《卫报》丨世卫组织为何难以应对冠状病毒大流行

《卫报》丨世卫组织为何难以应对冠状病毒大流行

作者：斯蒂芬·布里尼(Stephen Buranyi)

译者：王婧滢

法意导言

前免疫学研究员、欧洲高等商学院的客座讲师斯蒂芬·布里尼(Stephen Buranyi)在英国《卫报》(The Guardian)上发表了《世卫组织为何难以应对冠状病毒大流行》(The WHO v coronavirus: why it can't handle the pandemic)一文。作者回顾了世卫组织的发展历程，讲述了在不同类型的总干事的带领下，世卫组织面临的疫情以及采取的措施。同时，作者也在文中描述了世卫组织当前面临的困境，包括受到美国等国家关于其偏袒中国的指责，以及缺少能使各个国家听从其建议的强有力手段等等。最后，布里尼认为，我们需要能够领导全球抗疫的世卫组织，尽管人们可能缺少全球化的思维。本文有删节。

如果你也像我一样，被困在家中、紧盯着新闻、对世界局势感到越来越焦虑，那么你可能已经对世界卫生组织总干事谭德赛·阿达诺姆和他的每日新闻简报很熟悉了。谭德塞在这次危机中是使人感到平静的存在。在一批国际科学家的环绕下，他看上去总是充满信心，认为只要我们保持希望、聆听专家的意见、齐心协力，就能渡过难关。

看着这样一个令人安心的景象，我们可以想象这样一个世界：在这个世界上，每个国家都尊重世界卫生组织的权威，听从其建议，并让它负责协调信息、资源和医疗设备，使其能跨过国界并被投入最需要的地区。

但这不是我们生活的世界。4月7日，唐纳德·特朗普在推特上写道：“世界卫生组织真的搞砸了。出于某种原因，它虽然主要由美国资助，但非常以中国为中心。”而这只是世卫组织目前面临的众多批评中，对其中之一的总结。不仅仅是特朗普——甚至在政府、学术界和非政府组织的一些世卫组织支持者都认为，自冠状病毒危机爆发以来，它屈服于蛮横的民族主义者，称赞严酷的隔离措施，未能保护重要的自由国际秩序。外交关系委员会全球卫生研究员、世界卫生组织常任顾问大卫•菲德勒表示：“现在的情况是，世界卫生组织似乎不想行使其权威。”

与此同时，世卫组织正拼命努力让其194个成员国真正地遵循指导方针。世卫组织紧急委员会的病毒学家和顾问约翰·麦肯齐表示，世卫组织的领导人“非常沮丧”，“给出的信息响亮而清楚，但有些人还是无视警告。美国基本是这样，英国也基本是这样。”

3月11日，也就是谭德赛斯宣布冠状病毒大流行的那天，他低沉地谈到许多国家“令人震惊的不作为程度”。在记者们的追问下，通常不会乱说话的爱尔兰重伤科医生、世卫组织Covid-19反应小组的负责人迈克·瑞安，被迫做了发言。“你知道你是谁，”他说道，并补充说“我们不会在公开场合批评我们的会员国”。

这背后的原因很简单。尽管世卫组织肩负很多责任，但它几乎没有权力。与世界贸易组织等国际机构不同，世卫组织是联合国的一个专门机构，没有能力约束或制裁其成员。它的年度运营预算在2019年约为20亿美元，比许多大学医院的预算都要少，并且还被一系列令人目眩的公共卫生和研究项目分割开来。世卫组织并不像一个有着强大授权的军事将领或民选领导人，它更像是一个收入不高的体育教练谨慎地提防着“失去更衣室”（意指失去球员的信任），只能通过吸引、奉承、哄骗和偶尔恳求球员们照他们说的去做。

著名医学杂志《柳叶刀》的编辑理查德·霍顿说，世卫组织“已经耗尽了它的权力和资源”，“它在协调方面的权威和能力都很薄弱。它没有能力指挥对威胁生命的流行病的国际性应对”。

与此同时，随着激进的民族主义在世界各地变得普遍化，世卫组织赖以生存的国际秩序正在受到破坏。“之前关于全球规范、公共卫生和对疫情预期的理解的所有规则都已经崩溃。”世卫组织国家和全球卫生法合作中心主任劳伦斯·戈斯汀表示，“我们谁也不知道我们要走向何方。”

世卫组织诞生于二战后对国际主义充满希望的时期。全球合作抗击疾病的想法并不新鲜。在19世纪，在定期举行的国际卫生会议上，各国对霍乱和黄热病实行了标准化检疫隔离程序，但1948年通过的《世界卫生组织组织法》设想了一个更宏大的全球使命，想要“所有人都能达到最高的健康水平”。

世卫组织最喜欢的成功案例之一，是它在消灭天花方面所起的作用。尽管有疫苗，天花在50年代仍每年夺去数百万人的生命。虽然世卫组织致力于免疫研究，但其最重要的作用在于组织和外交。1959年，世卫组织说服苏联生产2500万剂疫苗，并负责了分发。为了不被落在后面，美国向疫苗接种计划直接捐赠以及通过世卫组织捐赠了数百万美元。到60年代末，联合国的每个国家都向世卫组织总部发送一份详细的每周报告，说明天花病例的数量和最近的进展。1979年，世界卫生组织宣布根除天花，这是世界历史上的首次。世卫组织没有提供最多的资金，没有为最多的人提供疫苗接种，也没有发明分叉针等关键技术，但很难想象没有它天花会被打败。

如果根除天花的故事表明世卫组织扮演着类似于国际公共卫生部的角色，那这并不能解释它目前的地位：作为一个紧急服务机构，它正在调查世界上是否有疾病爆发，并采取行动遏制它们。这是最近，也就是80年代和90年代当世界卫生组织似乎正失去它早期活力的时候，才新增的责任。当时，世卫组织正在应对的部分疾病，比如天花、黄热病和鼠疫，要么已经被根除，要么正在减少。但是它难以发现新的威胁，比如艾滋病毒。在中岛宏博士的领导下，从1988年到1998年，该组织停滞不前，一些成员国抱怨其它糟糕的管理和传闻中的小额腐败。

在世纪之交发生的两件事塑造了我们现在所看到的解决Covid-19危机的人。1998年，充满激情的挪威前首相格罗·哈莱姆·布伦特兰博士当选为总干事。2002年，中国广东省的一位农民患上了一种前所未有的致命呼吸道疾病，这种疾病在为他治疗的医院工作人员中迅速蔓延，并发展为新全球化的21世纪的第一次大流行病：它是一种突然出现的疾病，没有治疗或治愈的方法，而且拥有与国际贸易相当的传播速度和传播范围。

考虑到世卫组织的庞大的结构、模糊的授权和对外交的依赖，它的总干事拥有塑造它的巨大权力。早在布伦特兰担任这个角色之前，她在世界舞台上就已经很表现得非常自在了。“我已经是一个政治领袖了，而且我已经习惯了这种权威，”她告诉我。与她的朋友、魅力非凡的联合国领导人科菲·安南一样，布伦特兰认为，国际机构应做好必要时的领导的准备，而不是被强国左右。“如果我们的工作是指导和协调全球卫生，这不是一个或几个政府要求你做什么的问题，”她说，“我们是在为人类而努力。”

布伦特兰敦促世卫组织利用其在地的联络、外交渠道和新兴的互联网来定位潜在的疫情，所有这些都使世卫组织对各国政府的信息依赖性降低。短短几年内，这一战略证明了它的价值。2002年11月，当中国政府意识到一种后来被命名为非典的新的呼吸系统疾病时，它未能向世卫组织通报。但是，作为布伦特兰新方法的一部分，世卫组织的工作人员总是在监测中国的医疗信息栏和新闻媒体，并意识到了当时的非典型肺炎爆发。更加深了他们怀疑的是，2003年2月10日，时任世卫组织传染病组执行主任的戴维·海曼收到了世卫组织一名前驻华工作人员的儿子的一封电子邮件，警告说一种“奇怪的传染病”已经造成100人死亡，但“不允许向公众公布”。世界卫生组织把它掌握的信息带到中国，于是中国在第二天向世界卫生组织作了第一次正式报告。

尽管世卫组织没有正式的权力去监督和谴责其成员，但布伦特兰毫不避讳地这么做了。在接下来的几个月里，她指责中国隐瞒信息，并称“如果世卫组织能够在早期阶段提供帮助”，疫情可能已经得到控制，她敦促中国“让世卫组织尽快参与！”在很短的时间内，中国表示了遵从，并与世卫组织分享了数据。“在她对中国发表声明后，没有其他国家犹豫，”海曼说。

2003年3月，随着疾病蔓延到香港、越南和加拿大，世卫组织发布了不建议前往受灾地区的通过，这是历史上第一次。(在此之前，有关履行建议的决定一直由会员国决定。)尽管没有正式的禁飞航班的权利，这些措施还是奏效了。“我们一发布建议，乘客和航班数量就急剧下降，”海曼说。

布伦特兰的做法并不总是受欢迎的，有些人对冒头的世卫组织感到不快。“不仅仅是中国，”布伦特兰告诉我。“多伦多市长(梅尔·拉斯曼)飞往日内瓦，要我们取消关于旅行的建议，但同时，他并没有控制住疫情。他让非典患者在地铁里转悠，没有追踪轨迹，也没有后续跟进。他不能接受我们来告诉他该怎么做!”

世卫组织对非典的应对被认为是巨大的成功。尽管它已经蔓延到26个国家，但全世界只有不到1000人死于这种疾病。这场大流行被挫败并不是因为疫苗或药物，而是因为“非药物干预”：旅行警告、追踪、检测和隔离病例，以及跨越多个国家的大规模信息收集行动。这些都是因为世卫组织愿意行使它在某种意义上仅仅是通过谈论就获得了的权威。“布伦特兰做了那些世卫组织没有权力做的事。她就这么做了，”菲德勒说，“她仿佛把非典当成一种契机，去尝试一些非常激进的变革。”

“非典之后，世卫组织的立场基本上是：太好了，让我们把这些正规化。”伦敦政治经济学院全球卫生政策教授克莱尔·文汉姆说。2005年，世卫组织起草了新版《国际卫生条例》，这是所有会员国都必须遵守的核心法律文件。据菲德勒说，最新的、至今仍然有效的《国际卫生条例》是一份激进的文件。它要求其成员按照世卫组织制定的标准，做好应对公共卫生威胁的准备，并报告任何疫情和所有随后的事态发展。它还允许世卫组织利用自己的信息，不顾任何一个国家的反对，将其宣布为国际关注的公共卫生紧急情况。在紧急情况下，各国需要遵守世卫组织的指导方针，并向世卫组织报告任何偏差。所有的这些要求，除了报告疫情外，都是新的。

但是，如果各国拒绝遵守，这份文件没有赋予世卫组织真正的权力。“世卫组织不是北约，也不是安理会，”直到2018年都担任世卫组织法律顾问的吉安·卢卡·布尔奇表示。美国在9/11事件后专注于应对生物恐怖主义，支持赋予该组织更大的权力，但遭到巴西、俄罗斯、印度和中国的反对，这些国家对美国的影响非常谨慎。人们普遍不愿意让一个国际组织拥有更多的权力。“世卫组织的成员对非典期间采取的行动感到高兴，但事后肯定会考虑‘如果那是我们在中国的位置上呢?’”马里兰大学公共政策学院教授凯瑟琳·沃斯诺解释说。简而言之：感谢你阻止了一场大流行病，但我们不想被别人告知该怎么做。

如果世卫组织在处理冠状病毒危机的过程中有时显得软弱或充满试探性(非常不同于布伦特兰)，部分原因是它在过去十年中的受挫。从2009年开始，世界卫生组织对接连不断的危机的处理受到新闻界和国际社会的谴责，而这一切都发生在它赖以生存的金融和外交秩序开始崩溃的十年里。

首先是H1N1，也就是“猪流感”的爆发。这种新型流感病毒于2009年3月在墨西哥被发现，到6月世卫组织宣布大流行时，已经在74个国家感染了28000多例病例。在接下来的一年里，世卫组织协调了全球应对措施——比非典期间的力度要小——并于2010年8月10日宣布大流行结束。几乎同时，世卫组织的做法受到了严格的审查。全世界有18500人确认死亡，死亡人数远远低于最初的预期，特别是考虑到该疾病已蔓延到200多个国家。“突然有人说：‘等一下，你这是狼来了，’”文汉姆说。媒体和几位著名的欧洲政治家要求调查世卫组织是否错误地敲响了警钟，并且“花费了巨额资金，没有必要地吓坏了人们”，正如2010年主持其中一项调查的前工党议员保罗弗林对《泰晤士报》说的那样。

时至今日，人们对H1N1流感究竟是一场危机的导火索还是一场虚惊，仍众说纷纭。前世卫组织总干事助理福田敬二说：“世卫组织总是面临被批评做得太多或太少的风险。”我采访过的大多数前世卫组织工作人员和学者都同意这一观点，他们提出了以下一些版本的公共卫生的铁律：行动缓慢，那你将因为没能阻止可预防的死亡而受到批评;采取积极行动，在疫情严重之前阻止疫情爆发，你将被指责反应过度。(毕竟，在后一种情况下，又没有发生什么太糟糕的事情，最开始有什么大不了的呢?)

菲德勒基本上赞同世卫组织在H1N1流感期间的迅速行动，他认为，正是那种强烈反对导致由陈冯富珍总干事指挥的世卫组织在今后呼吁采取行动时过于犹豫。这一时期，2008年金融危机也开始对世卫组织的预算造成影响。“资金缺口很大，”2008年至2013年间担任世卫组织战略主管的安德鲁·卡塞尔斯表示，“我们削减了应急方案，裁减了人员。”2012年，资金缺口达到近3亿美元。包括一个致力于应对大流行病的社会科学家小组在内，整个办公室都关闭了。

2014年埃博拉疫情在西非爆发时，由于世卫组织更加谨慎且预算减少，它变成了一场灾难。与前一次大流行病不同的是，这次世卫组织行动迟缓，并且人们普遍认为它已失去了对局势的控制。最终，美国和其他几个国家应受灾国家的要求，部署了5000多名军事人员，并成立了一个特设联合国委员会，从世卫组织手中接过责任。这次疫情最终导致11310人死亡，其中绝大多数只发生在三个国家——几内亚、利比里亚和塞拉利昂——疫情造成了数月的医疗系统瘫痪，并在全世界引起恐慌。著名科学家们认为世卫组织的反应是“重大的失败”。

大部分指责指向陈冯富珍。她看上去很震惊，她向新闻界强调，世卫组织是一个技术咨询机构，真正对公民的健康负有最终责任的是各国政府。“她希望世卫组织成为一个非政治机构，更像是一个技术支持机构。她在推动世界卫生组织的全面权力方面存在犹豫。”澳大利亚格里菲斯大学全球卫生教授萨拉•戴维斯表示。

非典之后建立起来的大胆、主动的文化似乎已经褪色。菲德勒认为，由于太晚将埃博拉称为紧急情况，因而未能在关键时刻组织起国际反应，世卫组织的领导层已经表明他们“不再相信自己的权威”。

今天，在谭德赛的领导下，世卫组织发现自己身处未知的领域。它不仅面临着迄今为止在其历史上最大的流行病，而且还必须保护自己不受它最依赖的国家的影响。“我在全球卫生问题领域工作了二十五年多，我从来不记得有任何一个重要发达国家的领导人像特朗普总统那样，威胁说要惩罚世卫组织，”菲德勒在谈到最近的记者招待会时说，在那场记者招待会上，特朗普建议美国需要“非常有力地控制”对世卫组织的贡献。在同一场记者会上，特朗普指责世卫组织隐瞒信息，对病毒反应太慢，而且，最重要的是，表现出对中国的偏袒。

自危机爆发以来，谭德赛就不断被指责对中国态度软弱。参议员卢比奥最近对福克斯新闻表示，中国政府“利用世卫组织误导世界”，并声称世卫组织“要么是其同谋，要么就是危险的无能”。美国参议员里克·斯科特更直截了当地说，他指责世卫组织“帮助共产主义中国掩盖全球流行病”。(与此同时，谭德赛警告说，将病毒政治化是危险的。)

直到最近，世界卫生组织一直被视为中国扩大其权力的一个相对中立的舞台。“中国喜欢在全球体系内寻找方法，给自己一个仁慈的领导者形象。世卫组织是一个可以没有争议地来做这件事的地方，”牛津大学中国中心主任拉娜·米特说。

世卫组织紧急委员会顾问约翰麦肯齐告诉我，当12月31日政府向世卫组织发出警报时，中国科学家已经通过基因组测序确定疫情是由冠状病毒引起的。然而，政府直到1月7日才确认，并直到1月12日才正式分享完整的基因组序列。“这太慢了，”麦肯齐告诉我，“在至少两周时间里，我们本可以制造更多的试剂盒等用于检测。”1月28日，谭德赛在北京与习近平举行了闭门会议，两天后，他赞扬中国遏制疫情的努力，宣称中国正在“为疫情控制制定新标准”。同一天，1月30日，世界卫生组织宣布其为国际关注的公共卫生紧急情况，并开始向世界各国提供应对方案。2月8日，中国允许世卫组织观察员进入中国。对谭德赛的支持者来说，这证明了他争取获得中国支持的战略是正确的。对于他的批评者来说，他做得太少，也太晚了。

谭德赛于2017年7月当选世卫组织总干事，得到了包括中国在内的非洲和亚洲国家群体的支持，该群体对这些成员具有相当大的影响力。(谭德赛本人来自埃塞俄比亚，2005年至2016年期间，他曾在埃塞俄比亚担任卫生部长和外交部长。)戴维斯说，这是一次“非常糟糕”的选举，在这次选举中，美国、英国和加拿大等传统上塑造了世卫组织的大国支持谭德赛的竞争对手之一、英国医生大卫·纳巴罗。在竞选期间，谭德赛曾因在人权记录不佳的专制政府任职而受到批评，纳巴罗的一名支持者甚至指责谭德赛在担任卫生部长期间掩盖了霍乱的流行。(谭德赛否认了这一说法，称这是“最后一刻的诽谤”，而纳巴罗告诉《纽约时报》，他从未授权他的团队对谭德赛提出这一指控。)戴维斯说，作为回应，谭德赛的支持者对英国及其盟国展开了“集体反击”，最终胜出。自1953年巴西的马戈林诺·戈梅斯·坎道博士上任以来，谭德赛成为第一位来自所谓发展中国家的总干事。

虽然谭德赛的背景是政界人士，但他不像布伦特兰那样直率和富有抗争精神。美国大学教授、埃塞俄比亚政府前顾问范图·切鲁说，在埃塞俄比亚，他的政党蒂格雷人民解放阵线主要由前革命者组成，这些人似乎是从石头上刻出来的一样，总是面无表情。切鲁说，谭德赛则不同，他是欢快的，也很好接近，而且能够很容易地建立私人关系。意大利佛罗伦萨欧洲大学研究所教授梅哈里·塔德勒·马鲁表示：“他不是非常在意意识形态，他相信他可以与任何人合作。”切鲁还认为谭德赛是一位实用主义者。“他并不被中国控制。美国人尤其想破坏他的形象。谭德赛知道这个游戏是怎么玩的。你需要比对手拥有更多的盟友，而这些盟友可能并没有良好的记录。”

“我不认为谭德赛做了哪些前任总干事不会做的事。”加州大学洛杉矶分校全球健康研究所所长安东尼·科斯特洛表示，“他需要与中国建立良好的关系才能进入中国。”就连曾经是著名的谭德赛的批评者的劳伦斯·戈斯汀也告诉我：“他对中国的高度赞扬是可以理解的”。不过，他接着指出，这一战略“确实危及世卫组织作为客观机构的信誉”。

既然现在特朗普急于找到一个答案，来解释为什么美国现在的冠状病毒病例比任何其他国家都多，并把世界卫生组织和中国作为自己首选的替罪羊，这些问题就不会消失。“我不认为我们会看到美国政府切断资金，”菲德勒说，“但这场流行病期间，世卫组织陷入了美中竞争之中，这并不是世卫组织向前发展的好兆头。”

虽然人们关注的焦点是1月份中国和世界卫生组织之间发生的事情，但从流行病学的角度来看，危机仍在继续。Covid-19在美国和欧洲传播最快、最远，而且主要在为世卫组织提供了资金和工作人员的非常富裕的国家。在疫情爆发之前，世卫组织努力让这些国家为未来的流行病做好准备。现在大流行在此爆发，他们正处于危机的中心，但世卫组织一直无法让他们听从其建议。

《柳叶刀》杂志的理查德·霍顿说，在世界卫生组织宣布公共卫生紧急状态后，“各国，特别是西方国家，拒绝听从这种说法。或者说，他们不想知道中国到底发生了什么。”2月5日，世卫组织要求提供6.75亿美元，以资助其直到4月份的对于冠状病毒的应对。加州大学洛杉矶分校的安东尼·科斯特洛说，3月4日他与谭德赛会面时，他只收到了120万美元(谭德赛上周宣布，募资目标终于实现了，当时全球病例数已超过100万。)

甚至在3月13日宣布为大流行病的决定(这在很大程度上是一种说法上的区别，因为宣布为公共卫生紧急状态本身已经要求成员国作出反应)被认为是为了唤醒成员国。在英国，英超联赛仍在举办比赛，前一周美国举行了初选选举。悉尼大学全球卫生教授亚当·卡姆拉特·斯科特说：“他们之所以宣布为大流行病，是因为各国没有采纳这些建议。”

世卫组织强调，对危机的理想应对是非常简单的。各国应减少公共接触，尤其是要通过跟踪和追踪所有已知的病例来进行，这是一种在韩国有效并且在德国似乎也有效的策略。在国际层面，国家之间应该共享科学信息和资源。这是谭德赛在他的简报中反复提到的：“测试、测试、测试”以及“团结、团结、团结”。

但各国一再无视世卫组织的建议。英国的应对是不稳定的，徘徊在世界卫生组织的规范和它自己的战略之间，比如现在被批评的对于“群体免疫”的追求。美国直到3月16日才建议关闭学校或避免旅行。在瑞典，餐馆仍然营业。

许多富裕的国家不仅奉行自己的国家公共卫生战略，而且退出了他们自己建立的全球化的外交和贸易世界。例如，今年早些时候，英国国家医疗服务系统向一家名为Valmy SAS的法国公司订购了数百万个口罩。但在3月初，法国政府征用了国内生产的所有口罩，因此这些口罩从未到达英国。本周，德国指责美国扣押了一批从泰国一个港口运往柏林的口罩;而德国此前曾派检查员前往位于于晨的一家美国公司的工厂，以确保他们的医用口罩不会违反政府命令出口。

世卫组织正在与远远超出其控制能力的国际合作破裂作斗争。卫生学者克莱尔·温汉姆表示：“各国政府已经退到了国家政策的层面，而这一问题早在这场危机之前就出现了。”长期以来，各个国家一直远离国际机构。世卫组织并没有像世贸组织或国际货币基金组织那样推动全球化，但在某种程度上，它已经承担起了全球化——它悄悄地承诺，将应对工业化和相互关联的世界中出现的疫情，并且依靠那些常常不明说的国际合作准则。

具有讽刺意味的是，在对全球秩序的其他管理者和监督者的信心正在下降、且Covid-19看上去只是在加速这一趋势的时候，我们最需要的恰恰就是这一点。“随着事态的发展，你会看到世卫组织逐渐变得不那么重要，”温汉姆表示，“没有人在考虑降低全球的疫情数字，他们只考虑自己的。世卫组织是一支全球性的力量，但人们并没有全球化思维。”

翻译文章：

Stephen Buranyi, The WHO v coronavirus: why it can't handle the pandemic, The Guardian, Apr 10, 2020.

网络链接：

https://www.theguardian.com/news/2020/apr/10/world-health-organization-who-v-coronavirus-why-it-cant-handle-pandemic

译者介绍

王婧滢，清华大学外文系2015级本科生，现为法意读书编译组成员。