农村撂荒地治理出路何在？

包产到户后形成的撂荒地现象令人触目惊心，全国从南到北都有撂荒地，特别是华北西北贫困山区约有30%的耕地撂荒了，和平年代撂荒面积之广，时间范围之长，在中华农耕史上可谓史无前例。人多地少是我国的基本国情，近十几年来，我国每年人均进口粮(包括大豆)约100公斤，我们实在没有理由不珍惜利用好宝贵的耕地资源。

造成撂荒地现象的原因是多方面的，我国已经进入工业化社会，创造社会财富的能力空前提高，而传统农业生产方式效率依然落后低效，农民进城打工一天收入二三百元是很寻常的事，而在只收获一季庄稼的地区，一亩地年纯收入只有二三百元的情况下，农民撂荒耕地，进城打工挣钱就成为一种明智的生存选择。也不能一味指责地方政府的行政不作为，像湖北等地，乡镇干部都亲自去种撂荒地了。

出现撂荒地最大根源是法律和政策方面的问题。我国宪法和有关农村法律规定，农村土地属于集体所有性质，村委会和集体经济组织代行集体土地所有权和管理权，但《中华人民共和国农村土地承包法》规定，集体土地要采取包产到户的生产经营方式。村委会是土地的发包方，农户将土地承包到户后，拥有法律授予的权利，村委会无权收回其承包地，虽然法律规定村委会对所属耕地有管理监督权，但没有明确监督权的具体内容，即使农户把耕地撂荒了，村委会也无权收回其对耕地的承包权。因此，村委会事实上失去了对土地的管理和监督的职能。

2026年8月28日，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》。该法第五十九条　耕地上依法设立的土地承包经营权等受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。

村民委员会、农村集体经济组织、国有农场等应当组织维护农田基础设施，改善耕作条件，保证耕地资源的可持续利用。

土地承包合同、土地经营权流转合同应当明确农业生产经营者合理利用和保护耕地的义务。发包方有权监督承包方按照承包合同约定的用途合理利用和保护耕地，对弃耕抛荒的，应当督促承包方恢复耕种;对弃耕抛荒连续两年以上的，在告知承包方并公告后，可以采取组织代耕代种等多种方式恢复耕种，具体办法由省、自治区、直辖市规定。土地经营权人弃耕抛荒连续两年以上，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。

村民委员会、农村集体经济组织、国有农场等发现损害耕地等行为的，有权制止，并向县级人民政府自然资源、农业农村、生态环境等主管部门报告。

在这条规定中，最重要的是其中的第三款“土地承包合同、耕抛荒连续两年以上，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。”虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第四十二条　承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有下列情形之一的除外：

(一)擅自改变土地的农业用途;

(二)弃耕抛荒连续两年以上;

(三)给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境;

(四)其他严重违约行为。

《中华人民共和国农村土地承包法》没有明确规定农民违反了以上4条规定，村委会如何解除与农民签订的土地承包合同的法律问题，因而在全国范围内，有的农民长期违反该法，对承包地撂荒的行为未能纠正。《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第五十九的规定，虽然依旧没有改变农户对承包户撂荒，村委会有权解除土地承包合同，将承包地收回集体的规定。但规定了可以解除承包地流转合同，可以采取组织代耕代种等多种方式恢复耕种，具体办法由省、自治区、直辖市规定。该法条吸收了我在《烟台经验——乡村振兴之路》一书中介绍的烟台市蓬莱市冶王村解决撂荒地的成功尝试等各地的经验。这也是一个小小的进步。说这只是一个小小的进步，是因为在绝大多数情况下，农户将承包地流转不出去，才将承包地撂荒。村集体依然无权收回承包户的撂荒地，只是多了“可以采取组织代耕代种等多种方式恢复耕种，具体办法由省、自治区、直辖市规定。”的责任。

还有一个只得思考关注的问题是，我国已经出现很多无人村或者只剩下零星

几户的村庄，对这类村庄的撂荒地如何处理，各地应该出台明确有效的制度，不能由原村委会或乡镇政府擅自做主，把废弃村的土地和山林河流等资源低价转让给资本集团。无人村的土地资源还是有利用价值的，比如将荒山荒地出租给企业，建设光伏发电，或者转型为牧场，就可以为集体经济组织和村民带来可观的收益。

这方面我们有过沉痛的教训。2024年4月，内蒙古开鲁县双胜村村委会与张文林兄弟发生土地流转经营的纠纷，闹得在全国沸沸扬扬。张氏兄弟不是当地人，都是大学名校毕业生。他俩于2004年3月20日与双胜村村委会签订了5600亩荒沼草甸子土地租赁合同，承包期30年。其中耕地只有110多亩，明确约定该地块用于兴建奶牛养殖场和用于饲草料种植，土地租赁费用为每亩每年4元。此地块不是二轮延包范围的土地。“国土二调”数据显示，该地块主要是林草地类。“国土三调”数据显示，由于多年私自开垦耕种，其中的4650亩地块“国土三调”调查认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途，造成合同标的物性质发生变更。

张氏兄弟擅自将草地开辟为耕地，并将将其中4000亩耕地，以每亩700元的价格流转给本村农民种植，转让费一年收入396万。村集体考虑历史背景和现实情况，同意张文林与本村集体经济组织成员同样对待，每亩新增耕地收取200元有偿使用费。村里其它新增耕地的农民都交了有偿使用费，可张文林弟兄就是不交，在春播时，村委会和镇政派人阻拦其耕作。张氏兄弟请来京城新闻单位为其站台发声，事情经过几次反复，真相才得到大白。这种每亩以4元价格承包土地，自己再转包出去，每亩获利700元，这种超高利润，是典型的资本对村集体经济组织巧取豪夺的行为。因此，当村委会将村里撂荒地组织代耕代种时要防止开鲁双胜村的闹剧重演。