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贺雪峰:我为什么说山东合村并居是大跃进

贺雪峰 2020-06-20 来源:新乡土

山东合村并居拆农民房子的规划,起点就是在损农坑农。规划落地建成之日,就是废弃之时。

  一、

  山东省采取拆农民房子的办法来推进合村并居,损害了农民的基本权利,引起了农民的强烈不满。在推进合村并居的过程中,地方干部普遍采取软硬兼施、威逼利诱的手段,激起巨大民怨。

  山东正在进行的合村并居是新时期的一场大跃进。在缺少基本科学论证的情况下面,山东省大干快上,先拆农民房子,再规划建设农民社区,其后果很大可能是,农民房子被拆了,政府却没有钱来建社区,农民即使想上楼也无楼可上了。

  得出以上结论并非没有依据。我们先来看山东德州临邑县合村并居的例子。

  据临邑县人民政府2020年6月15日发布的“临邑县村庄规划布点方案公示通告”,全县12个乡镇(街道),分为四种村庄类型,分别是:城镇开发边界内村庄109个,城郊融合类村庄3个,集聚提升类村庄297个,特色保护类村庄31个,搬迁撤并类村庄417个,除了31个特色保护类村庄外,全县826个村庄都在拆迁改造范围内。

  按临邑县政府公布的“拆迁时序汇总表”,全县至2025年完成拆迁的村庄共有222个,至2035年完成全部417个搬迁拆并类村庄的拆迁任务。其中计划在2022年之前完成拆迁的共有157个村庄,占到全县村庄总数的大约20%。应该说,用短短两年多时间拆掉全县五分之一村庄农民的房子,速度是相当快的。现在的问题是,将农民房子拆掉之后,必须要给农民最低限度的补偿,及要建设新型农村社区,连补偿带建新型社区在内,农户每户花费至少20万元,每户20万元的花费必须要有来源。按每个村500人150户计算,157个村庄就有大约2.4万户,至少需要有48亿元资金来源。

  临邑是一个农业县,除了拆迁,还要对集聚提升类村庄进行投入,对特色保护类村庄进行投入。所有投入都靠县级财政是不现实的。那么,搬迁撤并村庄的投入来自哪里呢?

  山东省财政厅厅长刘兴云在2020年6月17日山东省新闻发表会上以德州禹城市为例,专门谈到了投入来源。刘厅长说,2010年以来,德州禹城市“一次规划、滚动开工28个农村社区项目,项目总投资约18亿元,预计实现土地增减挂钩收益16亿元,投资缺口部分2亿元主要通过政府投资来弥补”。

  也就是说,山东合村并居拆农民房子的主要投入靠土地增减挂钩收益。问题是,土地增减挂钩收益必须以土地增减挂钩指标能够卖得出去,及卖得出价钱为前提。在整个山东全省大干快上的情况下面,这个前提根本就不存在。

  城乡建设用地增减挂钩指标不允许跨省交易。即使允许跨省交易,山东是东部地区,也只应买入指标而不可能卖出指标。所以,山东省搬迁撤并村庄所形成增减挂钩指标只能在省内交易。

  现在山东全省都在进行合村并居,也是因此,16个地市都不会缺增减挂钩指标。也就是说,临邑所在德州市通过搬迁撤并村庄形成的增减挂钩指标只能在德州市内交易。

  德州市是一个财政比较穷、工业不发达的城市,对建设用地需求并不大,且德州市内所有县市区都在进行合村并居,也就都在产生增减挂钩指标。因此,临邑通过搬迁撤并村庄形成的增减挂钩指标只可能在临邑县内交易。这个交易的意思是,搬迁撤并村庄所减少的农村建设用地面积,转化成临邑县增加的城市建设用地指标。

  那么,临邑县最近两年多完成拆迁的157个村庄可以产生出多少亩增减挂钩指标呢?按每户拆迁产生0.5亩指标计算,拆迁2.4万户可以产生1.2万亩指标。也就是说,临邑县需要在三年内消化1.2万亩城市建设用地。

  目前临邑县全县城镇建设用地总面积才5万亩,要在这么短时间消化1.2万亩增减挂钩指标,肯定是不可能的。在临邑县不需要新增那么多建设用地,也就不需要那么多增减挂钩指标的情况下面,三年内搬迁撤并157个村庄产生出来的1.2万亩增减挂钩指标大大多于城市建设需要,指标就没有了稀缺性,自然就不可能卖出钱来。当然也就不可能会产生刘兴云厅长所希望的合村并居拆农民房子投入主要靠土地增减挂钩收益的预计。

  麻烦的是,农民房子现在就已经拆了,农民要上楼的楼房还在等增减挂钩指标交易收入来修建。而实际上临邑通过撤并搬迁形成的巨额增减挂钩指标根本就不可能卖得出去,也就不可能有增减挂钩收益。农民的房子已经拆了,又上不了楼,将来怎么办?那就很不好办。

  刘兴云厅长举例的德州禹城市,从2010年以来滚动开工建设28个农村社区项目,预计实现16亿元增减挂钩收益。2010年山东省拆农民房子建农村社区还只在很小范围,且时间也足够长,滚动了十年时间,形成的增减挂钩指标就可能交易得出去。现在全省都在合村并居拆农民房子,山东全省产生出来的增减挂钩指标可以高达千万亩,超过全国每年新增城市建设用地的三倍,山东省如何消化得了如此巨量的增减挂钩指标?在一个县内,搬迁撤并一两个村与搬迁撤并一两百个村,性质是完全不同的。

  即使山东不顾农民反对,损害农民利益也要拆农民房子,山东也不能不安置农民。山东拆农民房子让农民上楼的主要投入指望增减挂钩收益,实际上在全省合村并居拆农民房子的情况下面,增减挂钩时指标根本就不可能卖得出去,增减挂钩收益也就不可能有。没有增减挂钩收益,建不成农村社区,农民的房子又已经被拆了,到时候山东全省怎么办?就是大问题啊!

  二、

  有人认为,山东合村并居是历史大趋势,因为村庄终究是要消失的,城市化是必然的。问题是,即使村庄要消失,这也应当是一个自然而然的历史进程。农民有自己的理性,他们会权衡自己利益,决定自己进不进城和何时进城。

  农民在进城时的首要考虑是自己在城市能否获得稳定就业与收入,能否在城市过上体面的生活。他们最担心的事情是城市过不好,农村又没退路。所以,农民即使能进城,他们一般也会理性保留农村的退路,不到万不得已绝对不愿拆自己的房子。从地方来讲,城市化必须要有经济支撑,必须要有工商业的发展。仅仅将农民搬迁进城,他们在城市没有就业、没有收入,城市生活成本又高,城市就会变成贫民窟。

  山东合村并居的问题还不在这里。山东合村并居,将多个村庄撤并到一个集中居住点,建所谓新型农村社区。这个新型农村社区远离县城,甚至离乡镇也比较远,没有工业(也不可能有),也就没有就业,又远离了土地,农业生产也很困难。这个所谓新型农村社区就不过是一个让农民上楼了的大村庄。这个大村庄无法务农(离土地太远了且没有存放农具的场所),又没有务工机会。上楼之后农民生活成本骤增。这样的上楼,村庄好像是消失了,却完全不是城市化了。以合村并居作为推进农村城市化的手段,是典型的小农思维的城市化,与真正以产业发展为前提的城市化完全不搭。就像一则寓言说的,皇帝每天肯定是用金扁担挑水的吧!

  未来一个时期,中国仍将处于高速城市化进程当中,会有越来越多农民进城。不过,农民进城不是进到山东建设的所谓新型农村社区,而是进到具有产业基础和就业机会的城市,至少也是进县城。农民依据自己家庭的资源禀赋、风险偏好和家庭结构来确定家庭进城策略。他们对自己所有的决策负责,他们是理性的,也是智慧的。这样的城市化是一个自然而然的历史进程。

  当农民都已经进城并在城市获得稳定就业与收入机会之后,他们自然会放弃农村的旧宅子,那个时候再去退出农民宅基地,不就很方便了吗?这个过程也就是未来十多年二十年的事情。山东省有必要现在就着急去规划甚至强迫农民拆房子,退出宅基地复垦种粮以保护土地吗?难道就不能等一等农民,等他们已经进城并且在城市体面安居之后,再去复垦农民宅基地种粮食?

  拆农民房子产生了大量的没有必要产生的建筑垃圾。投入巨额资金建设的所谓农村新型社区,也很快就不会再有人居住(因为本质上是一个大村庄,农民城市落脚的地方至少也在县城),山东省不顾农民强烈反对而费心尽力建设的新型社区,也就会无人居住,从而就成为了新的建筑垃圾。这样的双重浪费也是对环境的犯罪。

  三、

  山东合村并居拆农民房子的城市化,缺乏对当前中国正在进行的城市化的基本理解,以为城市化就只是农民上楼而不需要产业和就业。实际上,再过20年,中国就大致可以完成城市化,绝大多数农民就可以真正进到城市,而不是住在既无农业又无工商业的大村庄中。那个时候,中国可能就要开启逆城市化的进程,只不过,逆城市化进程绝对不会是城市人搬到所谓新型社区,而是有钱有闲的城市人到真正的农村去建休闲别墅(如果那个时候政策放开的话)。

  山东在全省推进合村并居拆农民房子,建农村新型社区,推动农民上楼,这件事情很难做成。如果硬要做,则很可能是农民房子被拆了,楼却没有钱来建,农民无处安置。

  即使山东不惜财政破产也要花费血本建设所谓新型农村社区,农民也都上楼了,等到经过十几年建设的新型农村社区建成之日,就是农民真正进城、放弃新型社区之时。中国完成城市化以后再开启的逆城市化,也绝对不可能回到本质上只是一个大村庄的所谓农村新型社区。

  山东将合村并居拆农民房子当作乡村振兴的齐鲁样板,这显然不是样板,而是折腾。

  四、

  不仅山东,全国农村空间规划都应当真正理解中国城市化的本质。城市化是农民进入到有就业和收入机会的城市而不是农民上到所谓新型社区的楼上。不能用小农思维来搞折腾农民、损农坑农的村庄空间规划。村庄空间规划必须顺应时代要求,必须结合历史进程。

  山东合村并居拆农民房子的规划,起点就是在损农坑农。规划落地建成之日,就是废弃之时。

  山东省农村空间规划的教训值得全国认真吸取。

  2020年6月19日上午

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