煤矿工人劳动权益保障的历史演变、制度框架、现实问题与未来趋向

本期目录

引言：在能源安全与人的尊严之间重估矿工权益

第一章：劳工权益的历史回响

第二章：制度保护的现代框架

第三章：现实困境中的艰辛守望

第四章：组织化维权与司法保障

第五章：智能化浪潮中的机遇与挑战

结语与建议：从底线保护走向尊严保障

引言：在能源安全与人的尊严之间重估矿工权益

煤矿工人是中国工业化进程中最具象征意义的劳动群体之一。煤炭长期承担我国主体能源功能，矿工则以高风险、高强度和高职业病暴露的劳动，支撑了国家能源安全、区域财政和千家万户的日常生活。也正因为煤矿劳动兼具地下作业、密闭空间、瓦斯水害、粉尘暴露和劳动组织封闭等特征，矿工权益保障从来不是普通劳动关系问题，而是安全生产、职业健康、社会保险、工资支付、工会组织和司法救济交织而成的制度综合体。

本文试图回答三个核心问题：第一，煤矿工人如何从“血泪抗争”走向制度保障?第二，现行制度已经为矿工建立了怎样的权利框架?第三，在智能化转型和煤炭产业结构调整背景下，矿工权益保障还面临哪些深层挑战?文章的基本判断是：中国煤矿工人权益保障已经完成从政治动员型保护、单位福利型保护到法治化综合治理的历史转型，但职业健康赔偿难、工资支付风险、用工主体复杂化、基层组织化维权能力不足以及智能化转型中的再就业压力，仍构成未来制度完善的重点。

第一章 劳工权益的历史回响：从安源罢工到当代制度

1.制度建立之前：矿工为何说“从前是牛马，现在要做人”

1922年安源路矿工人大罢工，是理解中国煤矿工人权益史的起点。1922年9月14日，安源路矿约1.7万名工人举行罢工，提出“从前是牛马，现在要做人”的口号。罢工由安源工人俱乐部组织，毛泽东提出“哀而动人”的斗争策略，李立三、刘少奇等参与组织。经过5天斗争，路矿两局承认工人提出的条件，并达成13条协议，其中包括承认“俱乐部有代表工人之权”这一关键内容。[1] 这句话之所以穿透百年，是因为它将矿工的处境概括为一种双重被剥夺：一方面是工资、工时、伤亡抚恤等经济权利的缺失，另一方面是作为劳动者参与谈判、表达诉求和获得人格尊严的资格缺失。

安源罢工的意义并不止于一次劳资冲突的胜利。它表明，早期矿工权益的获得主要依赖集体抗争和政治组织，而非稳定的法律制度。当时矿工面对的是资本控制、军阀权力和劳动市场弱势地位叠加的格局。矿井之下的危险由工人承担，利润与管理权却由矿主和路矿当局掌握。正因如此，安源罢工中的“俱乐部代表权”具有制度萌芽意义：它将矿工从分散的苦力转化为能够集体表达利益的主体。

“从前是牛马，现在要做人”不仅是工资和待遇诉求，更是劳动者主体性的宣言。对煤矿工人而言，权益保障的第一步，是从沉默的风险承担者成为有组织的权利主张者。

2.新中国初期：从工时、保险到安全卫生的制度奠基

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定，公私企业目前一般应实行八小时至十小时工作制，特殊情况得斟酌办理。[2] 这一规定为新中国劳动制度奠定了工时框架。1950年劳动部对92个城市1376个企业、548314名职工调查显示，实行8小时工作的职工占61%，8—10小时工作制已覆盖多数职工。[2] 对矿工而言，工时制度并非抽象的劳动法技术问题，而是安全生产制度的前置条件。1950年代的劳动部门和工会调查已经注意到，加班加点与伤亡事故存在密切关系。例如1953年唐山市开滦、唐家庄、林西三个煤矿在不足两个月内加班加点达163015小时;同年国营阳泉四矿因突击产量忽视安全，9月发生人身事故35起、机电运输事故86起。[2]、

1951年《中华人民共和国劳动保险条例》进一步确立了工伤、医疗、养老等社会保险雏形。该条例适用于100人以上工厂、矿场及附属单位等，规定因工负伤的诊疗费、药费、住院费、住院膳费、就医路费由企业负担，医疗期间工资照发;因工伤残则按劳动能力丧失程度给付抚恤费或补助费。[3] 值得注意的是，条例已对井下矿工设置提前养老条件：男55岁、女45岁可享受养老补助，并将井下工龄按一年折算一年零三个月计算。[3] 这意味着国家在制度早期就承认井下劳动具有特殊损耗性。

1956年国务院发布《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》《工人职员伤亡事故报告规程》，史称“三大规程”。国务院发布决议指出，一些企业存在安全生产责任制度不健全、安全技术措施经费被挪用、片面强调生产任务而忽视工人安全健康、滥行加班加点、冒险作业、事故后缺乏分析处理和整改等问题。[4] 这些批评几乎构成了后来煤矿安全治理的长期问题清单。1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》延续特殊工种保护逻辑，规定从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的工人，男55周岁、女45周岁、连续工龄满10年即可退休;二、三期矽肺病离职休养工人自愿退休的，退休费按本人标准工资90%发给，并享受原单位矽肺病人离职休养待遇。[5]

3.从行政保护到法治治理：1990年代以来的法律化转型

1992年《矿山安全法》是我国首部专门调整矿山劳动安全的法律。该法第一条即明确立法目的为保障矿山生产安全、防止矿山事故、保护矿山职工人身安全;第三条要求矿山企业具有保障安全生产的设施，建立健全安全管理制度，并改善职工劳动条件。[6] 更重要的是，该法确认职工有权对危害安全的行为提出批评、检举和控告，规定工会依法维护职工安全权益，参加有关安全生产会议，并可对违章指挥、重大事故隐患提出处理建议和撤离建议。[6] 这标志着矿工不再只是保护对象，也成为安全治理的参与者和监督者。

1996年《煤炭法》则从行业治理角度完善了煤矿职工保护。经2011年修正后，法律明确煤矿企业应当依法为职工参加工伤保险并缴纳工伤保险费，同时鼓励为井下作业职工办理意外伤害保险并支付保险费。[7] 2024年施行的《煤矿安全生产条例》进一步成为煤矿安全生产领域基础主干法规，针对责任落实不到位、隐患排查治理不彻底、安全管理体制机制不完善等问题，从全链条安全管理、全员责任、劳动待遇保障、矿长责任和政府监管责任等方面补齐制度漏洞。[8]

推动这一演变的关键力量，既包括工人集体抗争和工会组织，也包括国家工业化对稳定劳动秩序的需求、重大事故倒逼监管强化、职业病群体持续维权以及司法机关、人社部门、公益组织和媒体的共同参与。换言之，矿工权益制度不是单纯自上而下形成的，它是在劳动者生命代价、社会动员、行政监管和法治建设互动中逐步生成的。

第二章 制度保护的现代框架：法律体系与核心保障机制

现行煤矿工人权益保障可以概括为“宪法原则—劳动基准—安全生产—职业健康—社会保险—行业监管—司法救济”的多层结构。《宪法》确认劳动权、休息权和物质帮助权，《劳动法》《劳动合同法》确立劳动合同、工时休息、工资支付、劳动安全卫生等基本制度，《安全生产法》《矿山安全法》《煤矿安全生产条例》构成高危行业安全治理骨架，《职业病防治法》及《煤矿作业场所职业病危害防治规定》提供粉尘、噪声等职业危害防控规则，《工伤保险条例》则将事故伤害和职业病后果转化为可请求的保险待遇。

在具体机制上，首先是工时与休息保障。2020年四部门《关于进一步规范煤矿劳动用工促进煤矿安全生产的指导意见》提出，煤矿井下作业人员每日工作时间，包括从井口到作业地点往返时间等，不超过8小时，每周不超过40小时;确需延长的，经与工会和从业人员协商后，一般每日不超过1小时，特殊原因每日不超过3小时、每月不超过36小时，并依法安排补休或支付加班工资。[9] 这项规定回应了煤矿劳动的特殊性，因为井下工时如果只计算采掘作业时间，而不计算入井、行走、交接班和升井洗浴，就会把劳动者真实负荷制度性隐形化。

其次是职业健康保障。《煤矿作业场所职业病危害防治规定》明确煤矿是职业病危害防治责任主体，主要负责人是第一责任人;煤矿须建立职业病危害防治制度和职业卫生档案，每年检测、每三年现状评价;订立或变更劳动合同时应如实告知职业病危害;对接触职业病危害的劳动者组织上岗前、在岗期间、离岗时职业健康检查，费用由煤矿承担;未进行离岗前职业健康检查，不得解除或终止劳动合同。[10] 这些规则意在把职业病防治前移到劳动关系全过程。

再次是安全生产参与权与拒绝权。国家安全监管部门曾在答复人大代表建议时概括煤矿职工八项安全生产权利，包括安全生产知情权、参与安全生产管理权、安全生产监督权、接受安全教育培训权、停止作业避险权、拒绝违章指挥权、批评检举控告权和工伤保险赔偿权。[11] 这些权利的制度价值在于打破“生产命令绝对服从”的传统矿山管理模式，使矿工在面对瓦斯超限、顶板异常、透水征兆或设备故障时拥有合法抵抗危险命令的依据。

第三章 现实困境中的艰辛守望：从尘肺病到工资拖欠

1.职业健康：尘肺病仍是最沉重的历史欠账

在煤矿权益问题中，尘肺病最能体现“劳动贡献”与“风险承担”的不对称。最高人民检察院2025年报道援引大爱清尘调查称，我国约有600万尘肺病患者，并且每年仍新增上万人，尘肺病是我国第一大类职业病。[12] 王银柱的故事展示了这一群体的典型处境。他1989年起在山西大同某煤矿从事井下采掘，长期接触煤矿粉尘，2017年被确诊为尘肺病三期、三级伤残、部分护理依赖。因企业未按实际工资缴纳工伤保险费，他获得的工伤待遇低于应得标准;2019年起诉被法院认为不属受案范围而驳回，2021年申请检察监督，最终在检察机关推动下于2022年与煤矿公司达成和解，获补偿工伤保险待遇差额18万元。[12]

王银柱案的价值在于，它不是简单的“好心调解”，而是个案推动制度完善。山西省检察机关与省人社部门会商后，推动2023年山西省政府出台办法，明确用人单位未足额申报职工缴费基数，造成工伤职工工伤保险待遇降低的，差额部分由用人单位支付。[12] 这说明职业病保障的真正难点，往往不在法律是否承认权利，而在劳动关系、缴费基数、诊断程序和司法受理之间是否形成闭环。

更严峻的是，大量尘肺病农民工并不具备王银柱那样相对清晰的劳动关系。大爱清尘2022年对国内10省抽样调查显示，超过80%的尘肺病人没有申请过赔偿;有明确劳动关系可申请工伤赔偿的尘肺病人仅占总数4.1%，其中能拿到工伤赔偿的仅占1.22%;从申请赔偿到获得赔偿平均需要23.5个月，最长达到84个月。[12] 这组数据揭示了一个残酷现实：职业病赔偿制度以稳定劳动关系为入口，但煤矿历史用工中大量短期工、农民工、外包工、被整合小煤矿工人恰恰缺少这一入口凭证。

2.工时与工资：制度规定与井下真实时间之间仍有落差

煤矿工时治理的难点，在于地下劳动的时间边界复杂。中国能源报曾刊发读者来信，反映河南某大型煤企井下采煤工从班前会、入井到洗澡回宿舍通常约12小时，遇地质灾害或设备故障下班更无定时，曾出现下午4点上班、凌晨2点40分才回宿舍的经历。[13] 如果制度上只承认“作业面劳动时间”，就可能掩盖入井、候罐、行走、升井和洗浴等必要劳动过程，导致井下8小时制度被形式化执行。

工资拖欠则往往与煤炭产业周期波动、企业资金链紧张、外包分包和农民工弱势地位有关。最高人民法院、人社部2025年发布的典型案例显示，2020—2024年全国法院共审结拒不支付劳动报酬刑事案件6200余件、生效判决6200余人。[14] 虽然这些案例并非全部发生在煤矿行业，但其反映的行政监察、责令支付、刑事追责和执行保障机制，同样适用于煤矿及其建设、技改、外包服务场景。煤矿工资保障不能只依赖企业信用，还需要工资专户、实名制管理、行政监察、刑事惩戒和工会监督共同发力。

3.用工不规范：劳动关系识别成为工伤救济前置关口

随着煤矿整合、劳务派遣、外包承包和企业集团化发展，矿工劳动关系识别更加复杂。重庆法院2017年劳动争议典型案例中，许某某与某劳务公司确认劳动关系案涉及煤矿整合期间证件无法年审，某劳务公司以自己名义代被整合煤矿职工参加工伤保险。许某某实际由煤矿直接招收，工资由煤矿确定和支付，去留由煤矿决定。法院最终认为，仅凭劳务公司为其参保，不能确认其与劳务公司存在劳动关系，劳动关系判断应回到实际管理、工资支付和用工控制。[15]

这一案例说明，煤矿工伤和职业病争议常常在实体救济之前，先陷入“谁是用人单位”的程序争议。用工主体不清会带来连锁后果：劳动合同缺失导致职业病诊断困难，工伤保险缴费主体不明导致待遇落空，外包层层转包导致安全培训和防护责任虚化。2020年煤矿劳动用工指导意见提出逐步取消井下劳务派遣用工，正是针对高危行业用工关系外部化、责任切割化的治理回应。[9]

第四章 组织化维权与司法保障：从工会监督到公益诉讼

煤矿工人权益保障不能只依靠个体诉讼。矿工身处封闭生产组织，工作强度高，信息不对称明显，且对岗位和收入具有高度依赖，单个劳动者很难在安全隐患、职业病防护和工资待遇问题上与企业平等谈判。因此，工会、劳动监察、法院、检察机关和社会组织共同构成外部支撑体系。

贵州省煤矿工会2015年劳动保护工作方案明确，工会参与职业病防治的职责包括依法参与职业危害事故调查处理，反映劳动者职业健康诉求，提出意见和建议，维护劳动者合法权益。其工作内容还包括推动煤矿企业建立职业病防治责任制、签订劳动安全卫生专项集体合同、指导订立劳动合同、推动参加社会保险、开展职业卫生培训和“安康杯”群众性监督检查、落实职工知情权、参与权和监督权，并完善隐瞒事故和重大职业危害事件举报制度。[16] 这些安排体现了工会劳动保护的制度理想：把安全从管理层的单向命令，转化为职工参与的共同治理。

司法保障近年来也呈现从个案裁判向系统治理延伸的趋势。王银柱案中，检察监督不仅帮助个体劳动者获得18万元待遇差额，还推动地方明确工伤保险缴费基数不足时的补差责任主体。[12] 在职业健康领域，最高检报道还列举贵州安顺平坝区检察院针对粉尘、噪声超标问题，通过公益诉讼督促行政机关履职;浙江宁波镇海区检察院针对职业健康检查未落实问题，构建大数据法律监督模型并制发检察建议;四川都江堰市检察院督促68家汽修企业投入300万元更新防护用品3万余件并开展职业健康体检和危害因素监测。[12] 这些虽不全是煤矿案例，但展示了职业健康保护从事后赔偿转向源头预防、从个体诉讼转向公益监督的方向。

欠薪治理同样体现“行刑衔接”。最高法、人社部典型案例中，行政机关负责调查取证和责令支付，公安司法机关对逃匿、制作虚假工资表、转移财产逃避执行等行为追究拒不支付劳动报酬罪或拒不执行判决、裁定罪，同时通过宽严相济促使欠薪者尽快支付。[14] 对煤矿工人而言，这意味着工资权益保护不应止于“拿到一纸胜诉判决”，还要确保判决可执行、欠薪可追缴、恶意逃避者受惩戒。

第五章 智能化浪潮中的机遇与挑战

煤矿智能化正在重塑矿工权益保障的技术基础。国家能源局2024年发布《关于进一步加快煤矿智能化建设促进煤炭高质量发展的通知》，要求新建煤矿原则上按智能化标准设计建设，大型煤矿到2025年底前建成单个或多个系统智能化，具备条件的实现采掘系统智能化，并鼓励300万吨/年以上煤矿全面推进主要生产环节智能化。[17] 其政策目标可以概括为“机械化替人、自动化减人、智能化少人无人”。

从安全角度看，智能化显著改善井下劳动条件。中国煤炭工业协会数据显示，2012—2022年全国煤矿事故总量由779起减少到168起，下降78.4%;死亡人数由1384人减少到245人，下降82.3%;百万吨死亡率由0.374降至0.054，下降85.6%。[8] 智能化矿井通过远程控制、无人值守、传感监测和机器人巡检，把矿工从高瓦斯、高粉尘、高温湿、顶板破碎等危险场景中撤出。国家能源集团神东煤炭投用21类153台井下机器人，主运系统固定岗位减员380人;宁夏煤业洗煤厂智能化改造后，生产班职工由平均30人减少到7人，岗位无人化率达80%;陕煤曹家滩煤矿快速掘进系统使掘进工作面每班人员从18人减至5人。[18]

但“少人化”也意味着岗位结构重组。传统采煤工、掘进工、运输工和洗选岗位减少，智能装备工程师、数据运维技师、集控员和机器人维护员需求上升。对于年轻矿工，这是技能跃迁机会;对于年龄偏大、学历较低、长期从事体力岗位的矿工，则可能变成结构性失业压力。科技日报2024年调研指出，全国4300余座煤矿中仅700余座开展智能化建设，已验收首批示范矿多处于中级水平，仍存在认识不到位、进展不平衡、标准规范不健全、技术装备适应性不足、数据孤岛等问题。[19] 因此，智能化不能被简单理解为“机器替代人”后的自然进步，而应配套劳动者技能培训、转岗安置、收入分配和职业发展制度。

未来煤矿劳动权益保障的重点，将从“防止工人死伤”扩展为“保障工人在技术变革中体面转型”。如果企业通过智能化减少井下岗位，却将培训成本和失业风险完全转嫁给工人，就会形成新的不公平。相反，如果智能化收益能够通过安全改善、工时缩短、工资结构优化、技能等级提升和职业教育回流给矿工，它才真正构成劳动权益进步。

结语与建议：从底线保护走向尊严保障

百年煤矿工人权益史，是一部从“要做人”的呐喊走向制度化权利的历史。安源罢工使矿工第一次以组织化主体进入中国劳工政治;新中国初期工时、保险和安全卫生制度使矿工获得国家保护;改革开放以来，《矿山安全法》《煤炭法》《安全生产法》《职业病防治法》和《工伤保险条例》等法律法规，使矿工权益进入法治化轨道;进入智能化阶段，科技又为减少井下危险作业提供了新的可能。然而，制度文本的进步并不自动等于个体命运的改善。王银柱十余年的艰难维权、尘肺病群体极低的赔偿获得率、井下真实工时的隐形化、用工主体复杂化和欠薪执行难，都提醒我们：煤矿工人权益保障的核心，不只是有没有法律，而是法律能否穿透矿井、外包链条和职业病漫长潜伏期，抵达每一个具体劳动者。

基于上述分析，本文提出五点建议。第一，应进一步强化职业病源头防控，把粉尘浓度在线监测、职业健康体检、离岗检查、档案移交和防护用品发放纳入强制性数字监管，对未履行职业病防治义务的煤矿企业实施信用惩戒和责任倒查。第二，应建立尘肺病无责任主体患者的兜底保障机制，研究设立专项救助基金，对劳动关系灭失、企业破产、未参保或证据缺失的尘肺病矿工提供医疗、康复和基本生活支持。第三，应规范井下用工关系，持续压缩劳务派遣和层层外包空间，实行煤矿井下岗位实名制、合同制、保险缴费和培训记录一体化管理，以实际管理、工资支付和用工控制作为劳动关系认定的重要标准。第四，应增强工会和职工代表在安全生产中的实质监督权，推广劳动安全卫生专项集体合同、群众安全监督员、隐患举报奖励和班组协商机制，使矿工敢于拒绝违章指挥、敢于报告隐患。第五，应把智能化转型纳入劳动权益框架，建立企业、政府和职业院校共同参与的矿工转岗培训机制，对受岗位替代影响的矿工提供技能提升、岗位转换、收入过渡和社会保险接续支持。

煤矿工人权益保障的未来，不应停留在“少死人、少患病、少欠薪”的底线逻辑，而应走向更高层次的尊严保障：让矿工在井下作业时有安全，在患病受伤时有救济，在工资报酬上有确定性，在组织表达上有渠道，在技术变革中有未来。只有这样，百年前“现在要做人”的呼声，才能在新时代真正落实为制度现实。

参考文献

[1] 人民网党史频道：安源路矿工人大罢工相关资料：http://cpc.people.com.cn/BIG5/64162/64170/4467401.html

[2] 王瑞芳：新中国成立初期的工时制度：http://hprc.cssn.cn/gsyj/jjs/jjzhds/201501/t20150104_4099574.html

[3] 中华人民共和国劳动保险条例：https://xzfg.moj.gov.cn/front/law/detail?LawID=1620

[4] 国务院关于发布三大规程的决议及相关规程：https://xzfg.moj.gov.cn/front/law/detail

[5] 国务院关于工人退休、退职的暂行办法：https://xzfg.moj.gov.cn/front/law/detail

[6] 中华人民共和国矿山安全法：https://faolex.fao.org/docs/pdf/chn137841.pdf

[7] 国务院新闻办公室：煤炭法及修正相关资料：http://www.scio.gov.cn/xwfb/gwyxwbgsxwfbh/wqfbh_2284/2011n_11937/2011n08y23r/xgzc_12179/202207/t20220715_169553.html

[8] 中国能源报：煤矿安全生产条例与煤矿安全生产数据：http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2024-02/26/content_26044959.htm

[9] 关于进一步规范煤矿劳动用工促进煤矿安全生产的指导意见：https://www.mem.gov.cn/gk/gwgg/agwzlfl/zjl/202011/t20201116_371117.shtml

[10] 煤矿作业场所职业病危害防治规定：https://www.mem.gov.cn/gk/gwgg/agwzlfl/zjl/201502/t20150228_247088.shtml

[11] 国家安全监管总局关于煤矿职工安全生产权利的答复：https://www.mem.gov.cn/gk/jyta/2017/201712/t20171206_223351.shtml

[12] 最高人民检察院：解救困在尘埃里的人：https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202508/t20250804_703031.shtml

[13] 中国能源报：煤矿井下工时与职工来信相关报道：http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2020-11/02/content_2014862.htm

[14] 最高人民法院、人力资源社会保障部：依法惩治恶意欠薪犯罪典型案例：https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/453301.html

[15] 重庆法院劳动争议典型案例：煤矿劳动关系确认：http://cqfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/04/id/2828551.shtml

[16] 贵州省煤矿工会2015年煤矿工会劳动保护工作方案：https://nyj.guizhou.gov.cn/ztzl/djzl/201704/t20170426_27677106.html

[17] 国家能源局：关于进一步加快煤矿智能化建设促进煤炭高质量发展的通知：https://www.nea.gov.cn/2024-05/21/c_1310775668.htm

[18] 中国能源报：煤矿智能化建设案例：http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2024-02/26/content_26044959.htm

[19] 科技日报：煤矿智能化建设调研：https://www.stdaily.com/web/gdxw/2024-05/29/content_187195.html