农民协会80年代就被提上高层政策议程，为何今天还没成立？

　　稻菽按：1980年，在全国建立农民协会，作为新的工作重点，被提上国家农委工作议程。改革开放40年以来，人们对于农民协会的态度基本一致，均认为农民应该有自己的组织，农民协会应该成立。然而时至今日，全国性的农民协会也未能成功建立。本文梳理了关于成立农民协会问题的始末。

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　　1980年春天，在围绕包产到户的政策争议呈胶着状态时，农民协会问题被九号院提上了高层政策议程。四十多年来，农民协会问题虽然持续受到朝野高度关注，但这是唯一一次被正式提上政策议程。

　　建议筹备成立全国性农民协会，是九号院里的国家农委正式提出的。与包产到户的政策命运相反，农民协会刚进入政策议程即遭搁置。

　　在杜润生出版的农村改革著述中，颇多谈及农民协会事宜，但未系统叙述，本文略作梳理。

一、推动在全国建立农协

　　1979年2月，国家农业委员会成立。根据中央要求，农委设定了1979年的工作重点，主要有：部署落实三中全会两个农业文件、组织全国农业自然资源普查分析、开展农业现代化试点、重新布局全国的商品粮基地、推进农工商综合发展、推动农民教育工作和农业干部培训等。进入1979年下半年，推动在全国建立农民协会，作为新的工作重点，被提上国家农委工作议程。

　　建立农民协会问题，在高层突然提出，个中原委不甚清楚。从农委会议资料来看，由副总理王任重直接安排，由主持农委日常工作的第一副主任亲自操办。

　　国家农委推动建立农民协会，工作抓得很紧，工作节奏很快，议程初始设置即相当高端。1979年9月，中共十一届四中全会会议期间，王任重召集部分与会中央委员座谈，重点是征求意见分管农村工作省市和部门领导，讨论建立农民协会问题。与会中央委员、省委领导人大都认为，原有的“贫下中农协会”已经不能适应新的形势，应当探索建立新的全国性农民组织即农民协会。

　　这里所谓贫下中农协会，简称“贫协”，是当时农村中以阶级成分作为标准成立的农民组织，即贫农和下中农的共同组织。当时农村中的阶级划分，主要有主要有五种，即贫农、下中农、中农、地主、富农。文化革命中，贫协的主要作用，是管制、监督、改造、教育地主和富农。地主、富农摘帽以后，贫协如何处理，王任重曾经口头向华国锋汇报。华国锋表示，地主、富农摘帽的同时，撤销贫下中农协会不妥，应该考虑新的农民组织。

　　1979年12月上旬，国家农委在天津召开全国农民教育座谈会，参加会议的是各省(市、区)农委负责人，也邀请了一些地县教育部门负责人。会前，王任重指示，利用这次会议机会，把有关省(市)“贫协”负责人也请来，一起讨论成立新的农民协会问题。当时，文革结束后，有些省陆续撤销了贫下中农协会，还有十五个省有贫下中农协会。在分管科教的农委副主任何康主持下，座谈会开了一周。

　　12月4日，会议结束前两天，张平化从北京赶来，召集十五个省贫协负责人开会，专门讨论贫协是否保留，是否成立新的农民协会。从会议记录来看，所有发言者都积极赞成把贫协转变为农协，认为建立各级农民协会，特别是中央层面建立全国性农民协会组织，不仅有必要性，而且有迫切性。

　　座谈会结束时张平化讲话：

　　农委认为，成立农民协会是一件大事，曾多次征求意见。昨天，王任重同志招致农口各个部长开会，还谈到此事。我们一有机会，就找一些同志座谈，或个别交谈。在四中全会召开期间，曾召集部分中央委员座谈。今天的座谈，内容生动丰富，比上次更具体，道理说得更清楚。同志们的主张完全一致，就是办农协。全国性农民协会办起来以后，贫下中农起骨干作用。与此同时，贫协完成历史任务，即不必要单独成立贫下中农协会，这样可以更好地调动农民积极性。

　　这次会议比上次更加明确了迫切性。是时候了，应该及时解决问题，很多同志讲越快越好，拖不得，越拖越受损失，确实不应该再拖下去。现在已经在农民中，首先是在贫下中农中，产生了很多意见，不理解，不满意，也存在不满情绪。

　　在这次讲话中，张平化也委婉地批评了一些省撤销贫协：

　　中央31号文件，指出“贫协不动为宜”，是针对有些地方要撤销而写的。这句话不是要撤，是不撤，实质上是主张不撤销。如果撤销了，道理上讲不通。这是亿万群众的切身利益，不能那么轻率地撤销。

　　张平化还鼓励那些贫协负责人继续做好工作：

　　中央不赞成撤销现有的贫协，中央不会宣布撤销，不会否定贫下中农集会结社。这是广大贫下中农在党领导下搞四化建设的需要。十几个省协会还存在，要自己开展工作，挺起腰杆干工作。只要中央不撤销，就积极发挥作用。要积极工作，不要消极等待，更不赞成关门走人。

　　张平化最后说：

　　从我们了解情况看，成立农民协会，要决断，越快越好。但是，国家农委无权决定。决断要有中央，我们要及时反映情况和意见。

二、中国的现代化，需要农民有组织

　　12月6日下午，张平化在全国农民教育座谈会上作大会总结讲话。张平化的总结讲话，只是在开头部分讲了农民教育的问题，3/4以上的篇幅是讲农民协会的成立。

　　关于农民教育，张平化在总结讲话中表扬了一些基层单位，不但要扫除旧文盲，还有杜绝新文盲，普及五年小学要下大力气。这一步迈不开，普及初中高中就没有基础。

　　然后，张平化将话题转向农民协会问题。这个大会讲话，是张平化作为主持农委工作的第一副主任，对于农民协会问题的再次阐述。

　　张平化说：

　　这次座谈会整整两天，参加会议的同志，每个人都发言了，一致主张成立农民协会，名称也一致，或者简称农会，也就是农民协会。主张要有全国的组织，也是个一致的意见，把牌子挂到北京，有同志建议叫中华全国农民协会。没有一个不赞成的。比上次讨论更加一致，更加具体而生动。成立农民协会，不但有重要性，而且有迫切性，迫切性更加讲得尖锐突出。

　　张平化还说：

　　为什么?重要道理很多，从大的方面来讲：中国有9亿人民8亿农民，各方面都有群众自己的组织，占人口80%的农民为什么不能有呢!工人阶级有工会，青年有团，妇女有妇联，科学有各种协会，文化系统有各种协会，文学戏剧等十几个民主党派，无党派人士参加政治协商，儿童也有组织。如果80%的人民没有自己的组织，说不出一条道理!

　　在这次讲话中，张平化结合他本人经历，谈到农民对中国革命的贡献，说明农民组织的重要性。他说：

　　1927年初，北伐军到武汉，我参加了毛主席办的农民运动训练班。那时，毛主席刚从湖南考察农民运动回到武汉，首先在武汉办讲习所。毛主席说，农民运动不是痞子运动，是革命先锋。这是我第一次听毛主席演讲。印象很深刻，一直忘不了他的话。

　　张平化继续回忆道：

　　不久，北伐军从武汉继续向北打，5月以后，我们在河南打了几仗，与冯玉祥部队会师。会师后的军官会议上，我们这些军官对农会组织、农民运动的态度截然分成两派。一些军官说，湖南痞子太多，过火了!通过对农民运动的态度，一对照就能看出革命或者不革命，不在于他自己标榜是什么。

　　北伐战争，从广东到南京、武汉，所以能一路无敌，就是因为共产党领导的农民运动支援前线，巩固后方。

　　张平化又讲到追随毛泽东建立开辟井冈山根据地的事情，讲如何建立农民组织，开展农民运动。张平化话讲得声情并茂，故事生动，引人入胜。但是，他发现这段历史似乎占用时间过多，说：

　　历史不多讲了。总之，没有农村的革命，国民革命不能成功。毛主席讲，国民革命，十分功劳，农民占七分。当时，革命不革命，要不要农民运动是个重要环节。

　　张平化归结说：

　　农民应该有组织，此外还有很多理由，但是，最大的道理是两条：现实需要的道理，历史经验的道理。中国的现代化，需要农民有组织。

　　接下来，张平化阐述了农民协会的任务：

　　大家都讲了很多好的意见，我讲五条：

　　第一条，维护农民的政治权利和经济利益，政府不能侵犯;

　　第二条，在农民群众和农村干部中进行自我教育，党和政府有教育农民的责任，但不能代替农民的自我教育;

　　第三条，动员农民自己参加生产建设，加快经济发展，搞好计划生育，计划生育也是生产建设的重要内容;

　　第四条，在党的领导下加强工农联盟，巩固社会主义制度和无产阶级专政;

　　第五条，在党的领导下，团结各方面力量，建设现代化强国。

　　他说，将来的农民协会章程，还可以写很多条，甚至八条十条。

　　张平化对于农民协会，出乎意外的重视。做了大会总结报告的第二天，12月7日，张平化又再次在天津主持有关省贫下中农协会负责人座谈。张平化说：

　　今天会议，主要听听同事们对我昨天讲话的意见，有什么问题?

　　张平化对前一天的报告做了新的发挥和补充，感叹有些遗漏，因为年纪大了，记忆力减退。同时谈到，他讲话从来没有列提纲的习惯。在会上，他听大家谈了感想和意见，也回答了关于农民协会的具体问题。

　　针对湖北代表提出的当初成立贫下中农协会主要就是抓阶级斗争，管制地主与富农，而现在不再需要的言论，张平化做出了回应。他表示贫下中农协会也是团结中农的政策，不是孤军奋斗，农民协会成立前，也可以带领所有农民为四化奋斗。在新的形势下，贫下中农协会，不是完全不适用，而是不完全适用，有些章程还是可用的。

　　而对于天津代表提出关于农民协会会员，摘帽地主富农可否参加的问题，张平化回应道，在章程中研究，一般来讲，所有农民都可以参加。

三、对于农民协会的不同定位

　　实际上，关于成立全国农民协会，以取代地主富农摘帽后，相互对应的贫下中农协会，副总理王任重有更加集中具体的阐述。或者说，早前一年，王任重就对于成立农民协会有比较成熟的想法。

　　1979年1月，中共中央作出《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成份问题的决定》指出：

　　除极少数坚持反动立场至今还没有改造好的以外，凡是多年来遵守法令，老实劳动，不做坏事的地、富、反、坏分子，经过群众评审，县委批准，一律摘掉帽子，给予人民公社社员待遇。地、富家庭出身的社员，他们本人成份一律定为公社社员，与其他社员一样待遇。凡入学、招考、参军、入团、入党和分配工作等方面主要看政治表现。

　　这个事情成为王任重思考农民协会的重要起点。

　　1979年3月，国家农委在北京向阳招待所(现在的崇文门饭店)召开农村形势座谈会。王任重在讲话中，特别批评了在报上宣传“恐右病”，列举了一些社会现象，说这就是阶级斗争：

　　贫下中农协会还有存在的必要。为地主摘帽和重新审查四不清干部，不能由上边定，都要经过贫下中农，否则地主就会翘尾巴;为“四不清”干部平反，搞得不好，在台上的干部也不服。

　　由此可说，王任重对于农民协会的政治定位，不同于一般人理解的农民协会。在王任重看来，农民协会的政治功能，首先是对于原来的地主富农分子继续进行监督甚至管制。或者说，王任重希望成立的农民协会，主要是服务于新形势下的农村阶级斗争。

　　张平化在天津会议上所阐述的农民协会的作用，更强调要维护农民的政治经济权利，与王任重的阐述重点又有所不同。

　　以天津会议作为依据，农委给中央写出了关于建议试验成立农民协会的报告。报告说：

　　12月4至5日，国家农委邀请了参加全国农民教育会议的省市区贫协负责同志座谈。目前贫协在大部分地区处于停顿状态，少数地区还在活动，但是也很困难。现在，贫协已经不适应形势要求，座谈会一致要求成立“农民协会”;在试验成立农民协会的过程中，希望中央直接发出指示，或者由国家农委发个正式通知，对于农协开展工作给予支持。

　　1980年1月6日，张平化在上海向王任重汇报工作，谈国家农委当年工作任务，准备给中央写报告。按照王任重与张平化的讨论，农委1980年的工作任务共十条，其中第八条是建议成立农民协会。

　　张平化指出，关于农民协会试点，给中央办公厅的文件已经发出。湖南、湖北、福建等三个省取得经验，就可以全国推广。但王任重并不这么认为，在他看来，搞全国性协会，机构不应多，相反要简单。九个省市，一个省选出一个委员，中央加几个委员，设立办公室，十几个人轮流主持，不驻会的时候仍回到所在省里，原来担任什么工作，仍就搞什么工作。也就是说，要创新民主管理形式，有人主持和定夺。但张平化对归口在党群还是农业仍有疑问。王任重对此的看法是应该归党群。

　　张平化认为农民协会对农口各部门有监督作用，重大问题可征求农民协会意见，这方面相关的同志也很支持，毕竟农民没有组织，说不过去。王任重的想法是，农民协会要搞小机构，即建立渠道反映些中央以前不知道的事情。通过这种渠道反映上来的不正确的事情可以分析，总比堵塞渠道要好。1958年头脑发热，刮了共产风。中央说不再折腾，但是如果听不到农民的话，不知道能否做到不再折腾。

　　在这里，王任重更加强调农民协会作为农民利益要求代表的作用，更注重农民声音表达渠道的功能，这显然符合现代性民间社会组织的定位。

　　1980年2月2日，在人民公社经营管理会议结束时，王任重讲话部署当年农村工作，也谈到了农民协会：

　　农会到底搞不搞?将来把贫下中农协会改成农民协会，中央办公厅发了文件，各省可以搞一个两个县作为试点，多数同志要求中央搞农会，有工会为什么没有农会?华主席、邓副主席讲，不是不可以有，是因为机构太多，还要考虑，没有说不搞。

四、在高层政策议程中销声匿迹

　　1980年3月26日，万里同志秘书于廉电话告诉国家农委办公厅副主任金丰：“关于农民协会问题，小平同志有批示，即送来，请照办”。随后，批示传达到农委。

　　邓小平批示是：

　　此件压在我处，始终徘徊，未加处理，现在，我倾向不再设贫协，至少一二年内不考虑。

　　这个批示的时间是3月22日。

　　从农委会议资料可以看出，国家农委关于建议成立农民协会的报告是1980年元旦前后报送中央。报送时，王任重还专门给中央秘书长胡耀邦写了一封信。胡耀邦没有签署处理意见，而是将这个报告转呈送邓小平批示。这个时候，华国锋还是中央主席兼国务院总理，但是胡耀邦没有请华国锋定夺，而是请邓小平定夺。这显示华国锋作为最高领导人的决策权威已经不复存在。

　　此前，王任重是直接秉承华国锋的旨意做出安排，并报送报告。3月28日，万里秘书于廉又电话告诉张平化，此件小平直接批给了万里，没有批给王任重，请把批示内容转告王任重。由此也许可以判断，从这个时候开始，农口决策体制已经出现了从王任重-华国锋模式到万里-邓小平的模式转变。

　　邓小平否定关于成立农民协会的意见，但没有给出任何理由。邓小平的这个决定，显然给国家农委的工作造成了尴尬。此前，国家农委已经在几个省做出了成立农民协会的试点部署，并在全国范围打了招呼，要成立农民协会。邓小平批示后，国家农委办公厅值班室用电话通知各省，不再筹备成立农民协会。

　　1980年6月4日，张平化主持农委办公会，办公厅负责人的工作汇报中谈到农民协会问题。

　　下边对农委电话通知意见强烈，特别是有试点县的湖北、湖南、四川省等地，共同问题是，现有的贫协怎么办?正在试点的农民协会怎么办?

　　一方面，前一段中办正式发了文件，说贫协不动为宜，另一方面，国家农委又电话通知，说农民协会不办了，究竟听谁的?

　　针对这些问题，张平化没有马上答复，而是说：

　　今天不讨论，打印送党组成员先考虑，适当时候请示万里同志，是否提交党组会讨论。

　　此次党组会之后，农民协会事情再也没有研究过。依据现有文献，看不出党组各位有何考虑，以及是否请示过万里。在农委内部，农民协会再也没有进入议事日程。也许，从主持农委工作的张平化来说，指示将各地关于农民协会意见电话记录让打印分送党组成员，本来就是一个托词。也许，就张平化的真实考虑来说，此事邓小平已经表态，这已经是最后的决定，没有必要再研究甚至上报万里。

　　从各地情况看，在邓小平批示之后，农委专门给下边打了电话，各省随后纷纷撤销了贫下中农协会，已经启动农民协会筹备的地方，特别是有几个省已经在县级开始农民协会试点，也迅速下马。由此，农民协会问题在高层政策议程中销声匿迹。

五、反对的声音在哪里？

　　邓小平为什么否定建议成立农民协会的报告?邓小平自己没有任何解释，农委党组会上也没有讨论，我们难以妄加解读。如批示本身所说，做出这个否定性批示，对于邓小平来说并不轻松，“始终徘徊”。

　　在本人看来，邓小平“始终徘徊”直接原因，起码有两个。其一，在全国建立农民协会，这确实是一件大事。据时任农业部副部长李友九说，五十年代毛泽东曾经否定中央农村工作部关于建立农民协会的提议。显然，成立全国性农民协会的政治影响，远远超过在国务院或者党中央设立一个部门，这是一个中国最大的阶层或阶级组织。不论是理论上，还是政治上，要成立的理由又那么充分，可谓理直气壮，无可辩驳。对于邓小平来说，也许真正的否定理由又不便明说，所以只能不解释。其二，邓小平知道，这件事情是华国锋已经同意的，职能部门经过了充分酝酿，已经做好各种必要的筹备，似乎万事俱备，只欠东风，单等一个批示下来。此时，华国锋还是中共中央主席和国务院总理，在名分和正式权力结构中，还是中国的最高领导人，在批示中直接否定华国锋同意的事情，无论如何会有所顾虑。

　　根据王任重在2月2日会上传达，关于农民协会问题，邓小平自己也有过支持性的表述。王任重说：“华主席、邓副主席讲，不是不可以有，是机构太多，要考虑，没有说不搞”。也就是说，当王任重向华国锋、邓小平请示的时候，邓小平说了类似华国锋的话，起码是迎合了华国锋的表态。在王任重这个表述中，似乎农民协会只是个机构太多的问题，更直接说是个行政性问题，是在中央部门增加一个机构、几十名干部编制问题。显然，问题没有这样简单。

　　从当时高层决策体制内部看，关于农民协会问题决策过程，还有个重要的揭示。也就是，在当时的高层决策运行中，当主持党中央日常工作的总书记胡耀邦遇到自己不能定夺的事情时，不是请示中央主席华国锋，而是请示副主席邓小平，显示华国锋的实际性权力已经退居其次。批示是一种正式的权力运行程序，其正式程度还高于内部会议的讲话。华国锋的权力褪色，邓小平成为最后决策者，虽然从道理上讲顺理成章，但是从过程上来看，肯定是发生在一个特定的时间点上。因为，华国锋曾经是实际上的最高决策者。权力的转换发生在什么时候，具体说是在何种政治机会窗口中，现在并不清楚。但是，农民协会的决策过程，肯定具有重要标志意义。

　　关于农民协会，后边的故事相当简单，因为再也没有正式进入高层议事日程。或者说，只是说说而已。2001年12月，杜润生在《提高农民组织化程度》的讲话中说：

　　80年代中期，我去见邓小平同志。他问：农民有什么问题?

　　我说：农民需要代表自己利益的组织，能否搞农民协会?

　　邓说：党就代表农民的利益。

　　我说：党代表全民，代表政府利益，农民有自己的特殊利益。

　　邓说：可以考虑，如要必要就搞，再看三年。[1]

　　1990年秋天，九号院被撤销，人员正在遣散分配的时候，杜润生、王郁昭、张根生、刘堪等十几位农口部长以个人名义联名上书，建议成立全国农民协会，那时我是王郁昭的秘书，这封信由我安排校对打印报送，泥牛入海无消息。

　　1980年代中后期，九号院撤销前，在杜润生的直接领导下，成立了一个中国农民企业家联谊会。当时单位里有说法，这将来就是农民协会的基础了。但是，这个联谊会不仅没有扩展为农民协会，现在，连农民企业家的身份认同也找不着了。

　　中国的改革已经40年，改革启动之初朝野各界就有成立农民协会的呼声，但是迄今没有任何进展。我们似乎说不清阻力何在。如果以对包产到户的态度为基准，改革的思路可以分为两个阵营，如果对农村集体经济的强调重视为基本，也可以分为两个阵营，而且，这两个思路的对立，可以说是贯穿始终的，因此，一些具体的政策措施的消长，都可以从这里和这种思路的分野中找到答案。

　　但是，似乎农民协会不是这样。不论对是家庭承包制持何种政策态度，不论对发展集体经济持何种政策倾向，人们对于农民协会的支持都态度一致，那就是，认为农民应该有自己的组织，农民协会应该成立。问题在于，虽然对家庭承包、集体经济持不同政策立场的人支持成立农民协会，但农民协会就是无法成立，而且看不到公开反对力量何在。

　　注释：[1](《杜润生文集》下册，山西经济出版社，2008年7月版，第1219页)。1990年代初期，一些老同志再次提出建立农民协会，中央领导批示给中央政策研究室调研，再没有下文。(余展高文斌主编《我认识的杜润生》，山西经济出版社2012年7月版，第255页)。