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胡靖 | “合村并居”,关键要培育村庄整体发展机制和能力

胡靖 2020-06-14 来源:人民食物主权

“一户多宅”、“乱占耕地”、“建新不拆旧”等现象在全国各地非常普遍,导致土地整治、产业兴旺、美丽村庄等目标很难推进。

  食物主权按

  山东的“合村并居”近来引起热议,既有来自贺雪峰老师等的激烈批评[1],也有李昌平、胡靖等老师认为这是“好事没做好”。我们特推送三篇从不同角度展开的讨论,以使争论越辩越明。

  “菏泽基层干部的声音”从地方干部视角,清晰地解释了“合村并居”的前因后果。简言之,就是地方政府在财政压力下,想方设法利用“增减挂钩”政策从老百姓手里挤出建设用地指标,换取财政收入,却让老百姓苦不堪言,不仅失去了辛苦建好的老屋,还要自己贴钱来购买新居。

  胡靖老师和李昌平老师则认为,从农村的客观现实和乡村振兴的目标来看,“合村并居”具有合理性,因此更倾向于认为“合村并居”是“好事没做好”。

  胡靖老师指出“一户多宅”、“乱占耕地”、“建新不拆旧”等现象在全国各地非常普遍,导致土地整治、产业兴旺、美丽村庄等目标很难推进。政府应该进行更好的城乡统筹,让留在村庄的村民能“生态宜居”,让一部分有能力进城的村民不必再花冤枉钱来为自己准备退路,结束而不是固化痛苦的“代际分工为基础的半工半耕”方式。“合村并居”的关键是要培育、提升村庄自身整体发展的机制和能力。

  李昌平老师则明言,“合村并居” 本可以是‘一子落满盘活’的乡村振兴之举”,却变成了“拆村并居”,体现农民和村社集体失去了主体地位和主体性。他指出,此举全国各地都有推行,而且近两年“各地政府和老板明显感觉到收储农民及集体的建设用地进入分享‘最后的晚餐’阶段了,都加快了以‘拆村并居’赚取集体建设用地指标(以地生财,补财政缺口)的步伐。”

  如果您对“合村并居”也有话说,欢迎给我们留言或来稿!

  本文为今天系列推送的第二篇,作者是华南师范大学“三农”与城镇化研究所的胡靖老师,感谢胡靖老师对人民食物主权的支持!

  作者|胡靖,华南师范大学

  责编|侯解 侯怡

  后台编辑|童 话

  

 

  山东临沂市莒南县某镇的并居点|拍摄:崔云曦

  城市化是国家现代化的一个主题,也是一个必然的趋势。它的含义是农民在全体公民中的比重会逐渐下降,最后甚至可能下降到30%以下。因此,城市化必然同时也是一个人口由农村向城市的迁徙过程。越来越多的村民,在城市就业以后,逐渐将家庭也搬迁到城镇,由此实现“市民化”,与城市居民无缝连接、没有区别。这部分村民简称B类村民,会随着城市化越来越多。这应该是一个值得庆贺的过程,因为农民由此可以告别“落后”的农村,在城市分享到与城市居民一样的城市保障、城市福利,农民将这一成功的过程曾经形象地称为“跳出龙门”。但由此一来,村庄里闲置的住房和宅基地必然就会越来越多。而且,只要这些B类村民不愿意“退出”宅基地,同时政府和村集体又没有建立必要的“退出”机制,则这些宅基地和住房就会像“钉子”一样矗立在各个村庄,导致土地整治、产业兴旺、美丽村庄等目标很难推进。

  从道理上讲,对B类村民所谓城市化失败的担忧是没有必要的。这是因为B类村民已经市民化了。城市居民,从来没有“宅基地”、“承包地”,他们在“疫情”等危机来临时,一点也不会担心“退路”问题,B类村民为什么要担心呢?或者说一些学者为什么要为这些村民担心呢?如果说B类村民确实在担心自己的“退路”,只能说明我们国家的“市民化”有问题,这才是关键。即各个城市,无论是北京、上海,还是各个地级市、县级市,都没有为打工仔、打工妹提供健全、平等的发展机会、以及社会保障与福利,他们才不得不“脚踏两只船”、常常回望乡村的“退路”。由此才有贺雪峰教授称颂的“稳定器与蓄水池”。

  中国改革开放三十多年其实就是如此,它保障了外出打工村民最基本的生存权,也维系了农民工的低工资特征,这不能不说是中国工业化快速发展的一大制度优势。但另一方面,这种中国特色的“稳定器与蓄水池”也存在负作用,即掩盖各级政府、各个城市在农民“市民化”进程中养老保险、医疗保险、义务教育、住房保障等领域的歧视问题、壁垒问题,由此导致工业化远远快于城市化,中国直到现在户籍城市化率仍然只有40%左右,远远低于常住人口城市化率(约60%)。

  也就是说,各个城市长期存在“市民化”理论、政策、制度的漏洞、偏见与错误,但“吃药”一直还是农村、农业和农民。经济学家、社会学家,不能打错靶子。

  城市化,应该是“新农村建设”重要的历史机会。城市化对乡村的影响首先表现为大量的农民将打工挣来的钱用于建房,这是农民改善居住条件的一种本能性需求。但是大多数的村庄一直缺少宅基地规划,由此导致“一户多宅”、“乱占耕地”、“建新不拆旧”等现象非常普遍,村庄内的道路、自来水、电线、网络等也非常杂乱,而且效率低,村集体显然没能履行自己的所有权责任和管理责任。更严重的是,占全村人口一半以上的B类村民,在花费了打工、经商一、二十年挣来的钱以后,很多崭新的楼房其实并没有发挥居住的作用,他们在春节、清明等节假日回乡短暂居住以后,又不得不奔向沿海大城市,重新住进局促狭小的城中村的出租屋里。而且,B类村民的这些楼房将来也不会发挥居住的作用,因为他们的子女一般在城镇上学,已经完全适应了城镇生活,基本无法回到乡下,他们的生活方式已经被城市固化了。所以,在第一代B类村民老去、去世以后,其辛辛苦苦建起了的楼房会彻底闲置,最后只能是烂掉、拆掉、甚至炸掉。在广东一些农村地区,不仅一些土砖房的自然村被整体遗弃,而且大量杂乱无章的新建的楼房,不少也是长年闲置,即使是春节也见不到一、两个人。

  这就是资金、土地的巨大浪费。如果B类村民能够顺利市民化,打工仔、打工妹能够在城镇顺利住进政府的公租房、保障房,相信他们就不会花费巨资在村庄建房。

  所以,对于B类村民的状态与需求,各地都需要有一个城市化的准确判断,要增强他们“市民化”的信心。否则,若一直照顾B类村民的这种“冗余”需求,其实就是在将他们的“候鸟”式的艰难困苦的打工生活美化、固化。这种“代际分工为基础的半工半耕”方式必须改变,这应该成为“乡村振兴”的方向。因为这种打工的生活、工作方式其实非常痛苦,不仅家庭分裂,父母长期见不到儿女,儿女长期望不到父母,由此产生了不少留守儿童、空巢老人的悲剧。

  而且村里长期居住的A类(居住、劳动均在村里)、C类(居住在村里,工作在附近城镇)村民怎么办呢?他们的未来是寄托在“美丽村庄”的不断建设上。

  由此,在山东等地出现“合村并居”并不奇怪。你不可能让30、40户的A类、C类村民,一直居住在原来100户的村里,而且其中60、70户还长期是空房、空屋。所以行政上的“合村”首先是一个大的趋势,将来可能三、四个村“合并”在一起,共同分享道路、水电等基础设施,也共同分享学校、医院、广场等公共服务,这是一种整体效率的提升,最终会惠及每一个村民。由于城市化几乎“均等”地波及所有的村庄,所以“并居”在大多数的农村地区同样是一个无法回避的大趋势。被B类村民遗弃的大量的楼房现在不拆,将来也一定会拆掉。拆掉的旧房在复垦以后形成新的耕地资源,这肯定不是坏事,相反可以巩固“藏粮于地”的国家战略。“拆旧复垦”并不一定就是“土地财政”、“增减挂钩”。耕地可以增加,建设用地也可以原封不动,由此增加区域内的生态存量、资源存量,这会非常有利于区域的生态发展、可持续发展,这其实也是当地政府的一种“政绩”,符合十八大、十九大生态发展观的精神。但“并居”肯定意味着部分村民,尤其是A、C类村民要“拆旧建新”、要搬迁,这于中国农村,是一个无法避免的社会震荡与进步过程,处理不当、沟通不畅,非常容易引发各种社会矛盾和问题。

  一些学者对“合村并居”提出了严厉批评。“合村并居”在一些地方,确实存在步骤、方法的失误、错误。比如,农民的资金负担过重。村庄内部农民是非均质的,一些较穷的农民并没有资金来完成住房的置换,由此增加了债务负担,生活质量下降;“逼民上楼”的选择太粗暴、单一,楼房的设计不符合农民的习惯。农民习惯了平房带院的传统农家生活,自己种点小菜、养点鸡鸭的确可以减少生活开支,而且很有“田园”生活的情趣。现在“被迫”搬到楼上,鸡不能喂、菜也不能种,家庭财政就容易陷入紧张状态,由此引发抱怨、甚至抗争事件;还有就是政府的动机不纯,“合村并居”就是为了“土地财政”和发展房地产,就是在变相搞“圈地运动”。如此等等的批评非常刺耳,政府应该兼听则明。但不管怎样,这些批评都不能掩盖旧有村庄宅基地和住房的混乱现象、低效率现象,都不应回避城市化进程中乡村宅基地改革、整治的大趋势。

  乡村振兴,可以视为是农民生活方式的一场“革命”,农民的居住质量、居住环境应该越来越好。所以,不能总是用“小农”格局、“小农愿景”来展望未来的农民生活。旧有的宅基地格局,总体上是一种“小农”的生活格局,本质上是一种落后的居住方式。人畜不分,雨污不分,生产、生活常常也不分,居住环境大多是脏乱差。随着城市化、农业现代化,农民的这种传统居住方式必然发生改变。未来长期住在村里的A类、C类村民,他们是有现代意识、现代消费观念的现代村民,依靠机械化、信息化进行规模化的种植、养殖,家里并不需要摆放农具、肥料、饲料等生产资料,也不需要牛栏、猪圈、鸡舍。他们完全可以住在村庄环境优美的小别墅里、或小高层的楼房里,无差别地过上城市居民的现代生活,这才是各地“生态宜居”的发展方向。

  

 

  农具只能堆放在楼下|拍摄:崔云曦

  当然在步骤、方法上,应该充分尊重农民的意愿,充分听取农民的意见。一些传统的村舍,作为文明的记忆、“乡愁”的符号,需要妥善保留下来,不能一拆了之。更重要的是,政府的步骤与方法一定要循序渐进、量力而行、量入为出,不能急于求成,把好事办成坏事,“先拆后建”这种粗暴模式就应该立即制止。

  资金的问题是难点、焦点。“合村并居”完全依靠“增减挂钩”的补偿款肯定不行,依靠农民自己“承包地”上的那点存款或外出打工的工资也不行。关键是要培育、提升村庄自身整体发展的机制和能力。一些集体经济发展成功的村庄,依靠村庄福利的普惠化,农民顺利住上了崭新的别墅、楼房,生活与城市居民无异,米面菜、肉蛋油也需要在市场购买,但并没有背上债务的包袱,相反日子越来越红火。这才是发展的“王道”,值得各地深思、借鉴。

  

 

  并居点的楼道,没有电梯,对老人多有不便|拍摄:崔云曦

  建筑风格与居住质量的问题,在资金圆满解决以后,都可以迎刃而解。“并居”后的农民住房,可以考虑当地农民需求的多样性和地方文化的特色。但也不是家家户户非得种菜、养鸡才是福祉所在,城市有钱人为什么不自己种菜、自己养鸡呢?“合村并居”还应该为农民提供多种住房选择,不能只有一种楼房模式。比如A类村民可以选择联排小院式,养鸡、种菜还是养花,他们自己选择。C类村民,脱离了农业劳动,就可以选择楼房式。关键是要提高土地利用效率,提高居住质量、改善居住环境、优化社会服务。农民住楼房也不是什么不堪之事。北上广深的绝大多数数中产阶级,不也高大上地住楼房?

  中国的“乡村振兴”是由党和政府主导的,是中国特色的政治正义,它顺应了绝大多数农民的“意愿”。各级政府应该坚定信心,同时“干中学”、集思广益,让“合村并居”这场宅基地改革的“攻坚战”,能够行稳致远、最终经得起历史的检验,造福广大农民。

  2020年6月13日  广州华南师大

  注释:

  [1]  参见今日头条上发表的两篇文章:贺雪峰:“山东合村并居何必拆农民房子”2020.5.12;贺雪峰、桂华:“山东省大范围合村并居可能造成系统性风险”2020.6.11。

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