来稿 | 拟被限速20码，“小电驴”到底跑多快合适？

编者按

2026年8月25日，《中华人民共和国道路交通安全法(修订草案)》(以下简称《草案》)提请十四届全国人大常委会第二十四次会议初次审议，并于8月28日起面向社会公开征求意见(现已结束)。这是该法自2004年施行以来的首次系统性“大修”，《草案》由现行法的124条扩充至170条。在诸多修订内容中，电动自行车相关条款的调整引发了远超其他议题的社会关注——毕竟，全国电动自行车社会保有量已达约3.8亿辆，已在悄然间成为“国民交通工具”。

舆论的目光大多聚焦于“限速20km/h”的调整，但事实上，此次修法对电动自行车的治理思路已远超“速度”这个单一环节。从生产源头的防篡改管控，到对改装的严令禁止、对骑行行为的严格限制，草案试图构建一个覆盖全链条的电动自行车治理框架，核心是保证电动自行车仍属“非机动车”的范畴。外卖平台算法责任的引入，也首次在国家立法层面将平台算法调度纳入交通安全的规制范围。

然而在肯定立法进步的同时，也必须看到，需审视其中尚存的模糊地带与执行难题。长期以来，电动自行车的解限速已成为“房间里的大象”（人所共知的秘密），限速20码、防改装等条款如何才能被有效执行落地？草案规定平台应合理利用算法，但若因算法导致外卖骑手交通违法，平台是否需要担负相应的责任？当下这部草案，看上去仍有不少问题未被明确。

来源：银川市公安局交通管理局

01

限速+禁改装，只为保住“非机动车”名分

涉及到电动自行车，《草案》最直观的变化，是将电动自行车在非机动车道内行驶的最高时速从现行法的15公里调整至20公里。《草案》第七十一条规定：

“在非机动车道内行驶时，……电动自行车最高时速不得超过二十公里。”

这条坚持了20余年的条款终于迎来变动，被外界解读为“提速”的调整，实际上是对现实的一次有限度追认。

针对《道路交通安全法》草案的意见，远远超出同期在征求意见的其他法律。来源：中国人大网

有学者在一线城市街头实测，人力自行车的平均速度就已达15公里/小时——将其作为电动自行车的法定上限，显然与出行现实严重脱节。实践中，大量骑行者的实际速度普遍接近甚至超过新国标25公里/小时的出厂设计上限，现行15公里的限速标准使多数人“客观上处于超速状态”，严格执法则打击面过大，反而削弱了法律的约束效力。

当然，将限速提高至20公里/小时是否合理?考虑到最新电动自行车强制性国标将25公里/小时作为最高设计车速，以及市面上大量存在的解限速行为，20公里/小时的限速如何落地恐仍成问题。

值得注意的是，此次修法对电动自行车的治理，真正的改变不在于限速数值的微调，而在于从单一“管速度”转向“管行为、管车辆、管生产”的系统性思路。

在通行行为层面，草案新增了电动自行车的“负面行为清单”。《草案》第七十二条规定：

驾驶电动自行车在道路上行驶,不得有下列行为：(一)逆向行驶;(二)超速行驶;(三)违反交通信号通行;(四)拨打或者接听手持电话、观看视频等;(五)其他妨碍安全驾驶行为。

第七十三条规定：

电动自行车的驾驶人和乘车人，应当按照规定戴安全头盔。

这些条款将此前散见于地方性法规或部门规章。比如，骑行电动自行车佩戴安全头盔的要求此前已在北京、广州等地方的地方性法规中通过并实施。此次将相关条款上升为国家法律，填补了上位法的空白，也给了电动车管理一个全国统一的标准。（你能想象此前法律甚至没规定电动自行车不能闯红灯？）

在车辆管理层面，《草案》第二十三条规定：

禁止擅自改动已登记的非机动车的结构、构造、特征或者安全技术参数。

第四十四条规定的不得上道路行驶的车辆也包含了

(三)不符合强制性国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等车辆。

对生产和销售，第二十三条也明确：

非机动车应当符合强制性国家标准。禁止生产、进口、销售不符合强制性国家标准的非机动车，国家另有规定的除外。

电动自行车生产企业应当采取有效措施，完善防篡改要求，防止在销售、使用环节对安全技术参数进行改动。

上述条款直击电动自行车非法改装的顽疾——现实中大量超标车正是通过拆除限速器、改装电池等方式突破安全上限。规定与《电动自行车安全技术规范》形成衔接，从生产源头拦截超标车辆流入市场。

以上限速、禁改装的种种规定，基本可以归结为一句话——保证电动自行车是一辆“非机动车”。长期以来，电动自行车的解限速、改装等，已经成为了人所共知的秘密。而解限速和改装后的电动自行车，其性质更接近一辆电摩，后者属于机动车的范畴。但上述法规如何严格落实到监管，仍是未知数。毕竟，即使是管理更严格的机动车，在除了年审之外，也未必有很大几率会被检查改装，更何况是连上牌都很难有保证的非机动车。

在算法的胁迫下，外卖是改装电动车的重灾区

02

算法入法：平台责任的破冰与留白

外卖骑手的道路交通安全问题，是此次修法回应的重要民生关切。据相关数据，相当数量的外卖骑手依靠电动自行车完成配送工作，而平台配送时效考核与交通法规之间的冲突，长期是骑手违法骑行的重要诱因。

草案第五十一条对此作出专门规定：

互联网平台企业利用算法对驾驶机动车、电动自行车配送进行工作调度时，应当考虑行驶限速要求、路况、天气等因素，建立完善订单分配、时间预估、路线规划等算法规则;不得利用算法、平台规则等强迫、纵容、默许从业人员违反道路交通安全法律法规。

道交法修订草案

这是我国在国家立法层面首次将平台算法调度纳入交通安全的规制范围，意味着平台不能再以“技术中立”为由，将配送时效压力造成的违法成本完全转嫁给骑手个体。

不过，草案的算法规制条款仍以原则性规定为主。一些明显的问题是：平台怎样的订单调度可以被视为合理？如果骑手为了赶订单而出现闯红灯、逆行、超速行驶等违法行为，这些行为的后果应由骑手独自背负？还是由平台和骑手共担？

全国人大常委会委员汪铁民建议，增加算法备案、定期审计、违规处罚条款，要求平台将配送算法向交通运输主管部门备案，交管部门可抽查算法是否存在诱导赶时间、违规规划路线的问题;若平台算法缺陷引发事故，平台需承担连带赔偿责任，而非仅处罚骑手个人。这些建议是否能在后续审议中被吸纳，尚待观察。

03

未尽难题：法规如何执行落地？

《草案》已在电动自行车治理上呈现系统化思路，但仍有若干关键问题悬而未决。

其一，限速执行的可行性。即便法定限速上调至20公里/小时，现实中大量电动自行车实际行驶速度仍将超过这一数值。考虑到实际执法中，即便是机动车超速也很难被监测，而针对电动自行车的这一规定具体如何落地仍未可知。

其二，外卖骑手的收入焦虑。草案要求平台算法兼顾交通法规与配送效率，但实践中，若配送时间被大幅放宽，骑手的接单量和收入可能随之下降。据报道，有外卖骑手担心，如果严格遵守交规和限速，“一单的配送时间可能会增加一倍，每天收入难以保障”。如何在保障交通安全与维护新就业群体生计之间取得平衡，草案尚未给出明确答案。

其三，事故责任划分的细则缺失。草案对电动自行车驾驶行为作了诸多禁止性规定，但对违反这些规定的具体处罚标准、与交通事故之间的责任认定规则，仍有待细化。具体到即时配送行业，平台的责任也未被细化，这均为该草案仍有待改进之处。

其四，事实上，考虑到即时配等行业及部分通勤群体送对速度和灵活性的双重要求，外卖骑手等群体所需要的实质上是一台摩托车(含电摩、电轻摩)。而目前，我国有约200个城市的中心城区域都处于“禁摩”的范围内。

缺少了摩托车这个“蜀中大将”，电动自行车不得不“廖化当先锋”，在解限速后实质上被当作摩托车。但电动自行车的设计标准、路权以及事故后的保险赔付均与摩托车有明显区别，这样“指鹿为马”体系势必将骑行者抛之于一种“没出事时无法无天、出了事又毫无保障”的境地。

04

名实之困：电动驱动的车，如何成为非机动车

前文所述的种种困境，归根结底指向一个核心问题：电动自行车治理的法律条款，如何才能从纸面走向现实?

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”一项法律只有成为社会共识，才能真正落地；只有被普遍遵守，才不会沦为“一纸空文”。

电动自行车问题的复杂性在于，我国的电动自行车完全可以通过电机驱动，却要仅凭国标和法律在限速、限重上的规定被定义为“非机动车”。既然是“非机动车”，对应的往往是上路门槛低、登记不严格，相应的交通违法处罚也显著低于机动车。而当下电动自行车最普遍的乱象，正是以解限速为代表的普遍违法，即在通行上路时“以非机动车之名，而行机动车之实”。要彻底改变这一现状，理论上存在两条路径：

其一，追认现状，承认电动自行车实质上属于机动车，给予其机动车的路权，纳入机动车的治理范畴;

其二，让电动自行车彻底坐实“非机动车”的地位，以行之有效的手段改变当前电动自行车普遍被当作电动摩托车使用的现状，令其真正回归非机动车序列。

机动车还是非机动车，面对“普遍违法”，法律的效力如何实现?

从2025年最新版电动自行车国标的出台，到此次道交法修订草案的条款设计，不难看出，目前有关方面对电动自行车治理采取的是第二种思路，即通过限速、限重、限改装等措施，将电动自行车严格限制在非机动车范畴。

选择第二种思路，并非偶然。若选择第一种思路，意味着近4亿辆电动自行车的性质将由非机动车转变为机动车，这无疑将引发公路交通领域的一场系统性变革：首先要统一各部门意见，推动国标和法律的重新修订——而最新一版国标落地尚不满一年，协调成本巨大;其次要推动各地转变治理思路和规则，争取群众的理解与支持，并设置合理的过渡方案——商务部管生产、市场监管部门管销售、交通部门管道路条件、公安部门管上路……

谁来统筹协调这些部门？谁来保证改革可以被有效执行？哪个部门、哪位领导干部愿意为此承担变革的风险与责任？

正因如此，在原有政策基础上“打补丁”，通过对非法改装的严厉处置，将电动自行车的定位牢牢锁定在“非机动车”上，成为现实的理性选择。

但这一思路的落地，对执法能力提出了极高要求。执法部门必须拿出行之有效的手段，检测出一台电动自行车是否解除了限速。这里的“有效”，既要足够方便快捷——如同使用呼气式酒精检测仪查处酒驾那样——也要有足够的覆盖面，不能“抓住一个、放走一百个”。

困难之处在于，超速或可通过电子抓拍进行处罚，但检查解限速必须对车辆进行实体查验。这意味着交警必须在发现疑似车辆后及时将其截停，再行测试。暂且不论此举将耗费多少警力，更为现实的问题是：当交警截停一辆车时，该如何应对旁边上百辆呼啸而过的电动自行车?

除此之外，还需正视资源配置的现实约束。作为“非机动车”，电动自行车对税收的贡献与机动车相比几乎可以忽略不计。在此前提下，各地是否愿意拿出足够的人力、物力、财力用于电动自行车的常态化治理，恐怕并不乐观。

05

结语

纵观此次道交法修订中涉及电动自行车的条款，可以看出立法思路的清晰转向：不再局限于设定单一的速度上限，而是通过生产源头管控、骑行行为规范、平台算法约束等多维手段，推动电动自行车治理的系统化。

然而，当仍被定性为“非机动车”的电动自行车，遇上地方禁摩政策、城市规划管理的缺失和运动式执法的惯性，相关法律能落地几分，必须打上一个问号。

最重要的，在电动自行车普遍被当作“不用上牌的摩托车”来驾驶的现实下，如何让电动自行车回归其应有的定位，将是整个电动自行车治理的首要问题，也是核心问题。