停止合村并居，重视农民权利的保护——在《民法典》颁布之际

　　王丽惠

　　南京师范大学中国法治现代化研究院研究员

　　近期山东多地推进以拆农民房屋为形式的合村并居工作，德州、滨州、菏泽、临沂、泰安等市都有不同规模的拆村行动，对千家万户的农民生活产生巨大影响，一时民意沸腾。

　　我国农村村委会的数量从1988年的98.1万个减少至2018年的65万个，说明合村并居、村庄的消失确实在逐步发生。但从全国范围来看，以拆迁安置为形式的合村并居主要在两类村庄内发生：受城市集聚和扩散效应影响的近郊或城中村，及自然灾害频发的山区农村。因而，拆村是城市化发展或生态搬迁的自然结果，涉及生产结构、居住空间、管理体制的调整，关系成千上万农户的安置和生计，需要一系列配套基础设施、市政建设和公共服务的保障，是一个浩大的系统工程，需要慎之又慎。山东的合村并居则是在一切条件皆未成熟的情形下强制拆掉农民房屋，既欠缺行政理性，也与《民法典》的民事权利保护精神相违背。

　　一、农民现实财产比虚化的“财产性权利”更需要保护

　　近年来，推行农村土地入市和赋予农民更多财产权利的呼声越来越高，但农民土地财产性权利的实现需要诸多客观条件。山东普通农村既无农地市场化交易的需求，也没有形成农村土地交易市场。拆掉房屋整理出来的土地只能进行“增减挂钩”后的指标交易，无法创造土地的市场化价值。合村并居是负担式的土地整理，在农民没有拆旧建新经济能力、政府没有重建社区的财力情况下，激进地拆掉农民房屋，只会给农民和社会带来沉重经济负担。

　　对于广大农户而言，已经建好的房屋是现实财产，建居后“土地财产权利”是抽象、虚化、不确定的利益。《民法典》第266条规定，私人对其合法的房屋、生活用品、生产工具等享有所有权;第267条规定，私人的合法财产权受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占和破坏;第362条规定，宅基地使用权人有权依法利用宅基地建造住宅及其附属设施。“民有所呼，法有所应”，民法典的精神首先在于保护农民现实的、既有的财产利益，而不是鼓励承诺虚幻的预期权利。

　　合村并居拆掉的多是农民近几年新建的楼房，至少要农民家庭两代人的努力积累才能建成。在没有足额补偿的情况下，推倒农民房屋实际是让农民家庭的积累毁于一旦。从山东各地合村并居政策来看，安置补偿甚至都无法覆盖农民当时建房的成本，需要农民贴补差价购新房。笔者在华北其他省份调研时也经历过“合村并居”，村民告诉笔者，“拆掉一个村庄可以腾出五百亩地，可是拆掉的房子是农民一辈子的积蓄，里面的菜、树都要拔掉，政府给的补偿又低，要自己贴5-8万元购新房，村民家庭经济状况至少倒退5-10年!”

　　从全国来看，由于大部分合村并居采取“先拆迁后建设”的方案，在新居建设上因政府财政不足只能由建筑商垫资，许多建筑商建到一半资金链断裂，导致新建社区的烂尾，一些村民嘲讽建筑商是“西装革履来，三角裤衩走”;同时，加剧了拆迁农民的安置困境。这种情况并非个案，早在2010年左右，德州就规划将8000个自然村全部拆掉，建1000个左右的大型社区，但是拆了约10%的自然村以后就难以为继，最后不了了之。结果，德州临邑县前不久又出台村庄规划布点方案，全县857个村，除31个特色保护村不拆以外，其他村庄一律搬迁拆并开发(德州说，2020.6.15)。

　　二、农民的生产居住权利比“土地市场价值”更需要维护

　　据山东公布，合村并居是为了打造乡村振兴的齐鲁样板，山东出台的《关于加快推动乡村振兴和巩固提升脱贫攻坚成果的支持政策》还提出支持工商资本进入农业农村领域，开展“千企助千村”活动，引导鼓励各类资本参与乡村振兴。那么，随之的问题是，拆村后整理的土地实现的是谁的财产权?是工商资本的还是农民群体的?乡村振兴是农村的大拆大建还是农民居住、生产生活条件的改善?

　　土地对山东农民家庭仍有举足轻重的生产和经济功能。华北平原地势平缓宽阔，农忙季节性强、时间集中短暂，田间管理简单、机械收割方便，农业种植具有低强度、无负担的优势，村民十分重视土地，很少土地抛荒。在这样的情况下，土地对农民而言具有刚需的生产价值，土地“生产属性”充分彰显了地权作为一项重要的社会制度所具有的丰富性和复杂性;如果以工商资本排挤小农反而迫使更多农村老人外出务工，也会导致更多的房屋闲置。

　　农民居住的权利也应该得到尊重。近年来的新农村建设和农村环境整治提升了绿化美化水平、完善了水电路网设施，加之农民近十年内普遍新建了楼房，居住条件已有极大改善。对农民而言，从拆掉房屋到搬进“新居”是一个漫长的等待过程。笔者的多地调研显示，农民等政府建房一等就是十年五载，人生中的重大事件就可能在此发生。比如，有的老人在出租屋里过世，房东又不愿意别人在自己的房屋里办白事，具有重要人生仪式意义的“白事”遭遇办理困局，导致农户对政府产生怨气，影响政府公信力和后续工作的开展。

　　农民的居住习惯是由生产方式决定的，居住格局也是为了生产方便而设计的。农民会围绕田地建房以便于生产，根据山东《实施<土地管理法>办法》，农村宅基地面积约为200-240平方米，一般农户还会有200多平的院子，农具摆放、农用车停放都没有问题，房前屋后还可以种菜、种树增加家庭收入。农村社区管理、环境维护等公共品供给也不需要农民负担，没有物业费、停车费，生活无支出成本负担。新居区城市化的公共品供给方式和高生活成本，与农民农业生产化生活模式不相适应。

　　三、在止损中确保农民的新居权利

　　山东农村数量多、规模小因而产生了“合村子”的现实需求，但“合村”并不一定要撤村建居，更不能在财力无保障的条件下先行拆掉农民住房。其反映的，是只见“土地”不见“人”;只见“资本”效应，不见“农民合作”效能的思维，及以行政命令替代基层民主、群众自治的工作方式。乡村振兴核心是富农，与其腾置土地卖指标，不如积极发展地方产业、服务农民生产诉求。

　　当前，要停止拆迁、及时止损，要以治理的思维、保民生的责任感做好已拆迁农户的安置工作。一是，保障拆迁农户的居住和安置。将拆迁农户住有所居作为民生工程，不可一拆了之，可以行政村为单位对农民安置做好登记，以乡镇为单位对农民安置做好统筹。对住房困难家庭、老人等弱势群体的安置要及时关注和安排。二是，确保拆迁补偿要公平合理。拆迁补偿是一项治理工作，合理评估、公平补偿农民损失才能化解矛盾冲突，同时，要维持村庄内拆迁补偿分配秩序。三是，新社区建设应发挥基层民主作用。新社区方位的选取、房屋面积和结构、基础设施的建设要匹配农民生产生活的需求，符合农民家庭居住和生活习惯，在车位供应、环境卫生等公共品供给和管理上要维护农民利益、减轻农民负担。四是，要维护乡村社会价值规范和进行社区建设。