书籍译介 ｜ 只有当「协商民主」具有政治强制力，才有意义

编者按

《公民会议》一书介绍了一种以「抽签—协商民主」，且将其视为选举民主的一种补充与替代方案。而本次更新的是其中的前五章，主要说明了筹办一场公民会议的准备部分：即会议的发起、政治承诺的保障、议题的选择以及包括人员场地组织的筹备工作。其中的一些技术细节是非常现实，且具有操作性的。比如，对整个共同体区域内的成员都有广泛影响的课题，比较适合于协商会——比如可以给一个地区的生态系统带来改善的国家公园之存废，即非常适合作为协商会的课题。

不过可能其中的第二章的课题是本次更新中最为重要的内容。第二章之中作者认为，不论协商会的发起者是政府还是一般的公民，政府应当承认协商会的效力，即赋予公民会议之协商结果的某种政策、甚至法律上的强制力。这一方面意味着，居民的协商能够真实的改变社会;同时也保证了协商的基础质量。毕竟，若一群居民知道自己苦心探讨草拟的方案，只不过会成为地方政府的某种建议，而不是真正有强制力的民众之意志，恐怕不止没有人会认真地协商，甚至这一场会议本身的合法性都很难得到保障。

归根结底，「民主」在本质上意味着对于一切「权力」的压制，即把权力从「有权者」归还给「无权者」。它意味着政治影响力的平等化，而不简单是一种看上去热闹的政治参与。或许只有政策强制力的协商民主，才能够发挥它真正的作用。

1. 有效运作的民主

设想有一群年龄各异的人，他们聚在一起，以处理一件对某座城市、某个国家或欧盟而言重要的事务。这个群体并非选举产生，而是经由抽签。抽选方式使其结构能够反映某座城市或某个国家的基本人口特征。人们的年龄、性别、居住地点和教育水平都被纳入考量。在国家层级的公民会议中，还值得考虑城市与乡村之间的区分。这样便得到了一座城市或一个国家的缩影。

这样的群体不必很大。它可以由 50 人或 100 人组成。如果大会的议题是修宪之类重大问题，规模也可以更大。其规模取决于城市或国家的大小，也取决于组织能力。关键在于，这个群体应被视为具有代表性;它应当激发信任，并纳入多样化的视角和生活经验。

接下来的若干天里，这个群体将听取专家、权力机关代表、NGO 以及其他对议题具有利益关系或专业知识的群体的陈述。他们将阅读专家分析与未被抽选与会的其他居民提交的意见。他们的职责是深入研究所给议题，并从共同利益(common good)的角度思考：哪些解决方案最为有利。

在我看来，这个群体在英语中最恰当的名称是 citizens’ assembly(公民会议)。在波兰，我们使用“panel obywatelski”，即公民小组会议，这也不错。公民会议曾以不同形式、不同名称，在澳大利亚、加拿大、爱尔兰、美国等地组织过。它几乎可以围绕任何议题组织。这里最主要的限制，是学习阶段以及为作出知情决定熟悉必要信息所需的时间。如果事项较为简单，一次短期公民会议可以分布在四个星期六进行：两天用于学习阶段，两天用于审议;然而，如果需要，也可以召开十几次会议，整个大会甚至可以延续两年。这完全取决于议题。原则上，这种方法被定义为长期审议。

这有什么好处?首先，它为高质量决策提供了机会。公民会议成员不是通过选举产生，也不是由某个人指定，而是通过抽签选出，因此他们可以在判断时保持独立。在波兰，收到邀请的群体以及最终参加大会的群体，都是通过抽签产生的。只有收到邀请的人才能加入大会。由于没有选举，公民会议成员之间不存在政治竞争——考虑竞选活动完全是多余的。于是，人们可以专注于大会所处理的问题，而无需担心如果某人改变主意，就不会再次入选大会，或会失去在政党中的地位，或失去选民的认可。选举相关的心理机制在大会中根本不会出现——这里没有能够触发它们的东西。审议民主的运作方式本就不同。

公民会议的成员会在作出决定之前详细熟悉所给的议题。他们会获得大会开始之前未必具备的知识。前提是在学习阶段，专家应尽可能呈现该事项中最广泛的观点、方法。随后，在利益相关方陈述环节，NGO 或机构的代表会被邀请按同样原则阐明其立场：他们享有相同的陈述时间，次序由抽签决定。其目的是为不同选项的展示提供平等机会。各组织还可提交任意数量的补充教育材料。来自罗兹市(Łódź)的一位市议员在观摩格但斯克公民会议后说，作为一名市议员，她在作出决策前从未接收到如此广泛的信息。

只是“尽可能完整地呈现潜在解决方案”这一事实，就使大会所作的决定的质量有可能高于没有大会时。组织公民会议时，可以邀请那些在市政机关或政府的标准决策程序中可能遭到忽视的专家。而恰恰是他们的提案，可能获得公民会议成员的最大支持，并成为从共同利益的角度最有利的方案。

公民会议成员思考的是：作为居民，什么对他们最为有利，不是从下一次选举的角度，而是从自己的一生，从子孙的生活的角度出发。格但斯克公民会议成员在决定如何改善城市空气质量时，正是这种态度。他们从长期视角思考，不仅考虑自己，也考虑自己的孩子。因此，他们决定采纳非常坚决的空气质量改善方案，即全面禁止家庭炉灶燃煤。他们无需考虑部门主管或市长会怎么说，也不必考虑自己在选民眼中会得分还是失分。他们自己就是选民，他们雇用了部门主管或市长。他们作出的决定，是从最高权力者的位置——在民主制度中，即普通民众。在波兰，宪法第 4 条保障的正是社会(人民)的这种最高权力。

组织公民会议时，同样关键的是创造积极氛围，使之有利于对话，并有利于深入思考哪些解决方案最好。同时，进程的透明性也得到保障：学习阶段中专家和利益相关方的陈述会线上直播并录制，因此能够知道谁提出了什么。另一方面，普遍性则通过这样的方式获得保障：所有感兴趣的居民都可以向公民会议成员提交自己的评论和意见。

2. 公民会议之前的准备

理想状态是，公民会议就特定事项提出的建议被视为具有约束力，并得到执行。因此，市长或市议员应在一开始便就此作出决定。公民会议也可以作为公众咨询来进行;这种情况下，它将成为关于人们在此问题上期待的民意调查。然而，若一开始就明确无论达成了什么共识都将得到实施，那么公民会议成员、专家、市政机关和各类组织的参与程度都会更高。

要使公民会议作出的决定具有约束力，并不一定必须修改法律，也可以通过非正式方式实现。市长或市议会声明将尊重大会决定，这就足够了。波兰的参与式预算多年来正是在这种原则下运作的。显然，修改法律是理想做法，如果出现这种机会，就应当这样做。尽管如此，人们可以先从一项声明开始。

在格但斯克，各方约定：凡获得公民会议成员 80% 支持的建议(recommendation)，将被视为具有约束力。如果某项提案的支持度较低，那么它将被视为一项提议(suggestion)，市长可以考虑，也可以不考虑。80% 这一水平被约定为几乎完全的共识(almost a complete consensus)，即一种绝对多数(supermajority)，意味着居民群体认为某事是不言而喻的。如此高的支持门槛使人们可以放心，这不会是偶然结果，而是所给提案确实存在非常高的支持。

如果某座城市已经采用公众咨询规则(在波兰由市议会通过)，那么公民会议应被列为公众咨询的一种形式。

在城市层级组织第一次公民会议时，也可以考虑为市政官员和 NGO(分别)举办研讨会，向他们展示公民会议如何运作，消解疑虑，并围绕公民会议创造积极氛围。市政机关的理想姿态如下：“亲爱的居民们，我们希望了解你们在此事上的需求和期许。目前，我们一直在做这事那事，不过，也许你们需要更多，或者需要不同的东西?我们愿意倾听你们的建议，因为我们的职责就是为你们的福祉而行动。”如此便会运转起来。

一开始便应指出，公民会议的建议可能不同于民意调查或开放式公众咨询结果。原因在于，公民会议成员是在获得知识并进行审议的基础上作出决定的。他们在某一事项上的立场，在大会结束时可能会与大会开始时显著不同。詹姆斯·菲什金(James Fishkin)多次组织审议式民调，其研究清楚显示了这一点。例如，2011 年韩国审议式民调的参与者起初认为，无论核武器威胁如何，都没有必要继续向朝鲜提供人道主义援助(43%)。然而经审议后，他们改变了看法，78% 的成员支持继续援助。因此，公民会议教育阶段的透明流程十分重要，这样每个人都能看到所作决定的基础。大会建议也可能不同于市政机关或议会当前的行动;因此，市政机关和市议员保持一种愿意改变的开放立场，是非常可取的。

影响公民会议成功的关键问题之一，是市政机关是否信任居民有能力作出合理决定，即便事项非常复杂且具技术性，也能使其利于社区。官员们可能从以往公众咨询中有过一些负面经历，因而担心公民会议的会议将呈相同面貌——例如，会议流程可能动荡混乱，居民对议题也不够熟悉。然而，公民会议具有与开放式公众咨询完全不同的动态，尤其是当其组织良好时。居民被置于决策者的位置，他们有机会彼此认识，而讨论规则也会得到约定。

引导员(facilitator)发挥着尤其重要的作用，他们设定了会议基调。如果公民会议成员感到自己受到尊重，感到协调员(coordinator)和市政机关在认真对待公民会议，感到整个进程是重要的事，那么这将促长对公民会议的积极态度，并转化为他们的投入与信任。

对于参与公民会议的所有群体——公民会议成员、利益相关方、专家以及监督团队——我们建议建议分别为之准备指南，说明他们各自的角色。

3. 议题选择

在城市层级组织公民会议时，依定义，其议题可以是任何市长或市议会职权内的事务。争议性议题，或由于某些原因而困难的议题，尤其适合公民会议处理。此外，公民会议的组织也可同城市战略规划相结合，然后可以挑选最具争议的问题，交由公民会议了断，提请公民会议成员处理。不过，议题并非只能是争议性问题。无论城市还是国家层级的事务，公民会议都可以被视为一种常规决策方式。一般来说，当某一事项近乎显然，就无需组织公民会议;因此，最适合公民会议的，是那些由于某种原因而构成挑战的问题。

重要的是，议题应当以清晰、精确的方式提出，而且范围应足够狭窄，以便能在教育阶段进行合理讨论。例如，在组织第一次格但斯克公民会议时，议题是城市为暴雨的发生做好准备，我们识别出十几个主题，最终只选择了三个。每个主题分配一个星期六。我们本可以有更多主题，但那样一来，公民会议就应持续更久，以便详细讨论和呈现所有内容。

原则上，公民会议的议题应当涉及整个社区，而不仅是其中部分。例如，如果某个问题只涉及老年人或中学生群体，那么最好是组织这些群体代表的研讨会，并以此形成解决方案。不过，这里仍需审慎判断：有时，一项涉及少数居民群体的新方案可能引发争议;而且，正因为它将由城市预算资金(即全体居民的钱)资助，就可能成为公民会议的议题，以便确定社区是否同意实施。

我们也可以看看这样一个提案：在公园中开发住宅地产。这个议题究竟只涉及周边地区居民，还是涉及整座城市?这要视情况而定。如果全市居民都来游览这座公园，那么就应邀请所有城区的居民参加公民会议。然而，如果它是一座小公园，只有当地居民会去散步，那么公民会议可以在区级组织。

而在国家层级，若猎人只占社会很小一部分，那么狩猎法修改能否成为公民会议的议题?可以，因为野生动物福祉问题可以被视为整个社会都关切的事项。同理，设立国家公园的问题未必只是地方事务，尽管地方社区的福祉在这里具有头等重要性。不过在我看来，对具有动植物价值区域的关切超出了地方范围。因此，这样的公园叫作“国家”公园。

公民会议的议题可以问题形式提出，例如：“如何在我们的城市中促进可再生能源的使用?”也可以待解决问题的形式，比如：“一些居民说市中心缺少停车位。对此的最佳解决方案是什么?”又如：“夏季干旱来临时，没有足够所有家庭的水。我们可以做什么?”

谁能提交公民会议的议题?市长、市议会，或者比如已收集到足够签名数的一群居民，都应当有机会提交议题提案。格但斯克的地方法中规定了这种机会，组织公民会议的通常动议需要 1000 个签名(对于约 35 万成年居民来说);而若收集到 5000 个签名，市长就必须组织公民会议。这样它便成为居民手中的有力工具。公民会议也可以在年末组织，以确定下一年度公民会议的议题。

能否在城市一级讨论那些由国会层级作出决定的事项?可以，但那就应当明确界定这些建议之后将如何处置。例如，市长可以将建议提交给相关部长或国会议员(MP)，但不保证会被采纳，因为这超出了市长的权限。

4. 公民会议的持续时间

波兰的实践经验表明，城市级公民会议，需要在大会首次会议召开之前，预留至少 2‑3 个月的筹备时间。筹备工作包括更新随机抽签系统、发布公民会议正式公告、抽签指导、邮寄邀请函等。筹备周期甚至有可能超过公民会议本身的实际会期。

公民会议的会议场次依议题而决定。根据待讨论事项的多少，学习阶段可能占用两到三个周六，甚至更长时间。若公民会议在地区或国家层面举办，考虑到成员往返通勤的时间，最好将会议集中安排在一整个周末。同时，应当在各次会议之间设置充足的休息间隔，让参会成员有足够时间消化所学内容，这一点十分重要。单纯为了加快进度而压缩整套流程的做法并不可取。除非事项确实十分紧急，一般无需赶工期。此外，两次会议之间应留有足够长的间隔，让成员有充分时间消化所学内容。不宜为了赶进度而压缩流程——除非事态确实紧急，否则一般并无仓促行事的必要。

相应地，决策阶段至少需要两个周六的时间。而且应当留意，公民会议的成员们也可能会决定额外增加会议，在制定大会预算时也需要把这一可能性纳入考量。

5. 组织团队

格但斯克发展出了一种公民会议组织的“混合模式”，也就是把一部分筹备工作交给市政厅负责，而(主要的)另一部分工作则由独立的协调员承担。比如把涉及选民登记册的事务及邀请函的准备交由市政厅处理，以免发生居民个人数据的外泄。实际操作中，市政厅方面需要安排两到三个人参与大会的筹备。

负责组织公民会议的独立协调员能够切实地为大会的更高公信力提供保障，尤其是在制定会议方案与邀请专家等事项上。另一方面，由市政厅来组织公民会议并非良策，因为市政厅自己就是这一会议的利益相关方——它可能已经参与了与大会议题相关的行动，可能已就哪些方案有利、哪些值得实施准备了一些策略、计划和意见。正因如此，市政厅将无法保持中立。市政厅应当有机会就拟邀请的专家和会议议题提出意见，但专家的最终人选和会议方案都不该交由它拍板。如有必要，市政厅也需要遵循和其余成员相同的规则，通过监督小组对会议方案施加影响。

协调员(coordinator)的职责可以交给“善于参与式工作”的人来承担，组织公民会议的过程中，重要的是尊重居民、积极待人，以及对民主有充分的理解。协调员的角色有点像餐厅经理，他们在餐厅里要负责确保客人们体验舒适——而在这里，他们要为大会成员尽可能提供全面的议题知识、良好的讨论环境、优质的专家资源、及时的邮件回函等等。对于一个适合做参与式工作的人来说，上面这种态度要求是自然而然的，做起来从从容容、游刃有余，而且还能乐在其中。

当然了，组织公民会议的任务不仅是要让成员感到舒适(虽然这也很重要)，更在于创造条件，让群体的内在智慧得以涌现。协调员的目标是激发人们最好的一面。协调员的人数可以视情况而定，两位、三位或是更多都可考虑。其中至少一人应当来自举办公民会议的城市，以便能够亲自出席各场会议，并且充分了解当地情况。

市政厅和协调员可做如下分工安排：

市政厅

1. 按城区划分准备选民登记册

2. 搭建公民会议网站

3. 印制并寄送邀请函

4. 电话登记有意参与的申请者

5. 与经抽签选出的公民会议成员开展首次接洽

6. 印制学习材料(若市政厅有条件完成)

7. 起草公民会议成员及专家的合同，办理款项支付事宜

协调员

1. 制定公民会议的详细规则

2. 会场布置和筹备

3. 执行随机抽选程序

4. 筹备宣传活动

5. 组织在线直播

6. 在公民会议网站上发布最新信息

7. 与公民会议成员保持日常联系(发送信息)

8. 制定大会议程，也包括学习阶段和拟定提案的方法;

9. 联系专家和利益相关方

10. 安排餐饮

11. 遴选指导人员并与其展开协作

12. 协调大会进程

13. 筹备并组织投票

14. 撰写公民会议报告

为保障公民会议流程的透明度与程序正当性，还需要指派一个团队监督协调员的工作。其目的可以是：确保会议方案符合公民会议的各项标准，同时保证专家发言环节能够体现各类利益相关方的诉求。城市一级公民会议的监督小组可包括市政厅、市议会和非政府组织的代表(如有可能，也可邀请曾以成员身份参加过往公民会议的人士参与)，监督小组的建议人数为7至15人。