冉克平：山东“合村并居”5%的农民拥有说“不”的权利

　　武汉大学法学院教授  冉克平

　　农村房屋属于农民私有财产，受法律保护。合法的私有产权不受侵犯。农民“自愿”拆除房屋和上楼，必须是百分之百，不能打一丝折扣。

　　2020年6月17日上午，山东省政府新闻办召开新闻发布会，针对山东“合村并居”工作，山东省自然资源厅介绍：“拆不拆、搬不搬、建不建，由农民群众说了算，村民同意率必须达到95%以上才能实施”。

　　从民法典的角度审视，这种“多数人同意”的操作办法，合法性存在疑问。

　　2020年6月16日，习近平总书记在《求是》上发表“充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益”的重要文章。

　　习近平总书记强调，“各级领导干部要做学习、遵守、维护民法典的表率”、“严格规范公正文明执法，提高司法公信力，是维护民法典权威的有效手段。”

　　新中国首部民法典能否得到有效实施，关键取决于各级人民政府遵守民法典与各级司法机关依照民法典公正司法这两个重要条件。总书记的上述论述，对现实工作，具有重大的指导意义。

　　第一、民法典为政府权力划“边界”、编“笼子”，以村集体95%的村民同意为理由，强制征收剩余不同意的5%的居民房屋所有权，涉嫌行政违法。

　　民法典被誉为“社会生活的百科全书”，对人民的生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利提供平等保护。民法典规定了广泛而全面的人身权益与财产权益，为政府公权力的规范行使划定了边界。

　　农民对宅基地上合法建造的房屋享有所有权，是受民法典保护的最为重要的财产权之一。脱离民法典规定的征收条件，仅仅以村集体95%的村民同意为理由，强制征收剩余不同意的5%的居民房屋所有权，有悖于民法典的规定，有构成行政违法行为的嫌疑。

　　单个房屋所有权(除非是共有部分的共有权)不属于可以通过民主决议来决定处分的事项。除非符合为公共利益目的的征收条件，任何人或组织绝不能以程序上的多数决来剥夺农民对房屋的合法所有权。

　　第二，“法无授权不可为”，涉及广大群众切身利益的“合村并居”，需要“依法”进行，法律没有授权的，政府“不能为”。

　　民法典是市场经济的基本法律，为处理好政府和市场的关系提供了全新的视角。民法典规定市场主体、确认财产权利并提供详细的交易规则，为落实市场在资源配置中起决定性作用目标的实现提供了法律保障。

　　对于市场主体，无论是公有制经济主体还是非公有制经济主体都要坚持“法无禁止即可为”的原则;对于行政权力则要坚持“法无授权不可为”的原则，通过转变政府职能，深化简政放权，建设让人民满意的服务型政府。

　　由于历史和现实的原因，虽然目前农民房屋的流通仍然受到一些限制，但是农民享有宅基地使用权与房屋所有权则毫无疑问，并受法律的充分保护。农民可以在宅基地上建造、改造或者扩建房屋等，并有权将房屋转让给村集体经济组织内部成员。未经法定的征收条件、程序以及充分的经济补偿，政府欠缺法律授权的依据，无权提前收回宅基地和拆除农民房屋。

　　第三，民法典赋予农民占有和支配房屋所有权的充分自主权，尊重农民意愿是对法律的尊重

　　在社会主义法治体系的框架之内，民法典承认奉行意思自治原则，认为民事主体是自己利益的最佳判断者和维护者。民法典显著的特征是任意性规范的比例非常高，这是与刑法、行政法规范的重大差别。

　　随着城市化进程的发展，农民购买城镇房屋的积极性越来越高。当他们在城市获得稳定就业与收入机会之后，自然会转让甚至放弃宅基地和农房。这是未来十多年二十年会自然而然发生的历史进程。山东官方既然强调“坚决把维护农民利益放在第一位”，就应当尊重民法典赋予农民宅基地使用权与房屋所有权，对于以农民以何种方式“上楼”最契合自身的需要，农民自己最有发言权，而不应该被强制上楼。

　　各级国家机关应当充分认识到民法典赋予民事主体广泛的个体自治和团体自治的重要特征，国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定，提高依法行政能力和水平。

　　第四，是否上楼、以什么方式上楼，选择权在农民手中，应当通过公正司法来保护农民的财产权。

　　民法典规定的财产权和人身权体系在现实生活中的实现和救济，有赖于各级司法机关公正司法。

　　各级司法机关享有的审判权与执行权是解决民事商事纠纷、保障民事主体合法权益得以实现的主要机制。公平正义是司法的目标和灵魂，公正司法是全面依法治国得以实现的必要方式与检验尺度。

　　针对侵害农民的宅基地使用权和房屋所有权的行政违法行为，司法机关应该勇于维护法律的权威，努力为民法典的有效实施创造良好的法治环境，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

　　民法典凸显了党和国家对亿万人民群众人民美好生活愿景的最大化保障。正如习近平总书记指出：“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺;民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。”

　　合村并居，涉及广大人民群众的财产权利保护问题。通过这一点，可以窥视乃至检验法律的落实情况，以及被亿万人民群众寄予厚望的民法典的实施环境。