合村并居闹剧：财政危机下的土改纾困之道

　　一、改稻为桑：明末土地兼并浪潮的具象

　　常年占据历史电视剧排行榜第一名的是《大明王朝1566》这部剧。

　　大明嘉靖年间，连年灾荒，战事频仍。

　　嘉靖三十九年的冬天一冬无雪，腊月二十九，钦天监监正周云逸因谏言“朝廷开支无度，官府贪墨横行，民不聊生，天怒人怨”，而遭廷杖，被东厂提刑太监冯保打死在午门之外。

　　嘉靖四十年正月初一，二十年不上朝的嘉靖帝朱厚熜不得不违心地下罪己诏，在西苑玉熙宫斋戒祈雪。

　　嘉靖四十年的年度财务会议于正月十五在西苑玉熙宫召开之前，终于天降瑞雪。

　　面对宫中开支过度和严党等诸多官员上下贪墨造成的巨大国库亏空，一场由内阁次辅兼户部尚书徐阶、户部侍郎高拱、兵部侍郎张居正与内阁首辅严嵩及严嵩之子吏部工部侍郎严世蕃和代表嘉靖帝的司礼监五大秉笔太监的激烈斗争在御前财政会议上发生了。

　　在嘉靖帝的首肯下，一项由严党提出的增加丝绸生产，扩大进出口贸易以填补国库亏空，而旨在进一步兼并百姓田地的所谓“改稻田为桑田”的国策，决定在浙江推行……

　　严党提出的国策一开始在浙江推行，就给百姓带来了巨大的灾难。

　　淳安大堤上，浙江布政使郑泌昌和浙江按察使何茂才不顾百姓缺粮的事实，唆使杭州知府马宁远带兵与淳安知县常伯熙、建德知县张知良不惜断水、踏苗毁田，逼迫百姓改稻为桑。

　　浙江总兵戚继光奉胡宗宪之命撤回军队，但终因事态发展严重，以桑农齐大柱为首的百姓还是围住了总督衙门。

　　国策推行遭到阻碍，严世蕃急于功成，密信郑泌昌、何茂才趁端午汛期掘开新安江九县堤坝的闸门，毁堤淹田，以贱价兼并灾民的田地，最终给百姓造成了巨大的灾难。

　　整部剧就由财政危机导致下的改稻为桑国策的施行为线索，缓缓展开了明朝中晚期的社会矛盾。

　　当然，电视剧中改稻为桑政策在真实历史中实际并不存在，但这种虚构却具有真实的历史背景。

　　明朝中晚期最大的社会矛盾就是土地兼并，甚至影响到整个明朝的覆亡，而“改稻为桑”恰恰依附在土地兼并这个社会矛盾下。它具象地表达了大地主豪强进行大规模土地兼并的背景。

　　二、合村并局：一切历史都是当代史

　　前段时间，山东德州市合村并居事件在网上闹得沸沸扬扬。

　　其主要行为是将农民已有的房子拆掉，让农民搬到集中建设的社区居住。

　　但在执行过程中，却引发了农民的集体不满，更产生了诸多极端行为。

　　而合村并点并非仅在山东，也并非仅德州在做。2015年9月14日山东临沂曾发生过一个影响恶劣的拆迁案，就是为让农民搬到合村并点的社区，强拆农民的房子。农民不愿搬，在自家房子坚守不出被烧死。

　　那么，为什么要搞合村并居呢?

　　按官方说法，山东之所以要合村并居，原因是：

　　“山东是人口大省、农业大省，有农村常驻人口4900多万，行政村6.9万个，村庄密度0.43个/平方公里，平均每个村700多人”，“山东省农村人口多，村庄规模小、密度大”

　　“2008年开始实施合村并点试点的德州市认为，长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来的‘三高两难’是制约农村发展的瓶颈”。

　　“三高“一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。

　　二是空心村比例高，土地浪费严重。全市农村人均居民点用地达257m2，高出国家标准107m2，空心村比例达80%。有的村庄房屋空置率高达50%。

　　三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撤胡椒面，收效甚微”。

　　”两难“一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除”。

　　这种说法显然经不起推敲，武汉大学的贺雪峰教授已对此一一驳斥：

　　村级组织运转成本高?相对于德州计划花费上千亿资金来合村并点，每年4000万元村级组织运转成本何足挂齿!

　　不住人的空房子就是空在那里，土地也仍然在那里，怎么就是浪费?中国并没有粮食紧张到非得将农民房子拆掉将宅基地复垦种粮食的地步。

　　群众增收致富的机会在城市，指望村干部带领农民群众致富怎么可能!合村并点大折腾就能突然冒出带领群众致富的村干部?民主管理难?将小村合并成为大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾?大村有大村的管理难处，小村有小村的管理优势。从来没有证据可以证明民主管理难不难与村庄规模大小有关系。

　　......

　　合村并居的真正原因显然不是成本高、浪费土地等，仔细研究不难发现，一切历史都是当代史。

　　三、财政危机：合村并居的真正原因

　　德州市为什么大费周章搞天怒人怨的事情呢?

　　归根结底还是财政问题。

　　中国地方政府的财政问题开始于分税制改革以后，中央政府收去较多地方财权，但事还要靠地方去做，地方政府因而面临的问题是事权与财权的不匹配。地方的经济、教育、卫生等事业都要靠地方政府管，但财政却不足以支撑政府的运作及对社会的管理。

　　事情还要做，怎么办?只好走向了负债发展的道路。

　　以德州市为例，2017年末政府债务余额与一般公共预算收入的比值竟高达300%，居山东省第一位。

　　我国的地方政府收入有两大块，一块一般公共预算收入，一块是政府性基金预算收入。

　　一般公共预算收入中最大的来源是税收收入，政府型基金预算收入中最大的来源是土地出让收入。

　　地方政府在收入中有较大自主权的就是土地出让收入，卖土地得到的钱。

　　地方政府又要搞地方建设，又要还债，都需要钱，在其他收入来源难以快速增加的情况下，就将主意打到了农民的宅基地身上。

　　恰巧，德州市在政府性基金预算收入上展示出了其与一般公共预算收入不相匹配的排名。

　　我国有土地增减挂钩制度，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，指标可以拿到城里来用。2006年4 月国土资源部在全国 5个省(市)开展第一批试点，山东是试点面积最大的一个。

　　武汉大学社会学系主任、中国乡村治理研究中心主任贺雪峰称，农村建设用地主要是农民宅基地，减少农村建设用地就要拆农民房子，将农民宅基地复垦为耕地。“地方政府为了获得城市建设用地指标，就通过合村并点来拆农民房子。”

　　此后，不少地方逐步扩大了增加挂钩的适用范围，突破此前不能跨县域设置增减挂钩项目区的限制，在条件成熟的城市可以试点跨区设置项目区。也即可以跨区进行地票的交易。

　　有些大城市要发展，需要大量的建设用地，因此会把部分耕地转变为建设用地，这时候它就需要购买耕地指标，平衡其占用的耕地面积。

　　据贺卫方教授说，德州正是想把指标卖给青岛。

　　新修正的《中华人民共和国土地管理法》在今年1月1日实施，允许集体建设用地直接入市。新《土地管理法》规定，对土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

　　这一系列政策无疑为地方政府大拆大建、搞合村并居以增加财政收入开了方便之门。

　　而这不就是我们所熟悉的土地财政么?只不过之前卖的地是属于国家的城市建设用地，现在想方设法卖的是农村的集体土地。

　　对于地方政府来讲，这将是一项可观的收入来源。

　　但对于农民来讲，政府将农民宅基地复垦后，土地性质将由宅基地变更为耕地，如果农民想返回村子建房子就属于侵占耕地，就会涉嫌行政违法或者犯罪。

　　到时，“呆不下的城市、回不去的农村”或将成为真正的现实，而农民的未来又在哪里呢?

　　四、破产在即：各地财政、债务现状

　　地方政府债务问题不是山东德州一地的问题，早在2015年全国人大常委会副委员长陈竺就提出：“报告显示，100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%，未来是否可能出现一些地方政府事实上的‘破产’问题，值得警惕”。

　　从债务规模来讲，目前我国显性债务规模接近27万亿元，而市场上对地方政府隐性债务的估算规模均在30万亿左右，两者相加，意味着地方政府债务规模在50-60万亿左右。

　　那还钱的能力怎么样呢?

　　我国90万亿的国内生产总值里，目前仅有11万亿的公共财政收入。

　　也就是说，债务规模是还钱能力的5-6倍，要知道，这些财政收入是肯定不能全都用来偿债的。

　　这又意味着什么?

　　据《博雅智库》统计分析显示：

　　1.2019-2021年，多地偿债压力较大。

　　2019-2021年三年债券偿还金额占其最新公共财政收入的比例较高的地区分别为贵州(249.13%)、湖南(202.39%)、云南(197%)、青海(187.47%)、重庆(185.10%)、江苏(177.81%)、陕西(160.19%)、广西(159.52%)、天津(153.27%)、四川(146.19%)、甘肃(134.41%)、内蒙古(132.42%)、湖北(128.56%)等。

　　2.通过对比财政收入，发现大多地方政府只能通过借新还旧或置换的形式来偿债。

　　虽然很多地区的财政收入能够覆盖掉未来三年的债券资金支出，但如果从存量债券余额占其财政收入的比例来看，则压力体现得非常明显。

　　由于仅省、省会、计划单列市具备发行地方政府债的资格，因此其余地区的融资多数仅能通过城投平台发债，也导致现阶段很多地区的债券余额占财政收入的比例较高，多数只能通过借新还旧或置换的形式来偿债。

　　不但还不上钱，要还钱还只能通过借新债来还旧债。

　　更让人担心的是，统计数据显示地方的财政实力是否是其真实的财政实力。以前有GDP数据造假，现在财政数据也有造假。

　　据《瞭望》新闻周刊记者在中部某省调研发现，受疫情影响，中部地区一些县今年一季度财政收入减少50%以上。收入“腰斩”的同时，刚性支出难削减，使得县级国库款余额吃紧，一些县级国库款余额低于安全水平，即月末库款余额明显低于月均库款流出额。

　　该省2019年修订的《市县财政管理工作绩效考核与激励办法》明确了国库库款相关监测口径。库款保障水平计算方式是月末库款余额除以月均库款流出额，对于全省而言，合理区间为0.4～0.8之间。考虑到目前市县尚未开展国库现金管理，市县库款保障水平合理区间在0.4～0.6之间。

　　该省某县国库款中可用部分只占到国库款余额的不到3成。按可用部分计算，已跌出合理区，触发国库款保障“红灯”。

　　然而该省财政厅相关负责人表示，省财政厅实时监控各县市国库款水平，目前尚未发现低于安全线问题。

　　何以上下不一呢?

　　记者调查发现，一些县级财政部门会通过“压库”方式，掩盖国库款安全风险。一名县长说，县财政部门会把一些政府性基金或专项款等暂时无法使用的资金，转移放到国库账上。

　　这些钱“能看不能用”，目的就是为了让上级监测到的国库款余额保持在安全水平内。“因为国库款一旦低于安全水平，会被省财政厅约谈，所以我们要‘压库’。”

　　基层财政问题严重到什么程度?就连财政部2020年中央投资主要支持方向中都把支持保基层运转列入。

　　中央都坐不住了!

　　财政告急、债务高企，德州不是孤例。

　　德州市在拆除大概10%的村庄以后难以为继，合村并居不了了之。但其他地方在无新的办法的情况下，会不会继续仿效呢?

　　五、新的土改：财政纾困与规模经营的双重动力

　　以上分析主要针对农村土地中的宅基地。

　　农村土地可以分为两部分，一部分是宅基地，也就是农民用来住的地方，一部分是耕地，也就是农民种地的地方。

　　政府希望通过合村并居获取建设用地指标来缓解财政困难。

　　然而，这只是现今土地问题的一重动力。

　　正像改稻为桑一样，缓解朝廷财政危机是一重动力，下面的人要兼并土地又是另一重动力。

　　在耕地方面，同样存在另一重动力。

　　那就是资本。

　　农村土地值不值钱?那要看放在谁的手里，放在农民手里就不赚钱。

　　个体化的农民掌握市场信息、抗风险能力太弱，且无法发挥农业规模化优势。

　　但放在在资本手里就不一样了。

　　你会看见朋友圈经常有全国各地的果农求助，看到小养殖户破产，但你看不到大企业如牧原股份、温氏股份求助，相反，它们拥有极强的盈利能力，牧原股份 2019 年年报显示，公司净利润同比增长超过 10 倍，达到了 1075.37%。

　　而关于农村土地自由交易与规模化经营的动作早已开始。

　　2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，土地确权、流转开始。

　　2016年，农业部印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》。

　　2020年1月1日，新《土地法》实施，其中至关重要的一条是：农村集体经营性土地可以直接入市流转。

　　2020年3月，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，意见在论述诸多市场要素时，将土地要素放在了第一位。意见指出：

　　建立健全城乡统一的建设用地市场。全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。

　　鼓励盘活存量建设用地。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

　　我国历史上共有三次重要的土地改革。

　　第一次是在土地革命期间，我党将大地主占据的大量土地向贫下中农均分，以此动员了农民的革命积极性，为发动农民战争赢取革命胜利奠定了坚实基础。

　　第二次是在建国后，面临亟需发展工业但投资不足的情况下，开始农村土地集体化改革，从而提高农业生产力，并降低工农业交易成本，从农业中提取剩余以支持国家工业化发展，对我国建立全面坚实的工业基础有重要贡献。

　　第三次是农村家庭责任联产承包制改革，将土地又分给了农民，一定程度上刺激了农民的生产积极性，也拉开了改革开放、农民进城务工的大幕。当然，这时，农民的土地在法律意义上还是集体的，与城市土地的国有性质不同，亦不是拥有明晰的私人产权的土地。

　　到了现在，政府的债务危机、财政困难导致的其对土地财政的渴望，加之作为资本对农村土地财富的冲动(近几十年，围绕城市土地已不知喂饱了多少资本)，是否会导致具有历史意义的第四次土地改革?

　　从历史上看，每次的土地改革都具有划时代的意义，只因我们都是生活在土地上的人。

　　那么，这次的土地改革是否会像政府文件描述的初衷那样，促进乡村振兴、让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

　　还是像这次合村并居有人指出的，成为新一轮的圈地运动，让农民无家可归。

　　规模化经营的影响，现在还暂难看到，但合村并居的后果已初现端倪。

　　从网上搜集的全国各地资料及作者私下调查来看，各地合村并居或类合村并居做法对农民的影响主要有两个：

　　第一，农民得不到应有的赔偿。这个很好理解，地方政府本来就没钱，卖地本来就是为了补亏空，哪里有钱给那么多补偿?

　　第二，往往先拆后建，甚至只拆不建。给农民新建的房屋还没建好，已有的房屋就已经着急的被拆了，农民无家可归。有的地方拆了之后，当地农民已在外面租房几年了。

　　因为财政缺钱，所以才合村并居，但合村并居需要大量财政支持补贴建设，财政却没有钱……

　　似乎是个死循环。

　　这天大的难题怎么解决，

　　我们拭目以待。

　　参考资料：

　　1.贺雪峰：为什么山东像着魔一样花巨额财力合村并居

　　2.温铁军：大危机下，有点责任感好不好?

　　3.中国新闻周刊：“希望地方干部改变对国家安全‘没有责任感’的盲目性”：山东合村并居旋涡

　　4.老盐蛋炒饭：聊聊土地的那些事| No.72

　　5.新世纪评级：【区域研究】山东省及下辖各市经济财政实力与债务研究(2018)

　　6.博瞻智库：地方政府债务专题研究——附31个省市和382个地区的债务负担数据

　　7.博瞻智库：【浅谈】地方政府隐性债务规模到底有多高?40万亿应该是有的

　　8.瞭望：县级国库款亮红灯，基层财政干部挠破头

　　9.国务院网站公开资料

　　10.农村农业部网站公开资料