土地延包|二轮到期延包重点难点解析之二：哪些人具有土地延包资格？

前言

随着农村第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作的深入推进，笔者在指导地方土地延包试点过程中经常遇到发包方名称、延包人员确认、延包会议召开、方案制定、合同签订等方面的问题。特别是2025年5月1日《农村集体经济组织法》开始实施后，究竟是按照《农村土地承包法》，还是按照《农村集体经济组织法》的规定组织本次土地延包。为正确认识这类问题，笔者结合法律规定和地方工作实践，特推出二轮到期延包重点难点解析系列文章，希望自己的分析对大家后面土地延包工作的开展能有所帮助。

我国农村集体经济组织主要有镇级集体经济组织、村级集体经济组织和组级集体经济组织3种类型，考虑到镇级成立集体经济组织的数量很少，现实中由镇级发包的也不多，本系列文章主要聚焦村组级方面的土地延包问题，特别是组级集体经济组织的土地延包相关问题。

本期话题：二轮到期延包究竟哪些人具有土地延包的资格？

一、理解承包人

我国土地所有权归国家所有和集体所有。在农村地区国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包主要采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。

我国相关法律规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”“农村集体经济组织成员享有”“依法承包农村集体经济组织发包的农村土地”的权利。

由此可见，我国农村土地家庭承包的承包方为农村集体经济组织内的农户，承包人为集体经济组织内的集体经济组织成员。承包方名称为(以承包方代表人张三为例)：张三农村土地承包经营户，或张三农户，实践中更多的是用承包方代表的姓名(如：张三)代替承包方名称。

集体经济组织在组织集体土地发包时，本集体经济组织成员都有权申请参加土地承包。

二、国家关于承包方的相关法律规定和政策

（一）《农村土地承包法》。第五条：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。

第六条：农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。

第十六条：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。

第二十四条：国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

第二十七条：承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。

第三十一条：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

（二）《中共中央国务院关于保持关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。“保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变。”“农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制。”“农民家庭是土地承包经营的法定主体，农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包，家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”

(三)《农村集体经济组织法》。第八条：国家保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。农村集体经济组织成员集体所有的财产受法律保护，任何组织和个人不得侵占、挪用、截留、哄抢、私分、破坏。妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。

第十一条：户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。

第十二条：农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。

第十三条：农村集体经济组织成员享有下列权利：(五)依法承包农村集体经济组织发包的农村土地;

第十八条：农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。

由此可见，成员承包集体土地是法律赋予成员的一项基本权利，对此笔者做如下分析：

1、农村集体经济组织成员有权承包的土地是农村集体所有的土地以及国家所有依法由农民集体使用的农村土地。

2、有权承包本集体经济组织发包的土地的是本集体经济组织的成员，非本集体经济组织成员没有资格参加本集体组织的土地家庭承包。

3、本农村集体经济组织成员是指本集体经济组织内的所有成员。本次延包每个集体经济组织成员在本集体经济组织中均享有成员权，也由于农村土地是农民的基本生产资料，也是他们的基本生活保障，因此，每个农村集体经济组织的成员都享有承包土地的资格权。

4、农村妇女在承包土地时与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。农村妇女，从一出生时起，就是农村集体经济组织的成员。妇女因结婚后，未在夫家取得集体经济组织成员身份，原集体经济组织不得取消其成员身份。根据身份取得权利的原则，本次土地延包原则上应根据妇女成员身份所在地参加土地延包。

5、集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份，本次延包集体也不得因上述原因而剥夺成员参加本次土地延包的权利。

三、土地延包操作实务

根据国家法律法规和相关规范，本次土地延包在确定成员身份和延包对象时，主要有如下做法：

（一）二轮到期延包对象资格确认

《农村土地承包法》第十九条规定“本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”，第三十条规定“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方”“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”，第三十四条规定“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止”。

《农村土地承包合同管理办法》第十四条规定“承包期内出现”“承包方消亡的”“承包方自愿交回全部承包地的”“土地承包经营权全部转让的”“承包地被全部征收的”情形的“承包合同终止”。

由此可见，具有土地延包资格的村民必然是集体经济组织成员，但具有农村集体经济组织成员身份的村民并不必然都具有本次二轮到期延包的资格。对自愿放弃土地承包权利、在获得承包土地后因征地被安置或全部转让土地而获得对价补偿的成员，应排除其延包资格。在实践中一些试点单位直接将具有集体经济组织成员身份的全部家庭成员认定为土地承包共有人的做法是不恰当的。

1、拥有土地延包资格的人员情形（截止延包工作时点）

(1)具有本集体经济组织成员身份，参加二轮承包(土地确权)，且仍具有土地承包经营权的村民;

(2)具有本集体经济组织成员身份，但未在本集体参加二轮承包(不是土地确权的共有人)的村民，如：放弃二轮承包、出生、婚姻迁入、移民迁入等。

2、丧失土地延包资格的人员情形（截止延包工作时点）

(1)丧失本集体经济组织成员身份的村民;

(2)具有本集体经济组织成员身份，但农户将土地全部转让给其他农户的转出方村民;

(3)具有本集体经济组织成员身份，但自愿放弃土地承包权的村民;

(4)具有本集体经济组织成员身份，但农户承包土地被依法全部征收或集体占用的村民;

（二）特殊人员的二轮土地延包资格问题

1、外嫁女（入赘男）：《农村集体经济组织法》第十二条规定“对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员”、第十八条规定“农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份”。《农村土地承包法》第三十一条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。

调研发现，试点地区对外嫁女的土地承包经营权都予以了特殊保障，大部分试点单位是根据外嫁女集体经济成员身份所在地确认其土地延包资格所在地;也有部分试点单位是尊重外嫁女个人意见，由其本人自行决定在婆家或娘家参加土地延包;但也基本遵从了不能“两头占、两头空”的原则;

但也发现一些试点地区为解决土地资源不足问题，违背男女平等、自愿承包的法律规定，强迫二轮承包和成员身份在娘家的独女户，要求其与父母分户后才能参加土地延包，严重侵害外嫁女的成员权及其财产权。

需要注意的是：对在娘家参加二轮承包并在娘家确认为集体成员的外嫁女，在本次土地延包时如自愿在婆家参加本次土地延包，应履行放弃娘家土地承包和成员身份后，向婆家集体申请成员身份确认并参加土地延包。

2、离婚妇女：对户籍迁回娘家且集体经济组织成员身份确认在娘家的离异妇女，一般在娘家参加土地延包;对集体经济组织成员身份在婆家的离婚妇女一般在婆家参加土地延包;

3、五保户：《农村五保供养工作条例》第十一条规定“农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有”，由此可见五保户尽管被纳入保障对象，但其并没有丧失土地承包经营权，试点中大部分单位都保留了五保户的土地承包经营权，允许其参加本次土地延包。

在实践中，由于国家法律政策的不完善和地方对法律政策理解的差异，造成对特殊人员(特别是结婚妇女)的土地延包资格差异化处理，也在事实上出现了土地承包参加地和集体经济组织成员身份所在地背离的情形。

笔者认为，各地应根据国家相关法律政策，逐步落实成员(农户)的相关权利，探索“一户三权”(土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权)的实现形式，逐步推进成员身份和权利的统一。

（三）二轮到期延包对象和资格确认常见程序

通过调研各地土地延包做法，笔者梳理了一套土地延包对象和资格确认常见程序：

1、制定(完善)农村集体经济组织成员身份认定办法(或补充认定办法)、制定土地延包对象资格确认办法，修改集体经济组织章程相关条款;

2、开展农村集体经济组织成员身份认定(或补充认定);

3、对农户的土地承包经营权情况进行调查核实，确认成员的土地延包资格;

4、召开成员大会，通过集体经济组织成员名单(或变更名单)和土地延包对象名单。

（四）未成立集体经济组织村民小组的成员身份确认问题

从严格意义上讲：本次延包的对象是具有农村集体经济组织成员身份资格的自然人。不管村组集体经济组织是否建立，农民集体是存在的，只是没有依法建立并登记注册，集体成员也是存在的，只是没有依法开展确认。

对没有成立集体经济组织的行政村和村民小组，应先开展成员身份的确认，再依成员身份认定情况，结合成员二轮承包土地享受情况及本集体的土地延包方案确认成员的土地延包资格，并制作延包人员名单。

四、总结

在开展土地延包对象和资格确认时，先确认村民的集体经济组织成员身份，根据“身份取得权利的原则”，充分考虑当事人的集体经济组织成员身份和土地承包情况，综合研判确认集体经济组织成员的土地延包资格问题。

在开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作中，确认集体经济组织成员身份和开展延包资格确认既是土地延包试点工作的一项基础性工作，也是决定延包工作成效的关键，在开展土地延包试点工作时，对此问题应予以重视。

【作者介绍】王定先，江苏人，国内知名三农工作者，长期从事农村土地制度改革、农村集体产权制度改革和新型经营主体发展的研究和实践工作，先后经历了2004年开始的土地承包合同规范化管理，2008年开始的承包地确权登记颁证工作，2020年开始的二轮土地延包工作，并受邀担任多家单位的顾问，协助相关工作开展。曾先后为16个省区近百个县区提供相关服务，带队参与近30个县区的土地确权省部级验收，受邀为农业农村部、各省市组织的相关培训班授课近百次，受训学员近万名，参与相关培训教材的编写和相关标准的制定，发表各类文件近20篇。