国际事务｜战火中的交易：美乌重建基金与乌克兰的双重困境

原编译者按：近日，美国前总统特别助理(Special Assistant to President Joe Biden)、国家安全委员会俄罗斯与中亚事务高级主任(Senior Director for Russia and Central Asia)埃里克·格林(Eric Green)在卡内基国际和平基金会官网发文，系统分析了美乌重建投资基金(USURIF)半年来从博弈到落地的转型历程。该基金最初被特朗普政府视为“平衡账本”的工具，旨在通过控制乌克兰关键矿产来抵偿美国军援，但最终演变为股权对等的投资伙伴关系。文章揭示其三重矛盾：基金聚焦长周期矿业与乌当下国防需求的错位;美国将援乌武器“资本化”的记账创新与实际军援停滞的落差;以及首拒权条款与乌克兰欧盟准入规则的潜在冲突。尽管基金通过风险担保吸引私营资本的机制获积极评价，但文章强调，若美国仅以商业逻辑处理乌克兰危机，将无法应对其面临的多维战略挑战。现将该文编译如下，仅供参考，文章观点不代表欧亚新观察工作室立场。

在2025年9月7日，俄罗斯对乌克兰发动了自2022年冲突全面爆发以来当时规模最大的一轮空中打击，在一天之内共发射了810架无人机和13枚导弹。其中部分导弹击中了乌克兰政府所在地——位于基辅市中心的部长会议大楼。与这次俄方袭击同一周，一支美国代表团正在基辅与总理尤利娅·斯维里登科(Yulia Svyrydenko)的团队会面，推进“美乌重建投资基金”(USURIF)的落实工作。该基金在此前经过高调谈判后已于四月底签署。上述时间上的巧合凸显出乌克兰在应对俄罗斯袭击所需的防空系统和其他武器等紧迫需求，与其为长期经济发展吸引私营部门投资的愿望之间的张力。

USURIF于六个月前设立，最初构想源自乌克兰总统泽连斯基的“胜利计划”(Victory Plan)，该计划试图综合乌克兰在安全与长期经济可持续性方面的双重要求。尽管乌方最初希望借美国总统特朗普对关键矿产的兴趣来换取广泛安全保障的目标未能实现，但该基金正作为一种制度性伙伴关系逐步成形，具有潜力为乌克兰自然资源部门吸引更多资本。理想情况下，该基金将补充乌克兰融入西方关键矿产供应链的努力，同时获得更大灵活性，得以投资其他能够应对乌克兰即时需求的部门，尤以国防工业为甚。正如斯维里登科在她的办公大楼遭袭当天所说：“最重要的是，乌克兰需要武器。”

以资产负债表为中心的外交政策

USURIF是特朗普政府对乌克兰政策发生巨变的一个组成部分。就任后，特朗普表达了乐观态度，认为他可以利用自己与俄乌两国元首的关系，迅速为冲突降级，甚至达成全面解决方案。在经济层面，这一新做法优先强调交易性、重商主义目标，同时弱化“共享的民主价值与欧洲安全”作为美国对乌关系动机的地位。这一变化并非乌克兰所独有;上任最初几周，特朗普经常以金钱得失的视角来评估双边关系。例如，据报道，制造业商品贸易差额就是特朗普用来确定所谓“解放日关税”税率的关键变量。

就乌克兰而言，特朗普并非以贸易差额为指标，而是将自2022年初以来美国对基辅提供的援助视为衡量华盛顿从这段关系中“有没有、以及获得了多少”收益的标尺。特朗普曾多次声称美国已向乌克兰提供了3000亿美元援助，而基尔世界经济研究所(Kiel Institute)的数据显示，截至2025年6月，该数字约为1340亿美元。USURIF 聚焦乌克兰的矿产财富，在特朗普看来，这是纠正他所认为的美乌关系“不平衡”的关键。特朗普明确表示，对他而言，资产负债表比以往长期存在的“支持乌克兰抵抗俄罗斯统治”的美国政策更为优先。他说，乌克兰“也许会与俄罗斯达成(和平)协议，也许不会。将来可能会成为俄罗斯的一部分，也可能不会。但我想把这笔钱拿回来。”

USURIF还体现了特朗普外交政策的第二个特征，即将美国发展援助从援助项目重新定位为促进贸易与投资。在一篇纪念美国国际开发署(USAID)“关停”的Substack文章中，题为“让对外援助再次伟大”，国务卿马可·鲁比奥(Marco Rubio)宣称，“以慈善为基础”的援助已告失败，政府将优先考虑“贸易重于援助、机会重于依赖、投资重于救济”。政府强化了美国国际开发金融公司(DFC)的角色，旨在把美国对外参与的重心放在鼓励海外私营部门投资上——理论上，这类投资将推动经济发展、为美国企业创造机会，同时降低对美国预算的负担。美国国际开发金融公司成立于2018年，是一家联邦机构，旨在通过向发展中国家动员私人资本，以贷款、政治风险保险和股权投资等融资工具，在基础设施、技术、医疗和气候等领域投资，从而推动美国的外交政策利益。美国国际开发金融公司的一项关键目标是为美国在与中国开展战略竞争时提供额外工具。

USURIF是这一模式的首个具体范例，该模式很可能在其他国家复制。美国国际开发金融公司负责牵头设立、融资并管理这一新实体。鉴于美国国际开发金融公司的内部资源有限(约525名员工覆盖全球)，通过与乌克兰在USURIF中共同投资，美国能够增加项目储备并缩短融资项目的周期。

尽管赋予USURIF更多权力以引导和吸引更多资源、将注意力集中到以私营部门为主导的发展，或有助于乌克兰的重建与增长，但该国当前与军事冲突相关的挑战也需要其他对外援助工具来拯救生命并为民众提供服务。以一个例子为例，从冲突爆发到2025年1月，美国国际开发署和美国国务院实施了一项援助乌克兰能源部门的项目;这一部门曾遭俄罗斯持续轰炸系统性打击。美国通过提供设备、材料和技术援助，支持修复与恢复乌克兰能源基础设施，以确保为乌克兰公民持续提供基本服务——包括供电、供热和供水——并增强电网韧性。然而，美国不再支持这些项目。

从“矿产交易”到投资伙伴关系

USURIF的起源可以追溯至泽连斯基在2024年10月提出的“胜利计划”。该计划是在预计美国对乌政策在大选后将更加“交易化”的背景下起草的。因此，它提出与西方伙伴在乌克兰经济战略部门开展广泛合作，包括钛、锂等关键矿产。作为交换，美国与西方伙伴将向乌克兰提供更强的安全保障及北约成员资格。通过争取对安全承诺的认可，泽连斯基认为乌克兰将获得相对俄罗斯更多的谈判筹码，而乌克兰公民也更有可能接受必要的妥协。彼时，泽连斯基向时任美国总统乔·拜登以及其他世界领导人提交了该计划。他还与当时的候选人特朗普进行了讨论;随后数月，随着与特朗普关系密切的美国人——包括参议员林赛·格雷厄姆和企业家罗纳德·劳德——不断渲染乌克兰的资源潜力，特朗普据称对乌克兰关键矿产的兴趣日益浓厚。

在就任后的最初几周，特朗普频繁谈及乌克兰的资源财富，并将矿产协议置于优先地位。

在就任后的最初几周，特朗普频繁谈及乌克兰的资源财富，并将矿产协议置于优先地位，他在2月中旬派财政部长斯科特·贝森特(Scott Bessent)赴基辅以敲定协议。媒体报道称，美方提出的条款严重失衡，要求获得乌克兰50%的矿产资源，并将对未来的许可证与产品分成协议拥有广泛的主导权。尽管原始协议文本尚未官方发布，分析人士将其条款比作一战后对德国施加的赔款，而非重建受侵略国家的公平协定。根据泄露的部分协议版本，美国还希望将2022—2025年间向乌克兰提供的以往援助视为对该基金的出资。

对乌克兰官员而言，达成协议的主要吸引力在于从美国获得安全保障，从而使乌克兰在谈判结束军事冲突时处于更强有力的位置。为实现这一目标，泽连斯基愿意在经济问题上对美国做出重大让步。尽管自2022年俄乌冲突全面爆发以来，美乌在安全与情报合作的广度和深度呈指数级扩张，但鉴于乌克兰人担心停火会让俄罗斯得以重整军备再度发动攻击，乌克兰仍在寻求美国关于未来安全的更强承诺。2024年，美、英与另外二十多个伙伴国与乌克兰先后签署了一系列双边安全协议，承诺支持乌克兰未来加入北约并维持对其军队的援助。但若没有类似北约第五条那样的更强硬义务，一旦未来遭到攻击帮助乌克兰自卫，乌克兰官员既觉得谈判对俄缺乏足够筹码，也没有足够信心说服本国民众在与莫斯科的谈判中接受妥协。由于特朗普政府对新颖、非常规的想法持开放态度，基辅方面曾希望，作为关键矿产协议的一部分，美国愿意在安全方面迈出更大一步。

然而，特朗普当时反对泽连斯基提出的安全保障方案，不愿将其纳入矿产交易。围绕美国对乌安全承诺的分歧导致两位领导人2月28日在椭圆形办公室的会晤颇为紧张。此次会面一度使谈判脱轨，并导致美国短暂暂停发放此前已承诺的对乌安全援助。事后，双方重新集结并制定前行路径。美国修订了许多关于控制乌克兰资源与未来收入流的苛刻要求。与此同时，乌克兰也接受美国不准备提供额外安全承诺的现实，转而将该协议重新构想为一种机制——用于让美国长期参与乌克兰事务。乌方成功删除了将以往对乌援助归类为债务的条款，并将基金的治理结构改造为更为平等的伙伴关系，而非原先建议中由美方官员把控关键决策。

4月30日，财政部长贝森特与时任副总理的斯维里登科签署了USURIF。该协议促成设立一家由六名董事(双方各三人)监管的合伙公司，投资乌克兰自然资源部门及相关基础设施项目。美方由美国国际开发金融公司代表，乌方由负责公共—私营合作支持的国家机构代表管理。为给基金注资，乌克兰同意拿出未来自然资源许可及产品分成协议所产生收入的50%。此外，新成立的合伙公司有权作为投资者或承购方参与乌克兰自然资源领域任何新项目。协议列出了55种矿产，与美国能源部界定的关键矿产大体重叠，另包含黄金、锡、锌和砷等通常不被界定为关键的元素。该基金还被授权投资油气项目，而油气项目通常比大型矿山能够更快开发。

对主张继续向乌克兰提供军事援助的人士而言，最为关键的是，USURIF将美国对乌安全援助界定为该基金资产负债表上的资本出资，也就是说，对乌未来的美国军事支持可被视作对未来具经济收益项目的投资，而非像援乌批评者所称的“慈善”。在美国政府内部，主张对乌采取更积极政策的支持者将USURIF视为重要里程碑，因为它强化了政府内部支持援乌战事的论据。乌克兰方面或许会将这一条款以及国际开发金融公司背书的美国投资前景视为某种隐性安全保障;至少，这比美国完全脱离乌克兰要好。在9月的会议上，USURIF董事会讨论了如何就此类援助计为基金出资的公式，但未披露任何协议。然而，特朗普政府迄今对向乌克兰提供军事支持的态度并不积极，更倾向于建立机制，让欧洲国家代表乌克兰采购美国装备。随着美国国会在2024年授权转移给乌克兰的武器逐步消耗殆尽、美国政策制定者考虑继续援助基辅的选项，这一问题可能在未来数月再度浮现。

乌克兰代表在谈判中处理的一个关键问题是，该协议将如何与基辅的欧盟入盟进程并行运作。

乌克兰代表在谈判中处理的一个关键问题是，该协议将如何与基辅的欧盟入盟进程并行运作。乌克兰曾反对协议的初版，部分原因是其未提及乌克兰的欧洲一体化。最终文本承认乌克兰需要避免USURIF与其入盟义务之间发生冲突。然而，仍有评论者认为潜在问题依旧存在。由于协议赋予美国投资者对某些项目的优先拒绝权(right of first refusal)，这可能与乌克兰作为入盟义务的一部分需要作出的承诺相冲突，因为欧盟法学原则要求市场准入与竞争规则保持中立和非歧视。

从乌克兰角度看，协议中一个潜在的积极因素是，它树立了一个先例，即“在冲突期间对乌克兰采取不利行动的国家和其他主体，不应从乌克兰在持久和平后的重建中获益。”显然，俄罗斯的利益将被排除在乌克兰重建之外，但根据这一措辞的解释方式不同，它也可能影响一系列国家的企业，如中国、印度、海湾国家以及许多未加入对俄制裁、或协助受出口管制的产品贸易的“全球南方”国家。

执行与前景

自四月底签署框架协议以来，双方一直在努力让基金尽快运转。这涉及到为基金组织法律、管理和资金基础。在政府间协议达成后的几天里，乌克兰议会即完成了协议的批准，并通过了对乌克兰税制、预算和监管体系所需的修改。随后的数周，美国国际开发金融公司启动了物色基金管理机构的进程;该机构很可能是一家具有关键职能经验的私人投资公司，如财务会计与合规(了解你的客户与反洗钱)等。基金还将寻求一支投资管理团队，负责尽调与投资谈判。在资金方面，两国政府同意承诺1.5亿美元种子资本(美国国际开发金融公司出资7500万美元，乌方等额出资)，以启动基金运作。双方还通过任命各自经济团队的核心成员——美方的贝森特、乌方的经济部长奥列克西·索博列夫(Oleksii Sobolev)——进入基金董事会，表明对该项目的持续承诺。

美乌两国也试图打消外界关于该基金将把其他方排除在乌克兰机遇之外的潜在担忧。在6月罗马乌克兰重建大会的一场小组讨论中，来自美国国际开发金融公司与乌克兰的代表强调，他们的目标是与其他多边开发银行以及私人投资者密切合作并共同投资。他们表示，目标是在所选项目中“引入”其他投资，而不是“挤出”潜在伙伴。

基金董事会成员、乌克兰经济、环境与农业部副部长叶戈尔·佩列雷金(Yegor Perelygin)确认，基金将自身定位为“做市”工具，旨在创造塑造行业发展的动力，并引入其他投资者，包括在矿业或广义自然资源领域拥有经验的大型机构。他预测，基金将倾向于在具体项目中持有少数股权，其附加价值在于提供政治风险保险、承购机制及其他为投资“去风险”的保障。总体而言，佩列雷金认为该基金是为西方供应链“去风险”的理想机会。美国国际开发金融公司投资负责人康纳·科尔曼(Conor Coleman)也强调，该基金旨在撬动私营部门对乌克兰优质企业的投资。这些表态显示，与最初关于基金将损害乌克兰主权或排斥非美国投资者的担忧相反，USURIF在很大程度上将像一家常规的发展金融机构运作，尽管它拥有更窄的投资目标，以及一套独特的机制与规则来规范两股东国如何向基金出资。

投资

USURIF作为一支聚焦于单一法域(且仍在本土作战)的自然资源基金，面临着艰巨挑战。许多矿产资源位于乌克兰中部与东部，且常常靠近活跃战线。该倡议在短期内不太可能对乌克兰经济发展作出显著贡献，因为在战后国家中，采矿业的增长通常落后于其他行业。世界贸易组织(WTO)的一项研究指出，交通、制造业与建筑等行业往往更快推动战后经济复苏。即便在稳定国家，采矿业本身也具有漫长周期的内在属性。全球范围看，从发现到投产，矿业项目的平均开发时间超过15年;即便项目完全获批并完成融资，从开工建设矿山到开始生产平均也需2.3年。USURIF将关键矿产作为目标的选择，似乎更多是由“乌克兰资源与美国需求契合”的认知驱动，而非基于该部门如何有助于乌克兰战后重建或协助实现和平与稳定的评估。

USURIF作为一支聚焦于单一法域(且仍在本土作战)的自然资源基金，面临着艰巨挑战。

尽管存在这些挑战，美国国际开发金融公司及其乌克兰伙伴表现出快速投资的强烈意愿。索博列夫表示，其政府的目标是在未来18个月内投资至少三个高质量项目，而由美国国际开发金融公司与乌方组成的团队已经开始筛选项目设想。分析人士认为，近期乌克兰在钛、锂、石墨、锰、铀的开采或加工方面有潜力实现扩张或开发。与此同时，乌克兰也可能利用先进技术，对在产或退役矿山的尾矿进行再处理，以提取锗、镓等关键矿物元素。最后，该基金还可能推动油气行业的投资，而油气一直是有意与乌合作的西方伙伴所面临的长期挑战。

原先，基金打算聚焦新项目，但目标集合正演变为纳入在许可阶段的项目。推测USURIF可以向在产或开发中的项目提供融资，以换取承购权，就像普通投资者或传统发展金融机构的常见做法。此外，乌克兰已授予数十个未被开发的采矿许可证;政府可以探索是否能够依法撤销原许可并重新招标。乌克兰政府需要谨慎、依法推进，以确保乌克兰树立“矿业投资法域稳定”的声誉。

乌克兰拥有欧洲最大的锂储量，讨论度最高的绿地项目是“多布拉(Dobra)锂项目”，位于基辅以南约100英里处的切尔卡瑟地区。乌克兰政府已于9月12日宣布对该矿床进行招标，而与美国国际开发金融公司在巴西及其他地关键矿产项目上保持长期合作关系的美国公司 TechMet 已表示将竞标开发权。一家澳大利亚公司已声称拥有开采多布拉的许可证，因此在投资可能之前，相关法律问题可能需要一段时间才能解决。

至少有一家现有企业有意与USURIF合作以吸引更多投资。9月，美国国际开发金融公司团队访问了乌克兰创新型钛矿采选与加工企业Velta。该公司目前占全球供应约2%，并计划利用其自主工艺技术大幅扩产。Velta亦有与美国政府合作的记录，包括正与美国进出口银行就一笔6000万美元贷款进行谈判，以在美国建设钛制品制造设施;此外，公司还与欧洲伙伴合作，参与一项关于构建韧性供应链的欧盟研究项目。

最大化基金潜力

尽管许多评论者仍将USURIF视为“关键矿产交易”，但两国代表都显示出他们意识到基金需要超越这一领域。美国方面有兴趣这么做，以在早期展示一些成功案例;乌克兰方面则希望借助基金能力，支持与军事需要直接相关的经济部门，同时也服务于“将乌克兰纳入西方关键矿产供应链”的目标。鉴于这些利益诉求，USURIF应考虑以下建议：

拓宽视野。矿业项目的可行性往往取决于能源与交通的可用性。在全面入侵之前，乌克兰能源部门正进行重大转型，使体系更市场化、分散化，并与欧盟的监管与竞争标准接轨。尽管在俄军持续攻击下，政府与私营部门仍在努力维持系统运行，但这些进程在冲突期间部分得以延续。认识到能源对矿业——以及对乌克兰整体经济——的关键性，USURIF在早期投资中应优先考虑整个能源部门，而不仅仅是与矿业项目直接相关的项目。首轮董事会会议后，美国国际开发金融公司代表科尔曼发出积极信号，称基金的目标之一是“重建关键基础设施”。

聚焦战场相关项目。若美国准备支持与乌克兰战时需求直接相关的项目，USURIF也可探索对前沿国防领域的投资——该领域正在研发无人机与电子战创新，北约军队正日益渴望将其纳入部队装备。美国国际开发金融公司长期以来禁止投资国防行业，但USURIF的独特结构与乌克兰的特殊境况，至少在冲突期间，足以证明作出例外的正当性。乌克兰总理斯维里登科表示，她已在6月与美方讨论了这种可能，但目前尚不清楚进展如何。

多边思维。考虑到复杂性程度及所需资本与专业能力之巨，无论是乌克兰重建，还是为关键材料构建面向西方的供应链，都应被视为需要多个国家和一系列公私合作伙伴关系参与的“团队运动”。对美国而言，最显而易见的伙伴是欧盟：其在战前就已与乌克兰开展关键矿产合作关系，而且鉴于欧洲大陆缺乏关键材料储量，欧盟对开发乌克兰资源的兴趣不亚于、甚至超过美国。正如一些评论者指出的那样，美国与欧洲应考虑在战略原材料问题上采取多边路径，从而推动更深入的防务工业与供应链合作。目前设想的政策需要美国国际开发金融公司之外的许多行动者参与，因为它们涉及出口管制、对大宗商品市场的干预，以及政府主导并出资的跨境产业合作。鉴于乌克兰在西方防务生态中的地位日益重要以及其关键矿产潜力，理应在一开始就将基辅纳入这些努力;USURIF可以作为启动更广泛合作的一个平台。

改进地质数据。基辅经济学院的一份报告指出，地质数据质量欠佳，是阻碍乌克兰矿业吸引投资的主要因素之一。欧洲复兴开发银行(EBRD)正牵头开展现有数据的数字化项目，但仍存在更多需求，包括开展新勘探项目，帮助确认最具投资潜力的矿床。USURIF可以牵头(可包含若干公私合作伙伴关系)建立此类项目，以确保乌克兰矿业的长期可行性。目标可以是打造一家值得信任的一站式机构，为潜在投资者提供数据。

结语

USURIF体现了特朗普对于“可展示对美方具有有形货币收益”的交易式外交的偏好。他的团队正与乌克兰伙伴紧密合作，力争让该倡议在短期内产生经济成果。但即便该基金超出最乐观预期，它本身对解决乌克兰的生存性挑战——与俄罗斯的军事冲突——也作用有限。USURIF的创设文件承认，美国在乌克兰的利益范围超越了投资本身。协议序言指出，维护欧洲安全与民主价值的重要性;在其他部分，该协定被描述为“两国人民与政府之间更广泛、长期战略结盟的体现，以及美国对乌克兰安全、繁荣、重建以及融入全球经济框架的支持的有形展示”。

总而言之，美国的乌克兰政策不能忽视其在外交、安全、人道与经济方面的利害相关。USURIF有潜力帮助乌克兰融入西方关键矿产供应链，并且——若协定范围得以扩大——通过催化对国防与能源部门的投资，直接为乌克兰的战事提供助力。但只有在美国不忽视挑战的全面性、也不将乌克兰政策简化为一张资产负债表的前提下，这一互利机遇方能实现;否则将有延长军事冲突、侵蚀盟友凝聚力之虞。

文章英文标题：The U.S.-Ukraine Reconstruction Investment Fund: A Six-Month Progress Assessment

文章原始出处：https://carnegieendowment.org/research/2025/10/the-us-ukraine-reconstruction-investment-fund-a-six-month-progress-assessment?lang=en

原编译：安朋朋