从“超国民待遇”到“国民待遇”：一场迟到了三十二年的税收公平改革

2026年9月1日，财政部、税务总局联合发布公告：外籍个人从外商投资企业取得的股息红利所得，不再免征个人所得税，统一按“利息、股息、红利所得”20%税率征收。这项延续了32年的“超国民待遇”正式退出历史舞台。

这不是一次普通的税制调整。它标志着中国税收体系从“内外有别”走向“一视同仁”的制度性转折，也为我们重新审视“税收双轨制”与“分配公平”之间的关系，提供了一个难得的历史切口。

一、三十二年的“身份红利”：从何而来，为何而去

这套免税政策的制度源头，可以追溯到1993年。1993年7月21日，国家税务总局发布通知，明确外籍个人从中外合资经营企业分得的股息暂免征收个人所得税;1994年5月13日，财政部、国家税务总局正式以文件形式确立这一安排。彼时，中国外汇资金极度匮乏，吸引外资、引进技术是国家经济工作的头等大事。“暂免征收”四个字，承载的是“以税让利、以利引外资”的战略考量。

这一让，就是三十二年。

然而，在税收“双轨制”的另一面，中国居民从同一家外商投资企业取得同样的股息红利，却要按照20%的税率缴纳个人所得税。同一个企业、同一笔利润，仅仅因为股东的身份不同，税收待遇就天差地别。

而外籍人士的“超国民待遇”远不止股息免税一项。1987年，中国个税“双轨制”就已出现——对国内公民征收起征点400元的个人收入调节税，对在华外国人征收起征点800元的个人所得税，不久又对外国人的工资薪金个税税额减半征收。1994年，外籍人士的“减除附加费用”定为3200元，而国人个税起征点仅为800元。这种差距持续了二十余年，直到2008年内外资企业所得税法统一，以及此后一系列税收优惠政策的清理，才逐步走向终结。

2026年9月1日的公告，完成了这条“去双轨制”道路上的最后一块拼图。

二、税收双轨制的深层逻辑：为什么说它是“国强民弱”的推手

税收双轨制的问题，绝不仅仅是“对外国人太好”这么简单。它反映的是一种更深层的制度逻辑：在税收负担的分配上，普通劳动者和居民承担了相对更重的份额，而资本和特定身份群体则享有更多的减免空间。

2018年，中国个人所得税收入约1.4万亿元，其中近七成来自工资薪金所得。这意味着，个税的主要负担者，不是资本所得者，而是拿工资的普通劳动者。而工资薪金所得恰恰是劳动报酬的主要形式，股息红利所得则是资本所得的主要形式。当一个税制对劳动所得征得重、对资本所得征得轻时，它就在制度层面加剧了劳动与资本之间的分配失衡。

这正是“国强民弱”的重要制度根源之一。国家财政收入持续增长，但增长的负担主要由普通劳动者承担;资本收益的税收优惠，则更多地惠及高收入群体。长期积累下来，劳动报酬在国民收入分配中的比重持续偏低，居民消费率长期徘徊在40%左右，远低于全球中等收入国家55%的平均水平。

马克思在《资本论》中揭示的逻辑，在今天依然具有解释力：当劳动者的有支付能力的需求被系统性压缩时，生产与消费之间的断裂就会日益扩大。税收双轨制，正是这种“系统性压缩”的一个制度性环节。

三、毛泽东的分配智慧：“不能只顾一头”

毛泽东在1956年《论十大关系》中，专门论述了“国家、生产单位和生产者个人的关系”。他明确指出：“国家和工厂，国家和工人，工厂和工人，国家和合作社，国家和农民，合作社和农民，都必须兼顾，不能只顾一头。”

他还特别强调：“在合作社的收入中，国家拿多少，合作社拿多少，农民拿多少，以及怎样拿法，都要规定得适当。”这段话写于1956年，但它讨论的问题——分配比例的适度性、各方利益的兼顾性——在七十年后的今天，依然是中国收入分配改革的核心命题。

毛泽东的分配思想中有一个深刻的洞见：分配不公不仅是经济问题，更是政治问题。 当农民通过“剪刀差”为国家工业化积累了巨额资金，当工人以低工资支撑了出口竞争力，如果他们的养老、医疗、教育长期得不到相应的制度性回馈，工农联盟的基础就会被削弱。

邓子恢在中央苏区时期就深入思考过“剪刀差”问题，提出“逐步地适当地缩小工业品和农产品之间的剪刀差”。这种对分配正义的早期自觉，是中国社会主义经济思想中一条不应被遗忘的脉络。

四、北欧的镜鉴：再分配的力量

如果说毛泽东的分配思想提供了方向，那么北欧的实践则提供了可量化的参照。

北欧五国——挪威、瑞典、丹麦、芬兰、冰岛——是全球贫富差距控制最好的国家，基尼系数均位于0.3以下。但这一结果并非市场自发形成的。数据显示，二次分配前，芬兰、德国等国家的基尼系数均在0.5附近，远超国际公认的0.4贫富差距“红线”。经过税收和转移支付分配后，基尼系数方才回落至0.3以下，二次分配对基尼系数的影响幅度最多可达0.2以上。

这意味着什么?意味着即使在一个市场分配极度不均的社会，只要再分配制度足够有力，贫富差距是可以被有效缩小的。北欧国家利用累进所得税和转移性支付，使社会各阶层之间的收入与消费水平通过再分配趋于均等化。丹麦的个人所得税最高税率达55.9%，瑞典达57.1%，挪威达38.4%。

中国当然不能简单照搬北欧模式——两国的人口规模、发展阶段、财政结构差异巨大。但北欧经验提供了一个关键启示：再分配不是“效率的对立面”，而是“公平与效率的统一体”。一个社会的收入分配越公平，消费能力就越强，内需就越旺盛，经济增长就越可持续。

五、从“双轨”走向“公平”：改革的路径与前景

2026年的外籍股息税统一，只是税收公平改革的一个节点。更重要的，是它以“统一税率”的方式，确立了一个根本原则：在税收面前，没有“身份”，只有“公民”。

这一原则的深化，需要沿着三条路径展开。

第一，扩大综合所得征收范围。当前个税改革的方向已明确——“逐步扩大综合所得征收范围，将经营所得、资本所得纳入统筹，持续优化专项附加扣除”。这意味着，未来劳动所得与资本所得将逐步走向统一税率，劳动与资本之间的税负失衡将被系统性地校正。

第二，提高直接税比重，优化税制结构。提高直接税在税收收入中的比重，“意味着经济将向更市场化的方向转型，同时推动收入分配更趋公平，实现资源更高效配置”。“十五五”规划建议明确提出“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”。直接税比重的提升，将使税收的再分配功能得到实质性增强。

第三，统筹推进“扩中提低”。2026年政府工作报告首次写入“城乡居民增收计划”，明确在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。浙江作为收入分配制度改革试验区，省级101项基本公共服务标准中96项已无城乡差别，城乡居民收入倍差从1.96缩小至1.81左右。这些地方实践为全国提供了可复制的经验。

结语：公平税制是共同富裕的制度基石

三十二年前，中国以“暂免征收”换取外资;三十二年后，中国以“统一税率”宣示公平。这不是对过去的否定，而是对未来的承诺。

总书记指出，要“合理调节过高收入，稳步扩大中等收入者比重，努力提高低收入者收入水平，规范收入分配秩序”。税收双轨制的终结，正是这一要求的制度性落实。它传递的信号是清晰的：中国的税收制度，正在从“吸引外资的工具”，回归“调节分配的公器”。

毛泽东在《论十大关系》中说“必须兼顾，不能只顾一头”。今天，当我们回望这句话时，它的含义比七十年前更加丰富：兼顾，不仅是国家、集体、个人之间的兼顾，更是劳动与资本之间、城乡之间、体制内外之间、内外籍之间的兼顾。只有当每一个劳动者都感受到税收的公平、分配的正义，消费的信心才能真正恢复，经济的循环才能真正畅通。

统一税率只是起点。从“双轨”走向“公平”，从“身份红利”走向“国民待遇”，这才是共同富裕最坚实的制度根基。