思想学术

身边不容忽视的若干土地理念问题(1997年~2019年)

刘锋 2020-06-29 来源:乌有之乡

就所谓改革、深化而言,必须从“土地”的这种双重“属性”出发,建立起应该拥有的所谓认识论和方法论,以明晰土地作为公有财富这个不可动摇的社会基础,与个人从事土地劳动经营形成所谓财产性收入之间的对应关系,从而指导社会主义政治制度前提下的土地利用、经营行为。

  身边不容忽视的若干土地理念问题

  (1997年~2019年)

  刘锋

  自序

  笔者长期以来一直参与北京市的土地利用管理工作,亲身经历了其发展中的许多事情,退休后有人问自己对这段“历史”有什么想法没有?我的回答是这么多年了当然有啊。特别是与目前的土地利用管理“比对”起来自然会有许多不同“想法”,因为俗话说得好只有温“故”才能知“新”,这大概就是人们经常所说的,通过“比较”和“鉴别”才能在认知层面有所提高的缘故吧!

  其时所谓的“提高”,无非是通过历史与现实的所谓“比较”才能得到的。不过就本市土地、利用管理的“历史”而言,真正意义上的土地利用、管理,应该大体上从上个世纪的八十年代初开始,在此之前本土地利用、管理的是《北京市规划局》而不是《土地管理局》。也就是说本市长期以来一直奉行的,实际上是一种乡建设牵头的土地利用管理“模式”。

  因为当时只有西藏自治区和北京市没有《土地管理局》,故此不得不成立《北京市土地管理局》。然而由于本市城市“规模”及其“功能”的既成事实,长期以来没有按照土地管理的科学“内涵”及其“外沿”所决定的土地利用统筹规划(土地利用总体规划),来应对一个行政“辖区”全部土地所需要的以其用途管制为“核心”的土地利用规则。

  历史经验表明只有在土地利用管理的“框架”之下,按照土地资源的“适宜”性原则以及土地制度所规范的产权“运作”,才能实事求是地通过《土地利用总体规划》空间布局,做到所谓“地尽其力、物尽其用”。其时从土地管理的科学内涵来看,本市毕竟不是历史上单纯的所谓“城帮”,客观上存在着不是“城市”的广大“农村”地区。然而本市整个行政辖区全部土地利用长期以来一直为城市规划所“左右”,显然现实中影响甚远的许多土地“热点”问题,无疑是缺乏土地管理全局的狭隘意识所至。

  有鉴于此本人从1982年《北京市农业局》调入到刚刚组建的《北京市土地管理局》,开始参与本市有关的土地利用、管理工作,一直到2000年从《北京市国土资源与房屋管理局》工作岗位上退休。觉得实有必要将本市辖区长期以来事关土地利用、管理存在的一些所谓土地问题归纳到这本小册子中(遗憾的是由于篇幅的限制1997年前的许多东西未能将其系统地纳入进来)。

  应该说本人在着手整理这些“东西”时,甚感自己颇有土地“专业“不足的遗憾之处,但是从上世纪六十代起就开始接触的传统土地“农业”利用的管理来看,充分意识到农业的土地利用与土地的非农利用实际在许多方面是相似的、相通的。况且在漫长的土地利用管理中循序渐进地“培养”了个人挥之不去的所谓土地“情怀”,以至今天有机会结合自己多年来的一些文字“材料”,形成这本不成“体统”的东西。

  当时一些同事认为热衷于这件事情未免是小题大做,但是本人并不在意反到觉得这是是自己工作“份内”的一件不可懈怠的事情。不过在整理这些个人存留下来的文字材料时,特别是结合目前客观存在的所谓现实的土地利用管理面临的的实际情况来看,方才觉得我们在土地利用、管理中,似乎在很多方面存在一些很难与传统的实事求是吻合起来的所谓弊端,所以实有必要本着“前事不忘、后事之师”的认真态度,实事求是的针对诸如土地资源利用“配置”、利益“分配”等方面,这些表面上与市场经济没有直接关系的若干问题,从土地利用管理的“基本”理念及其机制、体制出发,实事求是的寻找其深层次的“根源”,或许这样才能进一步有助于促进土地科学的发展,以此更好地适应改革深化中的土地行政管理,譬如:

  一、目前市场经济的指导思想似乎置传统理论“框架”于不顾,事实上将不宜作为商品的”土地“推向了所谓的房地产市场,并且在其运行方式及其价值“取向”的结构层面,有悖于《土地公有制度》的既定宗旨,事实上诱导了一些原本可以规避的社会问题,从而对和谐社会的构建和共同富裕产生了毋庸置疑的影响,不能不予以认真的反思

  这些让人们深感困惑的是突破性地将“土地”作为最为重要、最为大宗的“商品”,纳入到市场交易范畴的做法是不是有悖其科学原理?因为不能指望能够“通过生产”土地”的工厂、企业来突破“土地”自然属性所决定的,其面积、数量上的有限性、位置上的固定性、质量上的分异性等“制约”,从而使“土地”不再是所谓“紧俏”的,而是人人都买得起、用得起的普通“商品”。以为这样社会上长期以来困惑人们的“土地”问题也就会不复存在了吧?

  二、众所周知目前土地利用的若干“提法”中,不仅违背了所谓“环境”友好这个事关土地资源科学利用的的既定“标准”,而且在其实际运作中同时严重忽略了《土地公有制度》在构建社会“和谐”中无疑具有的,维系社会公平、公正战略层面的所谓权益问题,其后果绝对不能小觑!

  十分明显其严重性在于我们不仅偏离了须臾不能离开的生态环境,从而导致土壤、水域的大面积污染、土壤肥力的严重下降等等,以至广大民的粮食安全问题、健康保障问题得不到到保障和解决,更为可怕的是在社会分配层面出现的这些潜移默化的问题,正在社会精英们千方百计的掩饰下成为人们认可的一种社会常态。可怕的是这些决不是一个亡羊补牢就可以了结的社会性问题,那么应该如何予以应对呢?难道不应该引起人们应有的高度重视吗?

  三、时至今日仍有一些表面看起来十分“明确”而其实质上却“混淆”不清的“概念”,有待在所谓的改革“深化”中予以进一步地澄清。譬如土地““全民”所有与“集体”所有两种形态所表现出来的所谓利益诉求,其实在土地《公有制度》前提下应该是同一原则指导下的不同场合的运作,不应该在其土地所有“权益”中因为城市与农村的不同形态而有所区别对待!

  然而众所周知的是现在许多昔日计划经济曾经基本解决的问题(这里不再赘述),为什么会在所谓与时俱进的市场经济的今天,不仅理论上而且实践中会陆陆续续成为当前人们众目睽睽的一些所社会谓热点问题呢?其原因究竟何在?这些难道不是值得我们警惕和深刻思考的必须予以认真回应、具体解决的,所谓“问题”的重中之重吗?

  譬如具体到城市中“国有”土地所有者一份子的广大城市“居民”而言,其普遍面临的所谓“住宅”土地利用权益,与当前农村农民宅基地的“固有”权益比较起来,客观存在不可想象的天壤之别,他们为什么不能像农村民众那样能够得到有效的保护和解决?这些难道不是一个理论层面土地作为社会财富“公有”,而房屋作为个人财产所必须面对的问题吗?。

  其实从土地制度的层面来看,土地作为公有的社会财富是毋庸置疑的,但是具体到城市广大作为其土地所有者一份子的民众而言,不能不为业已成为“房奴”的广大城市民众着想。那么如何才能妥善地针对性地解决目前这个实际上是,所谓市场经济运行中必然凸显出来的一些无法回避、必须解决的社会性问题呢,俗话说得好解铃还须系铃人也就是说,只有这样我们才能知道其出路在哪里?才能由此规避可能进一步激化出来的更为激烈的深层次社会矛盾不是吗?

  四、实践表明土地作为所谓财富的“象征”,已经事实上成为目前的社会“问题”无可逃遁的主要“原因”,那么如何解决、辨析土地作为财富形成过程中所面临的那些所谓“条件”及其利益“分配”关系呢?这一点在土地生产力得到实质性发展的前提下,如何着手解决昔日土地“产权”所决定的“利益”格局,化解昔日生产关系所决定的利益分配方式,确实是当前时不待我必须解决的一个根本性问题

  十分明显在解决这个问题的过程中,必然涉及到《土地制度》层面方方面面的问题。这些问题往往需要我们下足功夫予以着力研究,确切地说必须针对所谓共同富裕的既定目标,在土地资源的利用“配置”以及土地利益的“分配”中,进一步动脑筋、想办法,看看如何破解隐藏在其土地”权利“及其利益“归属”背后的,那些可以在一个所正确的理论与实践支撑下,就能够予以统筹解决的实施方案和具体方法来,或许这样才能使目前这个并不“和谐”的社会在正确的思想指导下能够逐渐和谐起来!

  五、目前社会上的一些所谓“公知”诸如专家、教授之类(广大民众称其为砖家、叫兽)的人物,在其参与的所谓顶层设计中,以其城乡“二元”结构理论为所谓依据,在经济社会发展势在必行的城市化“运作”中,痴人说梦般地提出了以城市的现代化“标准”,来改造、塑造农村农村风貌的所谓农村“城市”化的主张,从常识来看高级知识分子们的这些高谈阔论,岂不是非常可笑吗?

  然而正如广大民众所担心的那样,他们的这些主张正在土地资源利用、生态环境的层面不断地冲击着地域范畴农村经济社会的可持续发展。这些已经不再是一个简单的所谓发展“理念“及其”标准”问题,而是一个关系到农村和农业如何遵循其既定的科学“内涵”,带领农民群众奔小康共同富裕的问题。

  六、众所周知改革开放以来,与昔日“计划”经济不同的是确立了所谓的“市场”经济,但是人们对市场经济的“宗旨”不得其解,往往停留在历史以来经济的“传统”印象之中。即:在“市场”里通过“货币”的交换,达到互通有无、满足各自需求的,一种所谓彼此之间的经济“交往”而已,可以认为这是迄今为止广大民众所能够予以接受的所谓经济概念,那么这种概念支配之下如何寻求问题的解决呢?

  现在广大民众普遍受惠于科学技术发展进步推动经济发展带来的好处,这是一个不争的事实,这是任何一个社会体制下社会进步为其民众带来的必然结果。从“市场”的角度来看其“商品”流通必然会造福于广大民众,就是说对无产者的广大民众而言,与他们的过去比较起来其实有所长进,但是对有所觉悟的民众而言这些实惠尚不足以弥补他们在市场经济运行中理应得到的那些。由此可见这些不能不成为所谓制度变革中必须应对的一个必须解决的根本性问题。

  七、众所周知就社会主义社会的基本特征而言,其生产资料的“公共”所有作为最为基本的社会《制度》是不不言而喻的,也就是说其公有的社会“属性”决定了,生产资料范畴的制度“规范”势必成为全社会必须“遵守”的一项“公共”政策。这一点在新中国成立后经过历次的“政治”运动,早就已经成为广大民众的所谓“共识”,从而在理论层面来看应该算是其社会发展的一个“标致”,这一点人们毋庸置疑

  然而人们始料不及的是改革开放中领教过生产资料层面的所谓“改制”所带来的严重后果。当时许多国有企业“资产”就是通过这种所谓“改制”方式,极其廉价地流入到就此拥有所谓第一桶金的“企业”家们手中。虽然这股风尚未涉及到“土地”的所有制范畴,但是让人们放心不下的是,作为《土地管理法》依据的《土地法》,至今仍然不能提到日程之中来。

  也就是说土地“社会”属性层面涉及的“利益”分配机制、体制问题,未能在《土地法》的“法律”层面得到应该拥有的解释。由此人们不知道“这些”本来在社会主义政治制度范畴、以及国家《宪法》框架内早就十分明确的基本“原则”,为什么迟迟不能在《土地法》的法律层面予以“明确”?难道这些基本“原则”也需要通过改革、开放才能予以确立?然而目前现实中制度“层面”私有“化倾向的严重性十分令人担忧,人们不禁要问现实中的这些客观存在,无论作为国家发展的基本“策略”,还是一时的所谓“权宜”之计,难道不应该在其理论与实践层面,向作为包括土地生产资料在内的所有者的全体民众说清楚、讲明白吗?

  八、归根结底目前土地利用、管理层面普遍存在的这些众多问题,其根源恐怕在于如何正确认识、处理土地利用现实中,须臾不能离开的所谓“自然”和“社会”两个事关土地“利用”及其利益“分配”的基本因素。故此是要充分意识到现实土地利用“实践”中存在的这些问题,必须围绕着这样“两个”不容忽视的所谓基本因素,在土地科学的实践中才能予以应有解决!

  故此本人这些年来结合土地利用“政策”的实施,甚感“土地”作为所谓自然、经济社会综合体,必须从其“自身”的不容忽视的“自然”、“社会”双重属性出发,在其价值“标准”及其利益“取向”层面,按照土地社会主义公有《制度》的应有规范,通过理应拥有的公平、公正的社会规范,才能使“民生”层面频频发生的土地“问题”予以妥善地解决。

  然而社会实践表明问题的关键是,现实中事关广大民众的民生“需求”与“供给”能否得到妥善的解决?从一般常识来看如果说供给属于“经济”范畴的话,那么后者的需求则无疑属于政治”范畴。用一句通俗的语言来讲需求是“目的”、而“供给”则是满足需求的一种“举措”。十分明显如果在土地利用、管理的层面,连这种简单的“因果”关系都混淆不清的话,那么层出不穷的问题又怎么可能能得到恰如其分的解决呢?。

  故此实事求是地“回顾”长期以来客观存在的系列土地社会问题,并且予以必要的的观察和研究是非常必要的,因为源于土地价值“标准”及其利益“取向”的诸多社会问题,只有通过所谓比较和鉴别,才能有一个较为清醒的认识。常识表明如果将其前因、后果以及发展的过程加以比较和印证的话,就能够在一些所谓的“必然”性中深刻地领悟出其事物发展的所谓规律来。

  所以在整理这些昔日的“文字”时一方面是为了所谓的“怀旧”,另方面欲借此能够总结一下已经过往的“人生”。相信这样对任何人来说多少会有所帮助。不过由于时间跨度比较长、涉及的方面也比较多,只能按照对问题的肤浅认识分别予以“概述”。需要说明的是其中的许多方面的遣词、用句,或许颇有不符合当今社会“潮流”的地方极有可能引起不少质疑和争议,需要说明的是从编篡这本“册子”的本意来看,无非是希望通过方式带领自己回到过去的时光。相信这些历史的”回顾“对即将从事国土资源工作的青年朋友们不妨拿来看一或许具有一定程度的参考作用,如果真能如此的话那么个人为之付出的所谓努力也就心安理得了!

  引言

  “土地”作为人们须臾不能离开的一项资源和资产,是毋庸置疑的自然、经济社会综合体中的一个重要组成部分,正如马克思引用威廉·佩第“土地是财富之母、劳动是财富之父“这句经典名言所指出的那样,其重要性无不在社会实践中表现出“土地是一切社会生产和社会生活的重要源泉”。实践表明“土地”无论作为生产资料还是生活资料,具有十分明确的,与人们生存、发展不能割裂的,所谓自然属性、社会属性。些“属性”在历史的传承中,毫无例外地左右着人们的土地利用“行为”及其利益“取向”,这是一个不争的事实。

  故此“土地”的这些基本属性,无论作为“资源”还是“资产”,能否科学、合理的服务于地域范畴经济、社会的可持续发展,均与如何充分“发挥”土地自然属性所明晰的利用既定“效益”,以及如何审时度势地“运用”其土地社会属性所决定的,土地利用“方式”及其利益“取向”来应对社会可能产生的“反响”,具有着非常重要的、不可轻视的决定性作用。

  从土地科学的常识来看“土地的这种所谓的”双重“属性,无不在其利用中与事关土地资源利用配置的《土地利用总体规划》、《土地用途管制》,以及管理土地利用、使用的《基本农田保护》、《土地资源开发利用》等政策措施,发挥着重要的指导作用;并且还在土地资产运作、收益中,左右着劳动者、资产者之间十分敏感的所谓分配关系。这一点十分重要,

  就是说我们不仅需要通过科学技术的手段来认识,土地作为经济社会综合体其本身“物质”层面的那些所谓自然“属性”,而且还要在正确的经济理论指导下从“淀积”在土地产权层面上足以支配其土地“逐利”行为的所谓“社会”属性出发,指导有利于所谓共同富裕的土地利用“经营”行为。所以就所谓改革、深化而言,必须从“土地”的这种双重“属性”出发,建立起应该拥有的所谓认识论和方法论,以明晰土地作为公有财富这个不可动摇的社会基础,与个人从事土地劳动经营形成所谓财产性收入之间的对应关系,从而指导社会主义政治制度前提下的土地利用、经营行为。

  这些事毋庸置疑的既定事态,不能不成为我们思考当前问题的重要切入点,从而成为研究土地问题的一项既定“法则”,就是说土地双重属性的“内涵”、“外延”势必应该上升到所谓社会公共“政策”层面,以指导广大民众“共同”富裕作为最终目标,进一步研判如何才能在土地利用实践中体现出其理应“拥有”的“经济”效益、“社会”效益”;从而圆满达科学服务于现实的目的。

  历史经验表明历史上乃至现实中,许多土地利用、管理行为,只有通过所谓的“比较”层面的“认识”和“鉴别”,才能超脱传统主流”意识带来的影响,实事求是地通过“回顾”土地利用、管理层面,曾经经历过的那些事情,在所谓“温故知新”的基础上,从中汲取值得借鉴的所谓历史经验、教训,或许这样才能达到既定的目的!

  目录

  身边不容忽视的一些土地理念问题 1

  自序 1

  引言 8

  一物质存在的土地应在精神层面予以科学的对待 12

  1-土地用途管制在辖区土地利用管理中的基础作用为什么不容忽视? 12

  2-土地变更调查、登记统计的有机结合有利于耕地总量的动态平衡 17

  3-市场经济条件下耕地占补平衡的运行机制是维系经济社会均衡发展毋庸置疑的重要手段 22

  二现实中土地集约、节约利用的物质基础不容忽视 26

  1-从《乡域规划》面临的问题看乡镇《土地利用总体规划》的重要性 27

  2-市农办《规范小城镇建设试点的意见》意味着一些什么问题? 32

  3-《小汤山镇综合改革试点方案》有利于地域范畴土地资源的优化配置吗? 33

  4-《土地利用总体规划》实施中事关农地布局调整的若干热点问题 36

  5-关于《土地利用总体规划》“协调”机制的一些基本考量 57

  6-以新的视点、新的思维应对土地利用目标管理才是势在必行的举措 63

  7-《土地利用总体规划》修编中值得重视的几个原则性问题 69

  三土地利用层面相关的技术措施、管理理念必须围绕土地管理的科学精神实事求是地在实践中逐渐进一步服务于经济社会发展的实需求 77

  1-规划图斑的直接表达形式与实施耕地目标管理的积极意义 78

  2-关于本市集体土地利用管理工作的一些前瞻性认识 82

  3-实事求是地应对土地产权制度改革面临的问题 88

  4-改革开放以来土地价值之潜移默化与其无可置疑的土地社会问题 100

  5-如何从中央《一号》文件的创新点辨析深化农村改革发展的方向和路径 112

  6-如何认识土地公有制前提下土地增值税与客观存在的土地房屋问题 121

  7-有感黄小虎先生《决策》高端访谈中的若干谈话 130

  8-土地出让、转让、出租和抵押等活动属于土地的经营吗? 135

  四社会变革必须慎重对待的土地民生问题 136

  1-当前城市土地问题的本质在哪里? 137

  2-房地产若干问题之实话意味着一些什么? 144

  3-目前影响国计民生的房地产问题不容小觑 158

  4-两岸存在的土地、房屋问题在哪里? 173

  五善待社会主义条件下土地若干价值取向的问题 183

  1-“三农”土地问题若干底线思维的重要性何在? 183

  2-如何解读本市农村建设、农业生产面临的土地问题? 196

  3-土地价值体现及其利益取的重要性在哪里? 217

  4-当前农村发展土地利用中一些值得重新审视的基本概念问题 225

  5-《科学定位“经营土地”》一文要说明一些什么? 232

  6-韩国新农村建设运动对我们的启示在哪里? 236

  7-科学发展观指导下如何理顺土地资源配置与土地资产管理问题 242

  8-后工业化的中欧三国国情对我们土地利用管理工作的启示 251

  9-“二元”结构论有助于缩小城乡“差别”促进其协调发展吗? 261

  10-公共租赁房试行土地年租的初衷何在?会有利租房使用者吗? 269

  11-土地所有与使用关系的变革与和谐社会构建的相关性表现在哪里? 276

  12-有关目前经济社会发展状况的系统归纳 279

  13-《有效集聚潜在资源有序统筹城乡发展》一文的不足之处在哪里? 282

  14-为什么当前社会转型期被群众称为砖家、叫兽的学者会这么多? 288

  15-特色社会主义条件下有无平均地权、土地涨价归公的必要? 299

  16-反对平均地权土地涨价归公的做法有助当前社会问题的解决吗? 309

  17-现实中城市集体资产使用国有土地的逻辑悖论意味着一些什么? 321

  18-事关产权结构层面的改革才能彰显土地公有的核心价值及其利益取向 327

  19-改革深化中土地价值取向的潜移默化意味着一些什么问题? 339

  20-如何识别社会精英们事关土地资源市场优化配置的高谈阔论? 351

  21-如何面对集体经济机制、体制改革中的若干方法、措施问题 356

  22-影响当前农村经济社会转型的关键问题在哪里? 363

  23-当前“供给”侧改革有助于社会基本层面民生“需求”问题的解决吗? 369

  24--农村改革中“三权”分置提法利于其和谐社会的构建和共同富裕吗? 376

  25-关于劳动产生财富、价值体现公平命题的肤浅认识 384

  26-宅基地三权分置的动因及其影响符合集体土地的制度宗旨吗? 396

  后记 407

  27-土地双重属性的思辨是科学对待经济社会发展问题的关键之所在 409

  一物质存在的土地应在精神层面予以科学的对待

  长期以来的实践表明本市客观存在的土地资源范畴,其本身毋庸置疑的物质“属性”是无法人为予以干预并且能够加以随心塑造的,因此总体来看土地资源的利用、整理、保护中,必须认真贯彻“合理利用土地、切实保护耕地的基本国策”,并且在土地利用适应性原则上,充分发挥土地资源在经济社会统筹发展中无可替代的重要物质基础作用,这样才能在其发展的全局上维系人们“生存”对土地资源的第一需求,同时才能审时度势地不同程度的予以城乡发展上应有的所谓统筹兼顾,才能在这样一个“前提”下通过经济社会的可持续发展,实事求是地满足存在于“民生”层上对土地利用的所谓引致”需求,故此尊重土地的物质属性的基本“要素”并且科学系统地反映到精神层面的方针、政策不能不成为我们土地资源利用实践中的第一要务。

  实践表明,目前我市在土地资源利用、整理、保护层面普遍面临着《土地利用总体规划》与《城市(建设)总体规划》贯彻实施中所呈现出来的,在辖区土地利用空间布局上的矛盾,确切地说这是一个社会“分工”中事关不同劳动者所面临“土地”作为生产资料配置及其收益公平与否的严重是非问题。为此应该充分意识到这是一个需要“时间”和“代价”的考量才能弄清楚的十分关键的“原则”问题。

  相信对此历史的发展会做出应有的“仲裁”,所以我们在现实中应该力争在科学的土地利用实践中,认真地从其暨定的科學“内涵”出发,弄清土地资源利用、整理、保护所面临的这些问题的实质之所在,從而以便真正意义上按照经济社会发展的特定需求,从所谓土地基本“国策”出发,应对本市土地资源科学利用层面普遍存在的所谓“系统”性问题,这样才能实事求是地实现土地资源利用效率的最大化,从而适应社会生产力的可持续发展造福于整个社会,使全体劳动者受惠源于土地科学带来的恩泽!

  1-土地用途管制在辖区土地利用管理中的基础作用为什么不容忽视?

  “民以食为天,食以地为本”这句谚语形象地阐明了古往今来二者之间一如既往的依存关系,这种关系至今没有因为生产力的发展、社会的进步发生性质上的根本变化。耕地不仅始终是农业生产不可缺少的劳动对象和重要的生产资料,而且也是农作物赖以生长无可代替的立地场所和生长发育的基本条件。这一简单事实无可争议地向社会表明:农业对土地不仅以它数量上的绝对需求著称于世,而且质量上的客观要求在当前农地日益紧缩情况下也是必需予以充分重视的。

  我们以为这种基本要求在可预见的将来,还须长期得到应有的重视。因为农业作为国民经济的基础产业,是“社会效益高而自身效益低的弱质产业”,特别是在农业科学技术尚未得到重大突破情况下“经济越发展,工业化程度越高,越要加强对农业的保护和扶植”。这一点在经济发达地区,特别是城市地区尤为重要,然而当前我国及本市面临的一个重要现实是:“耕地人均数量少总体质量水平低后备资源也不富裕”。

  特别是近年来一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题没有从根本上解决。而耕地面积锐减土地资产流失,不仅严重影响了粮食生产和农业发展,也影响了整个国民经济的发展和社会稳定。这一事实从土地管理体制、机制和法制的高度来看,充分揭示了当前土地管理特别是大城市土地管理中所存在的几个方面不容忽视的问题。

  一是、土地管理松弛耕地数量锐减不利国民经济持续均衡发展,北京是首都属于大城市小郊区的城乡“钳合”类型,人多地少耕地更少而且经济建设发展较快,特别是改革、开放以来,作为优势产业的二、三产业及城镇建设得到普遍发展的情况下更是如此

  据统计1983—1992十年间,本市耕地因此累计减少26.3万亩(平均每年减少2•5万亩)。但是1992年经济发展过热的种种原因致使1993年—1995年短短三年时间,耕地又得到很大程度上的锐减(其中非农建设占用32.7万亩,农业内部结构调整占用47.5万亩),是前十年减少耕地的3.3倍,其规模之大速度之快,也是本市历史以来从未有过的。有人形象比喻,这种态势相当于一年减少一个朝阳区、三年减少了一个顺义县,照此下去用不了多久的将来北京将成为一个无地可耕的历史上曾经存在过的所谓“城邦”,请问届时北京广大农村地区的农民群众将何去何从?

  十分明显届时本市所需的粮食、蔬菜等农产品,将不得不依附于外省、市的供应,这样不仅在市场价格上受制于人,而且产品运输、储存方面也多有不便。归根结底,由此产生的一切后果均明显地不利于本市国计民生和经济的持续发展。事实上由于当前耕地面积锐减质量下降,已经开始影响到本市的粮食总产。据统计部门提供的数字从1995年起全市粮食已连续两年减产。即:1995年比上年(1994年)减产了3.3亿斤,去年(1996年)又比1995年减产了4.5亿斤,如果这种势头因耕地逐年减少而发展下去的话,其后果确实不堪设想。

  二是、城乡基本建设发展的既定规模及其发展中的不稳定因素,确实不利于本市土地资源的统筹及其耕地的利用、保护。当前本市人均耕地只有0.48亩,略高于上海居全国倒数第二位。然而本市城乡基本建设既定的发展规模,决定了人均“耕地”水平还将随着经济建设的发展和人口的增加继续减少。所以制约本市粮食生产和农业发展的,仍将是非农建设过量发展对耕地占用的不可逆过程

  据城市规划部门提供的土地使用资料,1993年国务院批准的《城市总体规划》中,仅市区和卫星城的发展还需进一步占用土地33,7万亩,再连同规划中的29个中心镇、60个建制镇,以及配套实施的各种绿化用地,将总计达到186.1万亩。必须指出:从规划的非农建设发展的地域范围来看,除四个既定的城近郊区的54.1万亩外,远郊的顺义、通县等平原主要农业生产大县,将预计占用99.4万亩,亦占总的减少面积的一半以上。

  问题是,以城市和周围城镇发展为中心的各类规划建设,在2010年前计划占用的180佘万亩土地(其中平原地区153.7万亩),实际上是以耕地,特别是平原城镇周围的中、高肥力耕地为主要地类的土地。届时本市耕地因此将从去年的515.8万亩,进一步减少到335万亩左右,按未来1500万规划人口计算,人均耕地将只有0.22亩左右,不仅人均耕地面积大大低于目前的0.48亩,而且耕地质量事实上因城镇周围中、高肥力耕地的占用减少,而难以保障。

  另方面,由于当前农村自发倾向严重,很多地方非法出让耕地搞房地产开发,或违章建设其它非农项目设施,以及不合理的农业结构内部调整等,致使一些区县、乡镇耕地进一步大量减少。以上情况归纳起来,由于城、乡发展既定规模明显偏大,再加上发展中的这些不稳定因素,不仅非农建设的实际数量将超过规划建设数量,而且耕地数量和质量也难以控制和保障,从而不利于对耕地在内的土地资源实施统筹利用和相应的保护。

  三是、土地管理体制上的被动状态和管理机制上、法制上的明显缺陷,实际上不利于本市土地的有序利用、均衡发展以及科学的管理。长期以来本市土地利用一直以《城市总体规划》为依据,规划部门一直标榜“本市1.68万平方公里版图范围都是城市规划范围”它的每寸土地都是城市规划的对象,故有才有所谓“一万六千八城市一起抓”的说法

  但是鉴于本市《城市总体规划》在土地利用格局上的权威性,土地管理部门事实上只能按照计委立项、规划选址定点、土地办理审批、安置补偿的模式,进行所谓的土地管理。显然这种“模式”无从谈起本市应该如何“落实”国家既定的“从全局的长远利用出发,以本市全部土地为对象,以利用为中心,对土地开发、利用、整治、保护等方面,在时间上和空间上作出统筹安排和长远规划”的既定方针进行相应的土地行政管理。同时也不可能从土地管“体制”上进一步明确建立“加强土地利用的宏观控制和计划管理,合理利用土地资源,促进国民经济协调发展”应有的机制。

  因此也就更无法从法制上实行“用地分区和用地审批相结合”的土地管理制度。故本市作为首都和特大城市,以至在其行政区划范围内,城市、集镇的发展,究竟应该局限在一个什么样的范围;城市土地、农村土地在利用上应该如何加以衔接等,这样一些重大的土地利用原则问题上,长期以来得不到应有的合理的解决。故此我们认为,应该紧紧围绕切实保护耕地、确保本市可持续发展这个前提,力所能及地做好土地管理理应做好的工作,对此我们应该有如下几点基本认识:

  一、关于实行土地用途管制合理利用土地切实保护耕地的基本认识

  从实践的角度来看土地用途“管制”应该是建立在土地利用科学基础上的带有一定权威性的强制措施,譬如划定“基本农田保护区”实施耕地保护,就是对一定数量、质量的耕地,所进行的“区域”性的严格的用途管制。即:只允许在这一区域范围内的耕地上,进行既定的粮食及经济作物的种植生产,而不允许进行与此无关的生产或经营。当然土地用途管制的目的,不一定局限于农田保护,从形成土地“专属”用途的区域范围来看,可以有构成不同“目的”的各种用途管制。

  简单来说建设用地管制就是针对区域内土地的建设利用而言,那么应该如何正确界定并实施土地用途管制呢?我们理解构成所谓土地“专属”用途管制区域范围的科学依据,应该主要来源于《土地利用总体规划》对辖区范围所明确划分的“土地利用分区”。这里我们不主张把土地用途“管制”与它相对应的一定区域范围割裂开来,是因为土地利用总是泛指土地利用单元的集合,只有单元用途得到一致时才有可能实施真正意义上的“用途”管制。所以我们要求的用途管制,一定要按照《规划》明确的土地利用分区,或遵循国家建设对土地的特定需求,严格区分原有的土地利用使其得到逐步改造,并最大限度地服从于既定的主导用途,也就是说严格限制一切不符合其土地“主导”用途的用地项目入区实施。

  所以长期以来我们一直强调土地“用途”与土地利用“分区”的一致性,这是因为二者之间有着密切的内在联系,具有一定的互为因果、相辅相成的关系,譬如在已编制《土地利用总体规划》并付之以实施的地方,其《规划》明确的用地分区,是实施相应土地用途管制的直接依据,即:土地用途管制必须按照土地分区的既定用途组织实施。反过来目前尚未编制《土地利用总体规划》的地方,土地利用不仅要从国家根本利益出发予以长远考虑,而且还要因地制宜地按照其土地资源适宜性,实行由其“地域”所决定的土地利用管制,在这样的特定地区、特定条件下,土地用途管制应该起到甚似规划、甚至是“胜于”规划的积极作用。

  因此概括起来,土地用途管制应该是作为达到一定土地利用目的的一种既定手段,它不仅应该源于土地利用的既定目的,而且还要上升到法制的高度,成为一切用地单位和个人必须共同遵守的行为“准则”。也就是说在具体的土地利用中,任何部门、单位和个人,必须摈弃局部和个人利益,服从土地用途管制的明确规定,只有这样才能规范土地利用行为,使土地这个重要的资源和资产能够更好的服务于国家和人民的根本利益。从这个意义来看,土地用途管制又是土地管理部门实施规划管理的一项强制措施,理应成为其依法行政的政府”行为”。

  这一点上土地用途管制明显区别于《土地利用总体规划》的既定作用,它不仅能够而且应该根据需要“独立”地运用于土地管理之中,这样可以回避管理体制上的诸多不便,这样才能从土地资源利用优化配置原则出发,科学地实事求是地组织实施各类相应的土地利用。总之,我们认为按照土地“专属”用途管制原则制定的措施,不仅对当前本市土地利用上的无序状态有着明显的规范、制约作用,而且对今后编制实施《土地利用总体规划》也有重要的参考意义和积极的促进作用。

  二、积极推进土地整理确保耕地总量动态平衡的基本认识

  我们认为,土地整理是从提高土地利用效率出发,针对土地资源固有属性运用规划、计划和行政的调节手段,以及工程的生物的综合措施,最大限度地发挥土地利用生产潜力的一种方式和方法。它包括农用土地的整理、城市土地的整理和闲置、废弃土地的整理。当前与本市经济发展休戚相关的是农用土地、城镇建设土地以及其它相关土地的整理。应该承认,土地整理在我们土地管理的实践中还是一件新鲜事物,如何具体实施土地整理,从目前来看还需要积极创造条件才能做到。这些条件是:

  第一、要在《土地利用规划》中明确所谓需要制定的土地整理的专项规划和具体的规划设计,以进一步做到土地整理的“有的放矢”。

  第二、要通过立法措施制定土地整理的法律保障体系,譬如《土地整理条例》等,使土地整理得到社会的认同和遵守,成为维系土地利用正常秩序的既定手段。

  第三、要将土地整理的“内容”有机地包含在土地利用年度计划内。即:针对不同土地利用类型特点,进行相应的调整、整治和改造。譬如根据既定目的调整土地用途和布局以及权属关系,对闲置、废弃土地实施开发、复垦,以及对构成制约因素的土地生产条件进行改造等。

  第四、要本着取之于土用之于土的原则,建立与土地整理制度相适应的土地整理“基金”。也就是说要力争从土地使用税、耕地占用税、土地增值税中,拿出一部分资金用于土地整理的需要。

  我们以为从城市土地管理的实际出发,土地整理确实可以作为一项重要手段在很多方面适应“大城市小郊区”的土地管理需求,具体表现在如下几个方面:

  (一)、在城市的规划区域范围内,通过既定的农地整理与绿化隔离相结合的形式,可充分显示进一步制约城市建设无序发展、恶性膨胀的既定作用。

  这种通过农地整理建立的农业土地专属用途管制区,可以有效地取代原来城市规划提出的“片林”等高大乔木组成的所谓绿化隔离带,不仅起到应有的隔离作用,而且减缓了本市耕地减少的步伐,体现了“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的国策精神。

  (二)、在城市土地利用中,通过城市土地整理可以有计划、有步骤地按照《城市总体规划》的建设布局,进行旧城区的改造,将不符合规划的原有建筑设施拆掉,进行新的建设,以提高城市土地的利用率。

  (三)、通过后备土地资源的开发整理,可以在土地供、需方面,逐步实施耕地的占补平衡,以满足城市发展对建设用地的需求。事实上随着本市经济实力的增强科学技术水平的进步,土地整理的领域可以而且必须针对目前存量土地不足的实际状况,有计划有步骤地延伸到未利用土地资源的开发、复垦方面来。通过以上“土地用途管制”、“土地整理”的一些基本认识,使我们进一步意识到:政府各级土地管理部门除既定的土地审批等行政职能外,在土地资源管理上作为国有土地的产权代表者和集体土地使用的指导、管理者,确实负有指导、监督土地使用者使用好、利用好土地的责任。

  即:土地所有者负有向土地使用者提供一个什么用途和质量水平土地的责任,而土地使用者在使用中则应该遵循土地的既定用途确保其质量的总体水平。这些是双方理应共同关心的问题和不可推卸的责任,因此积极推进对各类土地的整理严格遵守土地用途管制的民主集中原则,是土地供需双方应该共同遵守的土地利用准则。就是说在土地利用的社会实践中,各级土地管理部门应争取资金、组织力量通过土地”整理”这种形式,制定相应的规划、计划和具体的规划设计,逐步实施对土地资源的开发、利用和改造,以向社会提供更多、更好、更有使用价值的土地。

  与此相应的是,作为土地使用者的各部门、单位和个人,也必须无条件地服从土地用途”管制”所对相应土地的不同用途所作出的明确规定,并从土地利用实践出发参加到土地整治活动中来,只有在这样的机制动作下才能严格规范土地利用行为,才能更好地发挥土地在生产、生活中的既定作用。应该充分意识到《土地用途管制》在例行的土地管理中,并不是一件所谓的新生事物,特别是在城市辖区范畴内,如何“有序”地发挥本市依法管理土地的“特定”需求十分重要,因为城市土地利用类型的复杂程度,以及辖区全部土地利用的均衡性,特别是耕地保护及其总量动态平衡方面的既定要求,需要我们更加重视这两项基础工作。因为只有这样才能抓住机遇、把握本市土地利用全局,才能把保护耕地与地区可持续发展这个目标有机地结合起来。

  1997.7于市国土局资源处

  2-土地变更调查、登记统计的有机结合有利于耕地总量的动态平衡

  确保一定时期内的耕地总量动态平衡,特别是确保在“册”耕地数量的稳定,并且掌握其利用的动态变化,无疑是关系我国粮食生产安全、维系经济社会可持续发展所必须重视的一项战略措施,也是合理利用每寸土地、切实保护耕地基本国策的重耍内容。众所周知确保耕地总量的动态平衡势必涉及土地利用(特别是农地利用范畴)的诸多方面,然而必须指出的是目前土地变更调查、登记统计依据的土地分类标准(国土资源部地籍司下发的全国土地分类[过渡期适用]),在规范农地系统内的土地利用类型方而,与现实耕地总量动态平衡的既定宗旨和实际需要存在着一些不够协调的地方。

  故此我们认为:在土地变更调查登记统计中,如何完善相应的土地分类标准和统计方法与统计口径,排除一切不利于耕地总量动态平衡的影响,应该是这项工作的出发点和关键之所在,其实当一个正确目标确定后,用什么方法加以实现可以有多种选择,但是一定耍有一种最为科学、最切合实际的。确切的说,就是要选择一种能够与大政方针相吻合,而且又符合土地科学体系,在实践中能够行之有效的方式。

  其实从解决问题的途径来看,需要围绕影响实施耕地总量平衡的若干因素,认真的从土地利用的实际出,研究、探讨在农业结构调整中如何科学、系统的制订土地分类标准,正确处理土地利用中实际发生的变化,以及面积统计上遇到的一些具体问题。十分明显解决这些问题的思路和措施正确与否,实际上关系到土地变更调整、登记统计能否有效的服务于耕地总量动态平衡的实际需要。实践表明,所谓存在的“问题”很大程度上表现在耕地农业结构调整后,对其利用形态“类型”表述所引起的概念上的分歧。

  也就是说,当一种特定的“概念”所决定的分类标准得到采纳,并且以其依据来指导土地变更调查、登记统计的工作,那么很有可能因为其“概念”存在的系统错误,而出现一系列事实上难以接受的后果。这里拟简要的探讨一下所谓“系统”错误在土地变更调查、登记统计中可能带来的负面影响,以及我们理应采取的应对策略和具体的方式、方法:

  一、土地分类系统概念对土地变更调查、登记统计工作的作用和影响

  国土资源部地籍司在其全国土地分类中,明确将耕地农业结构调整后引起的利用形态变化,分别用可调整果园、可调整桑园、可调整茶园……等等来加以表示。其含义是指“这种土地是由耕地改动过来,但耕作层未遭到破坏的耕地”。虽然人们不难理解这种“分类”所要表达的本意,而且知道这是在确保耕地的数量不减少的前提下所提出的所谓“应对”措施。

  但是应该有所道理、有所根据地解释目前“因应”农业结构调整需耍,而将不破坏其耕作层的“耕地”改为农业生产其他“用途”的,事关变更其调查、登记统计“口径”的合理性、必要性。也就是应该十分清楚的界定目前这些“结构”调整所涉及到的耕地,在全国土地分类中是千真万确的属于“耕地”范畴的货真价实的“耕地”。只是为了适应所谓农业结构调整需要,不得不将这些“耕地”分别纳入所谓的园地类、草地类、林地类中。

  不过我们应该十分清楚,尽管这种“处置”方式在用于调整的“耕地”前面加注了一个“可调整”的字样,但是就土地分类科学“定义”的原则来看,这些所谓的可调整果园等,只能按照土地利用的“形态”属性毫不含糊的服从其“用途”所决定的相应“地类”。所以目前地籍司的这种“做法”,实际上人为地否定了这些“耕地”在土地分类系统中得以存在的“科学”性,故此按照目前“推出”的这个分类标准,无论从土地分类的科学含义还是政策的需要来看,实际上并不能满足目前“耕地”因应农业结构调整的需要而保持其“地类”面积总量的科学界定。

  故此土地“分类”系统的主导作用应该是土地变更调查、登记统计中对各种地类的调査及其划分起到应有的“规范”性作用,也就是说现实中的土地“利用”只能按照“聚类”的原则,在所在的相应“地类”中加以登记、统计。那么现实中大量的所谓农业调整“耕地”,即那些被加注为“可调整耕地”、“可调整林地”、“可调整草地”的“耕种”土地,都将在科学的土地系统分类中丧失原本具有的耕地属性。

  显然目前这种土地分类上的所谓的“权益”之计,实际上在土地科学的层面,纯属一种不符合党和国家提出的耕地总量动态平衡“初衷”的一种简单、幼稚没有科学依据支撑的做法。

  二、目前使用的土地分类系统对土地变更调查、登记统计结果的影响确实不容乐观

  划分土地分类标准和系统的土地变更调查、登记统计是一项土地科学指导下的具体工作,应该几有起码的严密性和逻辑性。这里以1-2-1为例,它的土地分类“含义”是所谓可调整“果园”,那么从土地登记统计的唯一原则来看,只能按照”园地“地类予以面积的统计。但是12…的成立意味着在耕地地类而积中必须扣除这部分转为园地利用的面积,否则耕地减少园地增加的结果,会造成土地面积的“重复”统计,从而失去土地变更调查、登记统计的实际意义。

  其实这样的统计“结果”很难从科学的表述上,达到农业结构调整用地不属耕地减少范畴这一既定要求,更难吻合党和国家提出的,耕地总量动态平衡方针对“耕地”提出的目标管理耍求。因此无法从根本上避免实际上是人为造成的这种土地“分类”所导致的系统错误。故此只能采取科学的、实事求是的态度,认真的对待与“耕地”利用变化直接相关的土地利用“分类”需要,使其能够科学合理的服务于国家的产、业调整政策和土地变更调查的实际。

  也就是说,我们要从国家农业结构调整政策的“初衷”出发,运用土地科学技术的手段,使其与国家耕地总量动态平衡的大政方针吻合起来。这样我们必须理所当然的对现行的耕地利用变化直接相关的土地分类标准进行调整,使其在土地变更调查、登记统计中能够按照科学的程序和操作要求达到我们上述的既定耍求。所以我们必须在理论和实践的结合上,实事求是的科学系统地做到:

  1、实事求是的应对农业结构调整对耕地利用带来的形态变化

  进一步从土地分类的科学“定义”山发,制定符合当前农村经济发展需要又不失其土地“分类”科学内涵标准的土地分类,并且采用科学的实事求是的“分类”标准规范其相应的土地变更调资、登记统计。然而长期以来我们不同程度上因为土地分类系统的混乱以及概念上的模糊,导致出现了类似“可调整果园”这样一些土地分类上的不确定性,其结果实际上不利农业结构调整的政策需耍与土地利用管理科学的结合。

  因此建议国土资源部地籍司对下发执行的全国土地分类(过渡期间适用)中有关地类及其含义做出适当调整。也就是说要将其中所有与耕地调整使用有关的,带有所谓“标记”的各地类,从所在地类回归到耕地地类中来。为了在“耕地”地类中区别这些已经实现了农业结构调整而使用的“耕地”,建议将这类耕地直接定义为“农业结构调整耕地”,简称“农调耕地”,并用1-1-6作为其编号,其含义是:因应农业产业结构调整需要用于果园、桑园、茶园、橡胶园、及其他种植园,以及有林地、苗圃、人工草地等需求而其耕作层尚未破坏的“耕地”。

  为此为了综合表述其利用形态的变化,可进一步在1-1-6后面分别用带括号的(园)、(林)、(草)字样以示其结构调整后的“耕地”实际利用状况。显然这种既切合“实际”又不失原则的“处理”方式,不仅符合土地分类的系统原则,而且还有利于进一步做好相应的土地变更、登记统计工作。

  2、进一步抓住事物的“本质”严格土地利用状况的外业调查,以便科学系统的做好土地利用变更调查工作

  众所周知耕地作为用途广泛的“种植”用地,在农业生产中具有十分重要的地位,也是国家从粮食生产安全角度出发所必须予以保护的重点对象。正如国土资源部和农业部两家在有关农业结构调整用地文件中所强调的那样,耕地的“特征”是由其“耕性”和耕作层的“土体”构型所决定的。即:长期的农业种植和耕作的结果,不仅形成了一个土壤养分富集的耕作层,而且也有一个长期耕作形成的犁底层。

  也就是说由于这种耕层“结构”造就了一个能够保水、保肥,有利于植物根系发育生长的良好的地下“空间”,是浅根系作物生长所必需的所谓“立地”条件。因此从种植角度来看无论种植的是“花”还是“草”还是什么“药材”之类的东西,有一个“耕作“层的保障是绝对必要的。另方面从耕地总量动态平衡来讲,在“在册”耕地中实施这种用途广泛的、以不破坏“耕作层”为前提的“耕地”的多用途转换,不仅有利于农村经济的可持续发展,而且事实上也有利于耕地总量的动态平衡。

  所以在变更调查的“外业”作业中,必须认真掌握这一尺度,以便在“现场”实地甄别农业结构调整后的用地,是否符合不破坏“耕作”层这个农业结构调整用地的前提,并且与土地分类的“要求”结合起来,才能实事求是的界定其土地利用的现状。故此不仅要查看上一年度的变更登记和统计结果,而且要在本年度验明“正身”,以确定其在土地“分类”中的应有的地位,这样我们才能抓住事物的“本质”科学系统的做好土地利用变更调查。

  三、在土地分类决定的外业调查甄别的基础上,按照地类统计的严格要求进行耕地类别的面积统计,建立符合规范要求的耕地统计台帐把耕地的变化牢牢地控制在“耕地”账面范围内,并且针对国家今后可能出台的任何耕地政策需求以此奠定一个切实可靠的数据统计资料,千万马虎不得

  我们认为这种考虑及其措施具有十分重要的战略前瞻性,从根本上避免了“耕地”因为农业结构调整需要,仅仅因为利用方式与耕地有所不同,就从土地“分类”中把耕地划入非耕地系列,从而导致耕地登记、统计台账上的差错。也就是说只耍农调“耕地”不被建设发展所征用和占用,而彻底改变其耕地“属性”,那么不管它们在农业生产范畴内如何千变万化,其结果总是万变不离其宗,始终改变不了其耕地的“身份”。那么任何时候农调耕地与现状耕地一样,都将统计到“耕地”这个既定系列。

  所以通过这种既符合土地分类科学系统原则、又符合土地登记、统计耍求的“处理”方式,就可以确保国家“在册”的耕地地类面积,不会因为农业结构调整的影响有所“丢失”,而有所“减少”。这样无论从事物的“本质”还是其相应的表达“形式”来讲,都是与耕地总量动态平衡的“总体”耍求相适应的。我们认为从土地分类系统调整着手的这一措施十分必要,因为听说地籍司下达的全国土地分类(过渡期间适用)要沿用几十年。

  这就是说在这几十年内,打算把“可调整果园”之类的土地分类标准,在诸如园地地类中推行下去,由此可见这种张冠李戴的做法可能要长居久安。人们不禁要问种“做法”符合国家耕地总量动态平衡的战略要求吗?因为耕地总量动态平衡的精神实质是:所谓的耕地总量动态平衡是国家中央政府要求地方政府对耕地实施的一种特殊的“目标”管理方式,从而意味着这种管理本身应该具有很强的时间与空间的特殊性和灵活性,因此应该这样来理解耕地的目标管理即:

  1、 实施耕地目标管理就应该实事求是地贯彻耕地的利用保护,所以应该是对其数量、质量层面实施的最完整的、科学系统的高度概括,所以在整个《土地利用规划》期限内,应该以耕地“保有”量作为目标,对其实施最有效管理的做法,从逻辑上来讲应该具有十分重要的严密性;

  2、 实施耕地目标管埋,应该有国土资源部、农业部两部以不破坏耕地耕作层的各种耕地利用方式作为其耕地数量不减少的政策依据,这样我们有充分的理由在满足当前农村经济发展需求,适应加入“WT0”后所必须拥有的,建立在耕地利用不同模式上的灵活性.并依此进行其用地结构的调整。这是目前农业发展的重大趋势,也是国家既定的产业发展政策运作下的历史必然,从而具有所谓天然和人为的合理性。

  故此在这种大环境的政策支持下,作为耕地目标管理的各个分项运作,只要不违反在耕地上假借农业用地结构调整之名大兴非农建设之实,就不会产生与农业用地结构调整既定目标相违背的任何弊端。

  3、实施耕地目标管理对保护耕地有许多独到的好处,是单纯耕地保护所无法兼顾的。首先它满足了农民在当前农村经济发展中的既定要求,允许他们依照实际需要和可能改变其“耕地”的利用方式以达到预期的经济目的,这种做法是维系当前政治稳定、经济发展、社会安定团结的根本。

  要知道这种土地经营方式的调整,所涉及的“耕地”利用变化实际上不涉及耕地地类的变更,始终维系在耕地的“法定”范畴内,故此不存在耕地数量减少这一十分“敏感”而且耸人听闻的所谓问题。再者基于耕地目标管理的科学界定,任何使用“耕地”进行有关运作的单位和个人,在国家利益和形势发生巨变的情况下,无论从“法理”上还是“法制”上都必须履行退园、退鱼、退草,等还耕的责任。

  因为从法定的角度来看他们使用的是用于农业结构调整的“耕地”而不是什么可调整果园等等,所以土地地行政主管部门在办理农业用地结构调整审批手续时,必须从“行政”上明确规定这些土地属于农业结构调整使用的耕地,故此允许对其用途进行调整。也就是说从耕地目标管理来看即使今后任何单位和个人一旦征用了利用了现状属于“园地”、“草地”或以其他利用方式的“耕地”(用地籍司的说法,是可调整园地、可调整草地等等),也不能回避这些征用的是耕地中的“农调”耕地。

  因此土地管理部门可以据此责成征地单位或个人必须无条件予以耕地的复垦,实在不能复垦的则如数缴纳耕地占用、开垦费等应该缴纳的费用,才能进一步办理相应的“耕地”征用手续。也就是说所以集体经济组织可以用这笔费用进行新的耕地的开垦,以适应其占用的补充平衡。另外这种“处理”方式从法律程序上避免了通常依据土地利用“现状”决定其征用土地性质的弊端,从而有效规避征用土地的部门,可以种种借口拒不缴纳耕地开垦费用,或拒不实施耕地占补平衡等事端的发生。

  4、 从土地登记统计的角度来看实施耕地目标管理的具体做法不会出现耕地用途调整后耕地地类账面上的混乱不堪,从而根本上规避了这类调整不作为耕地减少的这种逻辑上可能引起的混乱。

  因为耕地目标管理针对的始终是“耕地”,无论耕地利用内涵上做出何种调整,都无法改变耕地需要得到有效保护的这种基本政策上的严格规定。必须指出实施耕地“目标”管理不仅有其逻辑上的合理性,同时具有统计操作上的严密性。

  如果国土资源部地籍司要了解北京市当前土地利用变化情况,市国土资源和房屋管理局可以就此详细提供到区县、乡镇各个级别的,耕地目标管理体制下的不同耕地利用类型的数量、质量,并且做到一览无余。换句话说在耕地目标管理的“界定”下,其表述不会引起可调整“果园”等形式与内容之间可能发生的逻辑上的混乱。因为就其目标管理而言耕地的数量不会凭空增加也不会凭空减少。也就是说耕地地类的这种科学表述方式,能够绝然分清“现状耕地”与“农调耕地”的数量状况及其利用内容。

  更重要的是,这种管理体系能够绝然分清“农调耕地”各种利用类型与原来不属于耕地范畴作为独立地类的园地、草地、水面之间的空间分布及其数量关系。如果国土资源部地籍司要弄清北京市一定时限范围内农用土地利用的实际情况,即不管其来源如何有多少土地用于种植、多少土地用于养殖、多少土地用于设施种植和养殖的话,只要把这些同一时限内相应的农调耕地利用类别面积与相应的作为独立地类同样用途的土地面积相加,就能累计得出我市这一时限范畴内各类农用地实际情况,从而不会出现重复统计等差错。

  我们认为基于“耕地”目标管理具有的上述科学性和合理性所提出的一定行政辖区范围内的耕地目标管理对策,是管活、用活一个行政辖区范围内土地资源如何适应其经济社会可持续发展所“必备”的一个基本选择。因为当前形势的发展耍求我们,必须放弃长期以来一些“陈旧”的概念,做出一些能够“因应”改革幵放以及发展需要的“研判”来,当然这些“研判”必须科学准确,只有这样才能达到改革发展的既定目标。

  所以我们以为通过土地分类调整,在耕地系统内充分重视农业结构调整用地的发展趋势,并且用“农调”耕地这个名称来表达这些“特殊”耕地的做法,应该可以与当前国土资源部地籍司对农业结构调整耕地所做出的全国性统一要求进行科学的比较,以明晰其中哪一种更加符合土地分类科学的严密性和系统性,更加符合农村经济发展对土地管理工作提出的实际需求,所以个人以为这些还需要更多的人来关心和研究,也就是说如有可能的话,这些因为土地分类引起的“农调”耕地与“可调”整果园的争论,不妨一起在实践中加以进一步的检验,这样其结果岂不是就能更加清楚了吗?

  2003.8于市土地整理储备中心

  3-市场经济条件下耕地占补平衡的运行机制是维系经济社会均衡发展毋庸置疑的重要手段

  改革开放以来经济建设的蓬勃发展占用了大量的耕地资源这是一个不争的事实,但是能否维系这样一个发展势头则有待于整合本市土地资源的合理利用,确切的说有待于耕地的所谓占用与补充之间的平衡。鉴于本市辖区的土地资源状况是山区起伏的山地丘陵面积大于平原地势平坦的面积,故此从土地利用的实际状况而言由于客观存在的经济社会发展态势,决定了所谓的农村居民点大都分布在平原地区,并且历史地形成了所谓以其村庄为“圆心”的所谓土壤肥力同心圆分布规律,并且由此决定了优质的农业生产用地往往集中在这个圈层范围内,而且是距离村庄越近其土壤肥力越高反之越来越低。而目前的建设发展从其所谓的聚集“效应”来看,也有一个与土壤肥力相似的地方就是建设的发展也有一个与农业生产相似但是其目的截然相反的规律。就是说建设发展也有一个自己的圈层结构。

  不幸的是当两个圈子叠加时农村的农业生产必须服从城市的建设发展需要,从而事实上由此派生出所谓的建设占用耕地的补充平衡事由。那么如何维系一个行政辖区范围内必不可少的农业生产与经济建设的均衡发展对其土地资源的可持续利用,显然是土地行政管理部门无可推卸的重要责任,尤其是在所谓市场经济的运作中如何兼顾二者的利益诉求,确实是一件一举要“双得”并且还要所谓兼而有之的任务。问题是如何在所谓市场条件下能够统筹完成,笔者在其任职期间曾经提出过通过土地后备资源的开发、村庄的土地整理等手段,将农民群众通过其劳动的、资金的投入方式,将其形成的可耕种的“土地”作为所谓能够用于建设发展所占用“耕地”的补充平衡指标,通过市场的手段满足双方的需求。

  退休后到《市土地整理储备中心》担任所谓顾问后,通过整合相当一段时间的宜农后备土地资源开发以及村庄土地整理的实践,提出了所谓市场经济条件下耕地占用补充平衡的运行机制。目的是针对长期以来社会运作中广大农村集体经济组织发展权利缺失的状况,以重在弥补广大农民群众仅仅以其农产品这种“产品”经济方式参与所谓市场经济之不足,并且在其具体的操作中强调广大集体经济组织组成员参与其市场运作的“商品”仅仅是手中掌握的所谓“指标”是一种非物质的“权利”象征,而且是可以从市场运作“主体”(代表政府的机构)兑现其开发“成本”乃至“利润”的所谓参与市场经济的“虚拟”产品(开发出来的耕地原地未动仍然属于集体的土地资产仍然归集体统筹使用)。

  笔者认为这一点对佐证所谓土地市场存与否十分关键,因为事实表明从《土地整理储备中心》参与的所谓土地市场的运作来看,其土地市场的说法恐怕不符合一般的市场“定义”,因为,在其市场的相关运作中确实无法将作为“商品”的“土地“(现实中所谓的不动产)由农村地域范畴搬到其市场部的交易“中心”来销售。且不说《宪法》不允许,事实上在土地制度范畴内无论其作为生产资料还是生活资料不可能也、不应该将其商品”拿到市场上去参与“买卖”,因为土地对农民来讲是“命根”子只能紧紧把握在自己手中,怎么会轻而易举地拿到市场去交易呢?

  所以无论什么场合用市场的概念来“诠释”土地范畴的所谓“市场”化都是不切合适应的,包括适应耕地占补平衡的所谓指标“运作”在内,那么应该如何界定耕地占补平衡的所谓“指标”运作呢?笔者有这样一种解释,就是说就“指标”运作的内涵而言,这是政府为了适应城市建设发展的实践需求,所采取的用经济的“代偿”形式与集体经济组织之间发生的一种补偿其土地开发、农村居民点土地整理中其成本付出的一种必要“经济”行为,其间不存在所谓你买我卖的对应关系。况且在《市土地整理储备中心》运作的所谓土地市场“行为”中,就“指标”的供应、需求双方而言均未同台媒面讨价还价、洽谈交易事宜,怎么会是彼此间你买我卖的所谓市场行为呢?如果说今天我们奉行的是所谓的市场经济,那么也没有必要把所有的一切都扣上这顶“帽子”吧?为此笔者将从事的《土地整理储备中心》工作系统地归纳在如下一个“框图”之中,作为了解土地开发整理工作时的参考!

  北京市土地开发、整理暨耕地占补平衡工作流程图解

  2005·8于土地储备整理中心

  二现实中土地集约、节约利用的物质基础不容忽视

  事实表明土地利用的“社会(经济)”属性,是一种建立在土地自然选择基础上依据条件和可能能够加以塑造的所谓“后天”的人为产物,这些在经济社会的发展进程中,表现在人们可以通过扬长避短、因势利导、审时度势等措施“后天”地创造出有利于其发展的所谓“区位”条件,并且以此充分发挥土地利用现实中的二、三产业的既定优势。

  其实从唯物辩证的角度来看,这些应该是土地作为“物质”条件进而成为其利用、发展“先决”条件的最好注释。这一点从历史上许多文明“消失”、许多文明得以“传承”发展的原因来看,不难理解为什么沙漠中的“楼兰”古国会不复存在,而长江三角洲“丝绸”文明却能够历史地传承发扬光大。由此告诫我们现实中任何无视土地“自然”属性对土地利用的“制约”因素,片面追求眼前利益的“行为”都是“短见”的,譬如为了发展经济其非农建设大量占用优质农田的“做法”就是没有任何道理而愚蠢之极的。

  十分明显农业与非农业二者土地利用的“依据”有着天壤之别,前者讲究的是土地(土壤)的“肥力”条件,而后者则重土地物理结构的所谓“承载”能力。然而在土地利用实际中建设部门为了能够大手笔、肆无忌惮占用实际上所剩无几的区位条件甚好的优质农田,为此找到了一个堂而皇之的“理由”,就是看似颇有道理的所谓“先污染后治理”的说法。意思是说只要能够方便“建设“的发展,那么等有了建设的“回报”后,届时再去“培肥”建设占用剩下的“低产”农田也为时不晚。

  那么这种说法、做法真的不算晚吗?要知道农业生产实践表明一些低产农田之所以低产是由于其物质层面的所谓“障碍”因素所决定的,即便采取大量地“投入”对其进行所谓的“培肥”,结果表明这种事后的“改造”措施实际上是无济于事的。所以建设主管部门持有的这种痴情的、一厢情愿的想法做法未免有些过于简单幼稚。必须指出所谓高产农田是没有自身“障碍”因素的自然土壤经过其漫长开发、整理、培肥的历史过程才得以形成的,这是科学的不争事实。即:在没有障碍因素的制约下形成所谓土壤的“肥力”不仅需要很长的历史时间,而且还需要大量的各种物质投入。

  也就是说有几十年、数百年上千年土壤物质的形成、积累、转化以及无可估量的大量经济投入,今天业已形成的所谓“农耕”物质文明将是无法予以想象的。遗憾的是我们许多决策层面的“聪明”人,为什么不能就这些漫长的无法取代的,时间上、物质上各项“投入”与眼前的一时利益,设身处地仔细地好好想一想呢。譬如为什么墨西哥人会把自己的“首都”墨西哥城选择在与此毗邻的丘陵、山坡上?难道他们真的傻到不懂得城市建设各项投入及施工面临的问题而非要迎难而上呢?

  其实在这个问题上墨西哥人非常聪明,他们知道山上建设城市虽然不容易,但是这些都是一时的困难,克服克服也就过去了。然而他们这种充满聪明、智慧“做法”的结果是为此保留了与其民族持续生存、发展密不可分的平原“耕地”,从而由此“赢得”了成为“豢养”他们子孙后代不可多得的“风水宝地”。

  故此我们在土地集约、节约利用与规划、计划管理工作中,是不是应该学习他们同样在认识论、方法论的层面进一步认真思考一下我们经济建设发展进程中,每天都会遇到怎样的一些类似的问题?是不是也应该先入为主地着手制定与其发展密切相关的准则、方法措施?以便智慧地应对我们今后的建设发展呢!

  1-从《乡域规划》面临的问题看乡镇《土地利用总体规划》的重要性

  目前我市近郊各乡开展的《乡镇土地使用规划》,在北京市城市规划院的主持编制下已经陆续进入审议阶段,从其目的来看十分明确就是要解决乡镇非农建设发展中的所谓土地使用问题。他们之所以这样恐怕是要以此区别土地管理部门在辖区土地资源利用、配置上所必须的《土地利用总体规划》。由此可见建设部门的《乡镇土地使用规划》真是有些可谓用心良苦。

  但是从乡镇地域范畴的土地利用发展来看却未免有些过于片面,十分明显从乡镇《土地使用规划》和乡镇《土地利用利用总体规划》两者类似又有区别的不同含义来看,前者重在乡镇非农建设的土地利用布局;而后者则着重于从土地资源及其适应性出发,重在利用布局的层面配置与乡镇经济社会发展(包括各业发展在内)所需要的地资源,所以从这个意义上来看可以说二者是有根本区别的,理由如下:

  一、在当前经济社会发展中必须深刻意识到,土地使用规划与利用规划是两种不同性质的《规划》,不仅其服务对象不同、涉及的地域范围也有根本性的差别,确切说不能将二者混淆起来更不能越俎代庖

  必须指出北京市《建设总体规划》,是北京市政府为贯彻中央关于首都建设“四项”批复制定的,在它出台的时候还没有土地管理的背景,当时我市实际上的土地管理部门是市规划局,其所做的一切都是围绕北京地区建设用地的布局和审批。所以这个《总体规划》所要解决的是首都建设发展问题,而不是北京市辖区范围内全部土地利用的规划问题。

  从这个意义来说土地管理在我市提到议事日程以后,这个所谓的《总体》规划应该逐渐失去昔日一统天下的作用,十分明显本市一万六千八百平方公里版图范围,除了自然物以外,一切人为的产物、人为的活动都发生在、成长在北京这块有限土地范围内。因此如何全面地、合理地安排包括城、乡建设在内的各种土地的利用和使用已经成为北京市《土地利用总体规划》的重要内容。

  况且目前首都各项事业的发展,不仅需要考虑土地与财富的关系,而且必须从土地内在“属性”所揭示的土地利用规律,来合理安排事实上日趋紧张的有限的土地资源。在这个在这个问题上,我们历来同城市规划部门有着根本的“分歧”和无法调和的“矛盾”。目前城市规划部门正在通过近郊的《乡域土地使用规划》、远郊的《县域土地使用规划》,这些本来不是土地规划的《土地规划》并且按照建设用地的指导思想来规划事关区(县)、乡(镇)经济社会综合发展的土地,显然是不切合时宜的。

  其结果必然造成我市土地利用的失误和资源配置上的浪费和损失,如果这种情况今后持续发生的话,作为本市“法定”的土地管理部门,将无法承担这些事实上已经形成的土地利用系列问题所带来的不利后果。从一个城市辖区应有的综合功能来看,其广大的农村地区担负着提供必须农副产品的生产任务,因此从规划的角度来看应该客观考虑如何保证农村地区的土地利用能够发挥农业生产优势的要求。

  也就是说从城市土地的使用和农村土地的利用来看,由于辖区土地资源的有限性不能不从其内在属性上考虑农村地区农业基础地位的土地需求,由于二者对土地资源在数量上、质量上的不同要求。从而在其利用规划层面构成了本市辖区土地利用中应该有所选择、有所侧重的基本原则。

  从常识来看城市规划部门的专业侧重是城、乡居民点及工矿企业的平面布局,它不可能也不应该对其它客观存在的土地利用类型进行过多的干预,这是因为城市建设本身仅仅是辖区全部土地利用中的一种类型,不可能在全部土地利用类型上以偏概全取而代之。确切说在本市辖区内,其城、镇使用的土地面积不可能也不应该无限制地予以发展,因为还有一个米袋子、菜篮子的“农业”土地问题有待解决。

  这些事情恐怕不是一个城市规划局、规划院所能承担、解决的,况且《城市规划法》第六有段话讲得十分清楚“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划,以及当地自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署”从而实际上承认了城市规划与其它规划的关系,完全没有取而代之的意思。

  另外从城镇土地利用作为行政“辖区”全部土地利用中一个子系统的事实来看,理应受到土地利用总的系统的制约和支配。因为《城市规划法》所明晰的“当地自然环境、资源条件、历史情况、现状特点”等等,实际上就是地域范畴的土地资源的特点、土地利用的沿革以及土地利用的现状等等。这就是说尽管《城市规划法》多么不心甘情愿、玩弄了那么多的词藻,最终还是回到土地利用的一般法则上来,得出《城市总体规划》应当和《国土规划》、《区域规划》、《江河流域规划》、《土地利用总体规划》相协调的结论上来。

  我们认为《城市规划》所面临的这些问题应该在《城市规划法》的条款中将其改为“城市规划的编制要依据《国民经济和社会发展规划》和地区《土地利用总体规划》,着重抓好城市规划范围的建设布局和城市土地的综合利用,做到与区域规划、江河流域等其它土地利用专项规划的协调”。

  这样岂不是更能体现一个城市地区、各类土地利用类型间的协调和完美吗?然而遗憾的是由于立场、观点的根本分歧,在目前情况下城市规划部门没有而且也不可能马上转变自己的立场。但是这丝毫不能改变城市土地在区域全部土地利用中的实际地位,也就是说城市规划不可能替代城市所在地域范围内的《土地利用总体规划》。

  二、目前我市经济社会发展中,城市规划部门牵头制定的近郊区《乡域土地使用规划》说明了一些什么问题?

  近年来我们在近郊《菜田保护区》划定工作中,与城市规划院主持制定的所谓《乡域土地使用规划》进行过频繁接触,他们的这个《规划》实际上是市城市规划研究院代表乡政府安排其各类非农建设用途所划分的土地使用范围。目前这种规划已经进入审批阶段,其目的性十分明确,就是要解决近郊乡镇非农建设发展中的土地使用问题。但是作为一项建设用途的规划,对其乡域范围内,包括农业的存在及其发展来看未免有些过于片面。确切说《乡域规划》对其土地的某些安排使用,某种程度上不符合依据土地资源适宜性原则所做出土地利用空间布局,也就是客观上在其乡域土地究竟如何才能全方位服务于其经济社会可持续发展、如何加以合理利用和使用的最终目的有所出入。

  事实上我市近郊各乡目前情况是:随着国民经济建设的迅猛发展和城乡的不断繁荣进步,建国以来城市范围从解放初期发展成现在的1000多平方公里;占用了大量乡镇农田土地,然而乡镇自身经济社会的发展同样需要相应土地,因此伴随着城、乡建设的继续发展,近郊区域的用地还要日趋紧张。那么这种情况下发挥近郊土地资源潜力,在有限的土地上合理安排农业和工副业生产兼顾包括城、乡设施在内的各项用地,仅仅按照城市规划模式来应对是无法奏效的。也就是说必须针对近郊土地资源特点,统筹安排农业、工副业生产和城镇建设用地,应该借助《土地利用总体规划》的形式科学地予以解决。

  这里我们无意贬低《乡域土地使用规划》,但是必须指出其中某些“做法”客观上是极为有害的,与“国情”、“市情”以及合理利用每寸土地这个重要基本“国策”是不相适应的。也就是说在目前客观存在的现实之中,不存在首都及城市郊区农村土地利用的“特殊”论。因为越是大城市郊区土地利用问题越多、矛盾也更为突出,更需要从近郊农村土地利用的实际情况出发,通过乡镇《土地利用规划》合理安排各类土地的利用,由此规避不合理的土地利用可能带来的不良后果。

  因此这里首先必须解决乡镇《社会经济发展规划》的合理与否问题,其次才是其土地使用《规划》是否适宜的问题。我们认为严格来讲近郊所谓的《乡域土地使用规划》应该是各乡根据本乡在近郊的地理位置和本身自然属性及社会分工特点,在所谓《乡镇社会经济发展规划》指导下,在其土地的“利用”层面进一步通《乡镇土地利用总体规划》来通盘考虑与本乡社会经济发展指标相应的土地利用空间布局。

  然而我市近郊现在仍然缺乏以土地资源详查为核心的调查研究,对目前近郊乡镇土地资源的数量、类型、质量等各个方面的动态缺乏起码的了解。更为重要的是还没有一个建立在上述资料基础上的市级和(区)县级的《土地利用总体规划纲要》,以及事关乡镇土地功能分区的构想。也就是说一时无法从土地利用的全局高度来指导土地资源的利用、配置。这里我们之所以强调乡镇土地不宜以《乡域土地使用规划》来明确其用途的另一个原因是:作为近郊农村地区虽然与城市接近但不能与城市等同起来,因为“农村”在社会经济发展的各个方面与“城市”还有一段相当距离,存在事实上的差异,这不仅是社会发展和分工的客观差异,也是其历史发展所决定的。

  所以在这个大前提下应该着重从农村服务城市这个高度出发,更好地为城市人民的生活需要服务、为城市经济建设的发展服务。然而这样提出问题和认识问题绝不是僵化地认识农村,更不是千篇一律地把现代化的农村,仅仅看成城市所需农、副产品等生活资料的供应基地。而是根据其社会经济发展水平与自然资源状况的综合优势的不同差异,来衡量如何更好地建设现代化的新农村,也就是说要按照资源和经济能力的综合状况所决定的所谓主导原则,来权衡乡镇发展及其未来前景。然而目前近郊《乡域土地使用规划》在指导思想上尚未把它上升到乡镇土地合理利用分配的应有高度,从而一定程度上削弱了乡镇土地利用及其土地综合生产能力的应有作用。

  如:我市近郊作为主要的三大蔬菜生产基地的四季青、十八里店、黄土岗其乡域《规划》编制中,它们在2000年前其菜田面积将有较大幅度的减少(详见下表)。然而在我市近郊主要蔬菜生产乡中,这样大幅度地削减蔬菜种植用地的做法,不仅不符合土地资源择优使用的原则,恐怕也不符和农业区域发展规划的要求。因为在近郊再也找不出比它们发展蔬菜生产更为优越的地区,现在问题的关键不在于这些作为蔬菜基地的菜田面积,而是依据所谓《乡镇土地使用规划》今后还要减少多少,那么这种规划思想在近郊各乡究竟产生了多大的影响?确实值得进一步认真思考。

  也就是蔬菜生产地区的土地利用究竟应该坚持什么样的方向?如何处理解蔬菜生产用地与乡、镇工、副业生产及农民建房用地的关系?还有如何合理配置蔬菜生产用地等一系列土地利用和使用的原则问题。归结起来就是这一系列原则问题应该在生产实践中通过怎样的规划措施才能得到有效地解决。

  面积单位:亩

  单位 1988年现状

  菜田面积 2000年规划

  菜田面积 2000年比1988年

  减少菜田面积 2000年规划菜田面积占1988年现状菜田面积(%)

  四季青 20101.5 15997.5 4104 79.5

  十八里店 12554 9180 3374 73.1

  黄土岗 25000.5 18000 7000 72

  遗憾的是《乡域土地使用规划》规划很大程度上,没有坚持土地利用统筹兼顾的基本原则,在其主导的土地建设利用形式上客观助长了近郊各乡普遍存在的土地非法租赁、转让等所谓间接生产的经营活动。这些都是企图从土地不动产中,为土地所有者带来高额利润和非法所得而客观上对人们赖以生存的土地直接生产——农业生产带来极大的冲击。

  三、土地行政管理部门在城乡经济社会统筹发展中,与城市规划部门的业务分歧表现在哪里?应该如何妥善处置?

  我们以为事关土地的规划是一项十分严肃的工作,不管土地使用还是土地利用,都是通过《规划》手段反映人们划分土地不同属性、指导土地利用的一种具体行为,目的是要组织起土地的合理利用。其关键在于是否反映了所在区域土地其内、外在属性能否得到应有的反映;其固有功能是否能够得到很好的发挥等,这样一些必须慎重对待、妥善解决的问题。鉴于土地资源利用有很大的不可逆性,以及这种不可逆性利用可能造成的严重后果,所以强调《规划》的指导思想不仅要正确,方法也要科学。所谓方法科学,就是规划意识要适合土地资源的内在属性。说白了就是土地的用途要宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔,一句话土地适宜干什么就干什么。

  当然不能机械地、绝对地套用这一原则,在某一地区总有一个根据这个地区综合条件决定的所谓主导原则,来客观地、科学地反映这一地区土地利用的合理组合,从而决定这一地区土地利用的发展方向。所以在农村以农业生产为主导的乡、队,其土地利用和使用应以土地的直接生产为主、间接生产为辅,并且在这一前提下最大限度地在社会、经济、环境各个方面谋求土地应有的综合效益。

  现在有一种极为有害的论调是:“尊重历史、尊重历史遗留给我们的……”或者“我们只能在原有基础上……”等等,不敢通过规划动“手术”来整治土地利用中的历史弊端。其结果是:历史的错误和遗憾,不仅不能通过相应的《规划》达到治理和整顿,而且以至原来的错误在错误的《乡域土地使用规划》中得到进一步的确认和加强。

  从《乡域土地使用规划》贯穿的土地使用思维来看,城市规划部门几乎不存在土地资源适宜性的思考,认为只要有适合的空间位置其用途就是合理的。也就是说在城市建设范围内,城市土地的空间配置可以通过《土地使用规划》的布局来加以确认。因此由于城市规划思想体系的影响,近郊《乡域土地使用规划》实际上己经背离了土地资源统筹兼顾、合理安排的重要原则。以致在乡镇土地利用上忽视了土地直接生产这个无法替代的事实,走向了土地间接生产的这个“极端”。

  其做法显然与目前近郊绝大多数农业乡镇的既定“功能”以及它们应该发挥的“作用”是极不相称的。当我们历数以上这些不妥之处后,在即将开展的土地利用规划工作中,应该汲取哪些“教训”、采取哪些“措施”呢?归纳起来应该有如下两个方面:

  1、 市政府及其所属土地管理部门,要加强区县政府及所属土地管理部门在《土地利用总体规划》工作中的指导,权衡其《社会经济发展规划》实施过程中与拟将制定的土地利用规划方案之间的辩证关系,杜绝土地利用规划方案中离开土地本身固有属性,用其作为筹码进行交易的利己行为;

  2、 针对城市规划部门主持制定的包括乡域、县域在内的任何《土地使用规划》这一事实,在《土地利用总体规划》制定过程中,对其不合理的土地使用安排,均应按照土地利用规划准则进行修正,并在土地审批过程中把好用地关口,杜绝可能产生的浪费和损失,使制定的土地利用规划真正有利于国计民生和子孙后代繁衍的需要。

  从这个意义来说,我们应该积极创造条件,尽快开展各种级别、各种类型的《土地利用总体规划》及其专项土地规划,以堵塞各种其它土地使用规划、计划可能造成的土地利用浪费现象。只有这样才能从土地利用规划角度,把握我市今后土地利用发展方向真正体现“一要吃饭、二要建设”这个宗旨,只有这样才能真正结朿我市土地管理工作一直存在的“危机”。应该意识到目前我们在土地管理工作中虽然势单力薄,但是应该坚信从事的这项事业是正确的,尽管我们还没有足够的“能力”说服那些身居高位的“领导”人,然而历史将证明,他们顽固坚持的那一套,由于存在理论上的根本错误,将会越来越行不通。

  毛主席有句名言“与天奋斗其乐无穷、与地奋斗其乐无穷、与人奋斗其乐无穷”,其实我们的土地管理工作不正是在与人奋斗、与地奋斗吗?所以我们应该相信在土地管理工作中,只要能够实事求是的科学系统的研究当前我市土地行政管理中,其众所周知的那些问题的“症结”、产生的“根源”,并且努力做到敢于“斗争”、善于“斗争”不气馁的话,那么我们土地管理工作的“春天”在其寒冬过后是一定能够到来的!

  1994·2于市土地局规划处

  2-市农办《规范小城镇建设试点的意见》意味着一些什么问题?

  在农业现代化的进程中,农村居民点(也就是目前广义上的所谓小城镇)的建设十分重要,尤其是建设的数量、规模和布局与当地土地资源的状况和最优化利用有着密不可分的关系。最近收到市农办关于《规范小城镇建设试点的意见》(征求意见稿),对此我有如下不同看法:

  1、1995年市政府和建设部确立的11个试点小城镇的建设发展,虽然一定程度上改善了原乡镇的建设布局,方便了当地农民的生活,客观上也引进了一些企业活跃了当地的经济,但是应该说并不是所有的试点都取得了这样的“效益”

  据我们看到的一些试点城镇,如京东第一镇顺义区的杨镇就有大批新建的楼房闲置没有人入住,用该区农委XX的话来说“这些房子再过十年也不会有人来住”,那么就此而言杨镇究竟有什麽资源优势呢?譬如你把外地人引来了有什麽“活”可以给他干呢?又有什麽“事业”可以在当地发展呢?所以此话一点不假再过十年也引不来到这里生活、居住的人。再说就算人口的自然增长吧十年后有多少孩子可生?就算生出来了恐怕也住不满这些“楼房”。

  此外怀柔县还有一个“一城带六镇”的宏伟计划(包括杨宋镇在内),据说目的是要把贫困山区的农民移到新建的城镇来,但是有一个先决条件就是不解决就业问题即:房子你可以住但工作必须自己找,显然这个用房招人又不给就业出路的所谓“发展”计划,客观上势必是行不通的。

  2、有些小城镇试点的土地利用方向和布局本身就非常脱离实际,不符合社会经济发展的可持续要求,如昌平小汤山镇是一个地热资源十分丰富的地区,依据其优势对该镇土地资源利用予以合理配置

  (1)、最大限度地利用土地的空间布局发展无污染无公害的大棚地热蔬菜生产,即:利用其充沛的地下热水兴建温室生产蔬菜,发挥其不用燃料不污染大气以此降低其生产成本的自然优势;

  (2)、适当发展与“地热”有关的温泉浴室等医疗保健企业,这些企业可充分利用高层建筑向空间发展,确保其发展客观上不会与农业的蔬菜生产发生所谓的争地现象;

  但是在市农办《规范小城镇建设试点》的意见中,小汤山镇的建设宗旨却是昌平东部商业集散地,根本没有考虑发挥地热资源优势建立冬季蔬菜生产“基地”的打算。因此这种逆资源优势片面强调商业利润的做法,与充分利用该地区自然条件发展生产的可持续做法是不相适应的。

  3、由于历史原因上述试点城镇建设从未考虑过耕地的占补平衡,为此其建设的发展客观上加剧了本市耕地的数量减少,所以从土地资源利用的配置出发小城镇建设试点的原则意见如下

  (1)、审慎对待小城镇建设试点规模,目前不是其试点的数目太少、规模太小,而普遍是试点“目的”不明、盲目发展所造成的浪费严重;

  (2)、要加强对小城镇建设的引导从根本上规范其建设行为,并将小城镇的建设纳入县区、乡镇的《土地利用总体规划》控制范畴,以实现土地资源的集约、节约利用;

  (3)、要将小城镇的建设发展占地纳入本市耕地总量动态平衡体系,确保其耕地占补平衡做到有条件的地区优先发展无条件的地区蓄积力量再发展的统筹按排。

  1999·3于市国土局资源处

  3-《小汤山镇综合改革试点方案》有利于地域范畴土地资源的优化配置吗?

  《小汤山镇综合改革试点方案》,是依据市体改委、市规划局依据其镇域发展指导思想,所制定的一项镇域范畴综合改革试点方案,从其发布的层级来看颇具重要权威地位。但是从其方案内涵来看,似乎与土地基本国策及其土地合理利用、集约利用原则,有较大出入甚至相悖的地方。很难使人相信这是一级政府发布的以地域范畴经济社会协调发展为目的事关其土地资源优化配置的综合性规划。这里结合个人的肤浅认识对其试点方案提出一些不同看法:

  一、该《方案》虽然1996年11月得到国家体改委、建设部等11个部委的联合批复,但毕竟是1997年4月中共中央11号文件出台前的产物。鉴于该《方案》在土地利用实施方面的文字不多(大量是政治、经济体制方面的东西),难以猜测这个《方案》与当前中央11号文件在进一步加强土地管理、切实保护耕地方面的原则“精神”有无矛盾和差距

  从该《方案>的仅有文字来看,略知该镇“土地”为2000公顷(这里我们权且理解为耕地,因为该镇总面积为37.1平方公里),农业人口1.3万人(人均耕地2.3亩)占该镇总人口的65%,而且耕地面积只是占其镇域总面积的54%。这些情况说明该镇在昌平是一个比较典型的发达的农业乡镇。但是该《方案》表明,该镇经济发展的所谓建成区最终要发展到6-8平方公里(9000-12000亩)占地规模相当巨大,根据城市建设一贯采用的圈层发展的既定模式,可以肯定需要进一步占用大量耕地。这显然与当前中央三令五申保护耕地、严格控制城市建设规模的大政方针是不相适应的。

  因此我们认为:在该镇所谓“综合“改革试点中如仍旧套用建设发展的规划用地模式,就肯定达不到“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”这个既定国策对该镇土地利用的既定要求。如果说我们与城市规划部门在土地利用上有所分歧的话,那麽问题的焦点集中起来就是如何科学、合理地确定小汤山地区土地利用的基本格局,及其应有的功能定位这个十分敏感的实质性问题。

  如:该《方案》一再强调“地热”是该镇得天独厚、无可比拟的资源优势,但是我们认为从所谓资源的利用优化配置来看,这个优势显然应该服从全市人民对蔬菜生产的需求,以发挥“地热”在温室蔬菜生产方面无可替代的作用。就是说应该广泛利用该镇20平方公里土地中(30000亩)的地热资源,把小汤山建成全市冬季蔬菜生产的主要基地,这对节约能源、改善大气质量、降低蔬菜生产成本、提高本地区蔬菜在市场上的竞争能力,满足人们不断增长的物质需求,有着无可挑剔的重要意义。

  也就是说,无论从土地的“用途”管制、还是土地“整理”的需要来看,把小汤山地区建成具有“特色”农业生产的所谓土地“专属”用途管制区,不仅具有十分重要的经济效益而且具有十分重要的社会效益和环境效益。当然在它的发展中,保留并改善原有的温泉疗养设施,也是充分利用地热资源,造福社会大众的一个不可偏废的方面。况且这些设施的工业化,可以向立体的空间发展,不会与温室生产争夺土地的“使用”面积。

  基于这种考虑,我认为该镇不宜向该《方案》所表述的那样,搞什么高新技术的产业发展,因为欲发展的所谓高新产业与该镇的“地热”资源优势没有直接的因果关系,就是说所谓的高新产业发展并不需要“地热”资源的支撑;同理发展旅游、度假、观光等“产业”也同样不需要所谓的“地热。显然这些与“地热”无关的产业非要按照《方案》执行,那么这些计划发展的“产业”势必要同30000亩范围内的特色农业和疗养院争夺其既定的土地“空间”,从而根本上“闲置”本来应该充分发挥的“地热”资源优势。了

  其实从所谓的地缘优势来看,小汤山地区本身没有什麽重要的旅游资源,就是说一无可值得观赏的自然景观、二无重要的值得参观纪念的人文景观。那麽凭什么一定要在这样的地区发展与其地热资源优势无关的产业呢?其实因地制宜地发展与“地热”资源密切相关的蔬菜种植产业,不仅不会污染空气同时能够从根本上有利于其环境建设,所以不会妨碍该镇成为昌平东部地区的重要经济中心,而且还能脚踏实地加速这一发展过程。

  况且古往今来的“中心”往往与产品的集散是分不开的,因此从该镇1.3万农民的切身利益出发,使我们有理由相信,在与昌平科技园区本来就相距不远的该镇,作为本市、本县的特色农业和疗养的“特区”,一定能够在其特色产品和优质的社会服务上,与昌平园区的高科技产品遥相呼应。这一点无论在今后本市《土地利用总体规划》、还是该县《土地利用总体规划》的编制中都是必须着重考虑的,况且这也是从地区产业配置上,实事求是避免重复建设和雷同的一个必须重视的重大原则问题。在这一点上我们觉得应该提出来供政府相关部门参考。

  二、该《方案》要改革小城镇的建设(用地)审批方式,提出其建设(用地)进行一次性集中审批之后由该镇按“五统一”原则处理,并且还要“下放”该县在小汤山镇延伸机构(包括土地)的属地管理权和人事管理权,这样似乎颇为有些极为不妥

  我们认为这种“要求”与当前强化土地管理的“政治”需要,即:严格土地管理体制与机制、加强土地管理法制、实施土地管理的垂直领导的“目标”是极不相称的,必须指出本市尚未编制全市范围的《土地利用总体规划》,从严格的意义来讲该镇在全市以及在该县《土地利用总体规划》中究竟处于一个什么地位?理应分属于一个什么样的土地利用“分区”中?这些目前尚无科学、合理的定论。

  因此连同管理机构和人事管理权一起,下放给小汤山镇政府的要求实在不尽合理,特别是今后县土地职能部门,如在小汤山镇设立分支机构的话,是不是需经镇政府同意?所以其属地管理权和人事管理权一并下放给小汤山政府的提法,是极其荒唐不妥的。因为这无异于国家的政策、法规必须由我小汤山的人选来执行,如果这样的话还有什麽执法“监督”可言呢?尤其是这些提法、要求,若在市体改委印发的作为综合改革试点的方案中得到认定,那么人们不禁要问,法制精神到哪里去了?其法律责任又应该如何落实呢?

  三、我们对该“方案”所阐明的部分基本原则持有不同看法,如其中第四条提出的“改革既要敢于突破现行的城乡分割的体制束缚,大胆实践又要注意与现有的政策法规相衔接”的说法,实际上是极为片面的一种说法。

  因为长期以来本市土地利用的本来面目是:城市建设一直是本市发展的一统天下,城市规划部门一直标榜“一万六千八百平方公里的版图范围,都是城市规划范围”。这些无疑表明本市的“每寸”土地都是城市“规划”的对象,因此城市规划部门要“一万六千八、城乡一起抓”,对此又怎麽能够说明目前我市土地利用层面存在诸多问题的原因是城乡分割的体制呢?对此人们不仅会问长期以来本市的土地利用,不一直是由本市《城市规划管理局》统览的吗?

  所以就这个问题而言必须予以认真研究。事实上本市的所谓区、县域《规划》,都出自于城市规划部门,不仅乡镇无法左右自己辖区的土地利用,就是名正言顺的土地管理部门,在这个问题上也无可奈何。试问在这样的基础上,怎麽可以想象在小城镇建设发展上,能够实事求是地与“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策,以及“一要吃饭、二要建设”的用地方针等,现行政策、法规相衔接呢?

  因此我们认为从该《方案》标榜的指导思想和原则的华丽词藻中,看不出有什麽实质上的“新意”而且从长远来看,城市规划部门执意行推行的建设《规划》事实上不可能从土地资源利用的全局统筹上,兼顾包括农村建设在内的地域性的各行各业发展。

  1997·3于市国土局资源处

  4-《土地利用总体规划》实施中事关农地布局调整的若干热点问题

  “民以食为天,食以地为本”这句谚语形象地阐明了古往今来一如既往的“人地”关系。这种关系至今没有因为生产力的发展和社会的进步,发生性质上的根本变化。耕种土地不仅始终是农业生产不可缺少的劳动对象和重要的生产资料,而且也是农作物赖以生长无可替代的“立地”场所和生长发育的基本条件。这一简单事实无可争议的向社会表明:农业对土地不仅以其数量上的绝对需求著称,而且质量上的客观要求在当前农地日益紧缩情况下,也是必须予以充分重视的。

  我们强调这一点,是因为“农业”作为国民经济的“基础”产业,是社会效益高而自身经济效益低的“弱质”产业,在经济越发展工业化程度越高的情况下,应该越要加强对农业的保护”这段话是江泽民前总书记事关农业基础地位及其发展的重要“指示”,这一指示辩证唯物地阐明了农业作为“第一”产业与其它产业之间的对应关系,表明这种即定的“关系”迄今为止并没有也不可能因为当前经济建设的蓬勃发展而有所“本质”上的变化。

  众所周知经济建设的发展必然要占用大量的土地这是不争的事实,但是如何在这种必然的趋势中合理解决“耕地”作为农业生产第一“要素”所面临的事关其数量、质量的一系列问题,以及妥善处理农业生产依托耕地与其它产业发展也要占用部分耕地所出现的土地资源利用配置上的基本“矛盾”,目前这些仍然没有找到一个恰当的处理方式。

  前个时期人们往往以发展是所谓“硬道”理为由,不分清、红、皂、白不计可能产生的后果强调经济发展的重要性,从而一定程度上直接导致“农业”这个对耕地质量拥有一定要求的“产业”向他们抽象理解的经济发展作出让步,其结果是预期中的经济发展与其动机及其效果往往不能统一起来。

  其实在城市的农村地区这个问题事实上由来已久,只不过长期以来只是视而不见罢了,应该说从《土地利用总体规划》的角度和层面来看,这是一个非常值得我们研究讨论的问题,因为其客观“后果”事实上已经充分地反映到当前经济发展的层面上来,以至一定程度上影响到当前经济社会的协调发展和安定团结。

  笔者认为就“城市”和“农村”的存在和发展所共同面临的土地“需求”而言,这个问题其实是一个如何从《土地利用总体规划》层面出发合理兼顾城乡协调发展,特别是在其土地空间“布局”上充分考虑“农业”作为一项对土地数量、质量有一定要求,而且是社会存在须臾不能离开的传统“产业”,并由此关系到包括千千万万农民在内的广大民众的切身利益,而必须正确体现其“土地”既定价值及其“既得”利益的普遍性问题。

  这里笔者拟结合《土地利用总体规划》的农地耕地布局调整及其贯彻实施应有的“新意”,较为系统的阐明一些肤浅的看法以供参考:

  一、前次《土地利用总体规划》编制实施以来所出现的耕地资源配置及其利用保护的若干问题,是关系到此次《土地利用总体规划》编制、修订能否按照科学发展观建设节约型社会的一个非常重要的“关键”之所在

  应该看到改革开放以来市场机制的确立从许多方面冲击着原来的“观念”,人们放弃了不计成本不讲利润、权利与义务不相一致的“传统”作为,回归到生产能够持续发展进行、企业能够健康发展的道路上来,这无疑是一种很大的进步。但是在社会上各种行业和部门竞相追求自己既得利益的同时,作为“政府”其土地行政主管部门不能不从满足经济社会发展综合平衡其土地供应需求的角度出发,慎重考虑其资源利用配置方面的许多问题。

  因为现实中往往存在这样一种情况,即:某种资源利用浪费的结果很大程度上导致另种资源利用的枯竭,譬如:土地资源的利用与配置的失误所导致的一些不可逆转的事实,不能不从根本上影响到以土地为“载体”的各项社会“事业”、“产业”的发展。目前现实中客观存在的因土地利用而引发的不利社会安定团结的许多问题,就是一些非常典型的例子这里拟从以下几个方面加以探讨:

  (一)、城市经济建设规模无限制地扩张发展势必受到辖区土地及自然供给条件的制约,任何超越土地自然供给和经济供给能力的做法将一定程度上不利于土地资源利用及其合理配置

  不容忽视的是改革开放以来本市社会经济得到迅速发展,无论市政建设还是文化、教育、卫生等方面都有一个崭新的面貌,人们衣、食、住、行文化娱乐的各个方面都有明显的改善和提高,这一切均无不来源于对现有存量土地的占用并依托其土地所进行的各类生产。这些意味着要改善人们的物质与精神生活条件,就要进一步增加一系列对土地的相应需求。但是这些需求并不象一些人想象的那样可以得到无限制地满足,总是要受土地利用客观条件的种种制约,一般来说不经过艰苦努力创造实施条件是不可轻易实现的。

  事实上从本市辖区土地利用来看:山区不仅利用程度低于平原而且其开发的“成本”也大于平原,特别是占山区面积62.8%的855.67万亩广大低山地区,不仅土层薄而且坡度陡、裸岩多、降水量稀少。这种状况就目前社会经济条件和今后发展的可能性而言,决定了其开发利用的可能性是极其渺茫的,因此可以断言:本市土地的“自然”供给能力一方面受辖区“范围”的限制,另一方面由于土地质量的“内在”差异性,土地供给不得不局限在人们目前能够轻而易举地实现其“目的”的地方。

  确切地说相对集中在966.51万亩平原土地上因此平原地区土地,不仅历史以来以其一直优越的自然资源条件成为本市主要的农业生产区域,而且其重要的地理位置和方便的交通条件以及历史形成的社会经济发展基础,理所当然地成为当前工业和城市发展的主要地区。

  这一切事实上构成了本市工、农业和经济社会发展对土地资源的所谓“引致”需求。

  但是土壤普查资料表明本市土地资源从农地适种性、质地、排灌条件、障碍层次、养分状况、产量水平等诸条件的综合评价来看,平原地区分布着从“特等”到“四等”不同等级的土地,其中特等、一等、二等土地是农地中肥力高、无任何障碍因素的优质土地;三等、四等土地则均有不同程度障碍因素,其土地壤肥力远远低于前三等土地。从面积比例来看,前三等土地占平原土地面积41%;后两等土地占平原土地的59%,分别为397.46万亩和569.05万亩。

  (二)从土地的农业利用来看,我们是否因此能够择优而确保本市农用土地的内在质量呢其实不然,随着社会经济发展现实中作为优势产业的“工业”生产与城市“建设”不仅占用而且还将继续占用本来属于农业利用的那些土地

  然而事实上本市耕地多年来一直呈现逐年减少趋势,据资料统计从1952年—2000年四十八年间已累计减少554.49亩年平均11.55万余亩。这种状况决定了本市“耕地”不可避免地按照经济发展规律和人们的利益驱使,从耕种转为非农业的它种用途。

  而且这种势头随着经济增长和人们对社会的物质和精神文明的发展还将有增无减,其实从社会发展进步来看占用耕地并不可怕也无不妥,问题是我们不能不从农业对耕地质量的客观要求出发,站在土地资源利用配置的高度正确处理吃饭与建设的关系。十分明显在土地资源十分有限的前提下从土地利用的发展战略来看,如果我们不去努力开垦未被利用的土地扩大土地的可利用面积改良其使用方式;不去提高现在可利用土地的生产率;不去调节社会消费的结构和方式以适应土地最适宜的既定用途;不去积极发展农产品的代用品产业以利土地转入到发展最迫切的方面;不去调整土地合理利用的社会经济因素,就至少不能在现有存量土地基础上增加土地“经济“供给的调节能力。

  也就是说在本市新的社会生产体系及其土地利用格局尚未进一步确立之前,就不能在现有基础上片面增加某项土地的供应,否则势必导致土地利用布局与战略上的失衡。那么就当前本市土地利用的客观现实而言,如何通过我们的努力才能比较满意地理顺社会经济发展中各项用地的关系呢?笔者认为关键在于有一个正确认识以及建立在这一认识基础上的各种努力。就是说我们既要保证本市经济建设发展对耕地占用的合理需求,又要坚持原则进一步制约由于单纯的经济发展观点,继而忽视农业作为国民经济基础的重要性,以及不惜占用大量耕地、不计后果地发展非农产业给社会带来的严重后果,对此我们不能不有一个清醒的认识。

  (三)、作为所谓的经验教训目前似是而非的经济发展模式,实际上延误了我市包括农村建设在内的一系列经济建设的健康发展,其教训是极为深刻的

  通过我市目前非农建设“超常”发展的土地利用态势来看,要缓解非农建设发展对农业生产带来的压力,必须使土地利用进一步建立在土地用途及因经济需要而互相竞争或相互替代基础上。这里“需要”是一个重要的前提,而所谓的“相互竞争”或“相互替代”只能理解为在满足社会基本需要这一前提下,根据条件的可能性才能派生出来的一些既定认识和具体措施。

  但是在当前经济发展的渐进过程中总的来讲我们的用地方针是“一要吃饭二要建设”,因此不大可能抛弃农业对耕地形成的“特定”要求,片面满足非农产业对耕地的占用;更不能离开这个前提条件去奢谈什么“发展”。其实这样提出问题并不是要因此否定一切非农建设发展需要,因为城市建设与农村发展毕竟分属两个根本不同的“概念”不仅性质、功能不同而且地域分布及土地类型也各不相同。

  历史发展告诉我们城市建设犹如一个盛水的“木桶”,桶的容积大小标志着其发展的总量,而制其约总量的是构成木桶的若干“板条”的高度(长度),板条代表着包括土地、环境区位、建设资金投入等等若干“条件”。由于这些条件客观上参差不齐,当用这些板条组成一个盛水的木桶后,注入的水量总是从这个木桶最短板条处形成的“缺口”中流出来。故此不管注入水量多少,木桶能够保持的“水位”,只能由形成缺口的那块最短板条的高度来决定,就是说其它板条(其它条件)再长(再优越)也无济于事。

  但是这种情况下建设者可以主观能动地对那些些实际上是可以由人为因素决定和影响的板条所代表的“条件”予以重新进行“排列”、“组合”,通过“截长补短”的任何措施客观地提高最短板条的实际高度以“堵”住原来形成的缺口,从而增加这些木桶板条的应有高度,以提高其所谓的“蓄积”能力。这样通过人为干预的方式调节实施经济建设发展有关条件的调整转化,达到促进其逐步发展的目的。

  果说如城市发展建设投资不足是其主要矛盾的话,那就可以通过城市环境区位优势和相对充裕的土地发展条件,以及相关的优惠政策等,最大限度地吸引一切愿意来些投资的外资、外商,或通过合资、合作、联营入股或以及出让土地使用等多种方式,以土地作为“筹码”集中资金,就能相应解决发展中的问题。

  (四)目前农业发展对象本身特定的自然属性和现有的经济实力与科技水平,尚不足以在农村发展上效仿城市以“资金”和“土地”换取发展条件的那套作法,也就是说不仅现在不能而且将来也不可能人为地左右甚至替代影响制约农业生产的各种自然要素和条件

  譬如由纬度的差异所决定的地域范围的“温度”、“热量”、“光照”甚至水分状况的差别,以及成土条件和成土“母质”等所决定的一些矿质营养“成分”的不同等,这些贯穿于区域“土地”自然条件之中,是一个不为人们主观意志而改变的绝对“因素”。

  因此我们不能想象离开“土地”理应具有的适合农业发展的这些基础条件就可以进行正常的农业生产,更不能相信在目前条件下可以离开多年来国家对农业予以的投资和农民群众长期以来辛勤劳动所创建的农田基本设施,特别是离开一定数量、质量的肥沃土地就可以进一步解决长期以来人们对粮食和蔬菜等农产品的既定需求。总之从维系农业生产稳定的根本需求出发,我们不能不在土地利用管理的运作中,正确区分城市建设与农村发展两种不同的土地利用思维模式,实事求是地解决目前农村耕地大量减少这样一个可能影响国计民生的严重问题。因此科学地界定不同发展模式在当前经济建设蓬勃发展的时期尤为重要。

  (五)、尤其是一些发达的地区急功近利的自发顷向,从根本上不利于我市农业生产的持续与稳定,同时也不利于所谓全市土地资源的优化配置

  改革开放大潮中许多同志特别是一些农村同志,急于要把落后的农村经济搞上去这种急切心情是可以理解的,但是农村究竟应该如何发展?应采用些什么样的模式?目前来讲这些均值得认真研究。但是从农村的“定位“来看毕竟不是城,因此可以肯定的一点是,农村必须走农村“现代”化的发展道路,其中包括农村社区建设和农业生产两个重要范畴。

  因此农村的发展不能仅仅是单纯的村镇建设,故此十分必进一步树立以农业为产业“主体”的农村、农业发展观,即:建立一个实事求是的符合实际的农村发展“综合”概念。也就是说在农村“社区”建设发展中我们一定程度上可以借鉴城市建设发展的经验,而农业发展则必须从实际出发尊循农业生产的客观规律,合理利用农用土地努力做到因地制宜这样才能从根本上稳定农业、发展农村。

  其根据是十九世纪德国农业化学家李比西创立了植物生长发育理论,即:著名的“同等重要不可替代律”。他在研究植物矿质营养与生长发育的关系时,发现了影响植物生长的许多条件,这些条件彼此独立存在,对植物生长发育来说它们是同等重要的,是相互之间无法替代的。譬如植物生长发育最起码需要有阳光、温度、空气、水分、养分及起承载作用并含蓄了除光照以外其它诸条件的土地条件。

  事实上在植物的生命史上缺了其中任何一个条件,植物均不能生长发育和存在。李比西的实验表明,影响植物生长发育并最终形成“产量”的不是这些诸因素中最具“优势”的条件,与此相反是最为“恶劣”的条件。即:植物最为需要而实际上又供应最不充足,被人们称为“限制”因子的那个条件。这个“条件”相当于上述建设“木桶”的那个最短的“板条”,非常遗憾的是农业生产中不能象城市建设那样,可以人为地把其它代表优势条件的板条截下一节来接长这个劣势条件的板条以提高农业生产“木桶”的总体高度,以达到增加其“蓄积”能力,这就是说在农业生产中完全排除了这种“人为”的可能性。

  这一理论的实践表明:在目前生产水平下,主要影响制约当前农业生产发展的因素中,最重要的莫过于土地的数量与质量,尽管随着科学技术的进步农业生产能力有一定程度的提高,但是就目前境况而言仍不可能根本上克服耕地减少、质量降低,特别是优质耕地大量减少,以及低产土地限制因素和灾害因素对农业生产带来的种种不利影响,达到稳产和增产的既定目的。

  (六)、现在有些人的“主张”:并不在意经济建设占用高产稳产农田带来的恶果,而是“祈祷”指望等这些出让土地有了“回报”后再用得来的钱改造中、低产农田。这种主张从其动机来看似有一定的道理,但是其动机与效果能否统一则值得认真研究

  因为稳产高产农田锐减所造成的物质损失,客观上难以从近期农田更新改造上得到挽回。要知道高产农田是历史发展的产物是千百年来人类社会经济发展作用于耕种土壤上的熟化培肥的一个影响农业生产的“绝对”过程。

  因为目前在短时间内尚无法在熟化程度低,肥力差的中、低产耕种土壤上,创造出高产农田所具备的土壤肥力及其综合生产能力。譬如明、清以来本市二环至三环路之间的地带形成有菜园褐土,菜园潮褐土、菜园褐潮土和菜园土共计13.57万亩。从土壤地理学的学科分类来看这些耕种土壤无论耕性、结构、养分状况、水分物理状况及综合肥力和生产性能都是全市耕地土壤中质量最好的无与伦比的。

  但是时至今日由于人为的原因,这些菜田土地早被城市建设占用而不复存在,不仅本市蔬菜生产受到一定程度影响而且其中经过漫长历史形成的“菜园土”,不仅具有重要的生产价值而且有一定的科学研究价值,对此市农科院土肥所的研究人员曾通过市人大提案提出对本市南郊现存尚未完全占用的一块“菜园”土作为文化“遗址”予以保护起来,以便土壤学界今后进行国际间的交流。

  事实上菜田土壤(包括菜园土、潮土或褐土类的菜园土)其农业化学性状和水分物理状况指标及综合生产能力均极大地优于粮田土壤这是无可置疑的。这里我们仅就其农业化学性状一项,将丰台南苑乡和海淀东北旺乡两个不同土壤剖面作一比较,就不难看出菜田土壤在以熟化土层厚度为主要特征的分布状况和数量方面,其有机质、全磷、速磷、速钾均大幅度高于粮田土壤。

  采样

  地点 土壤

  类型 层次

  CM 有机

  质% 全氮

  % 全磷

  % 速磷

  (P2O5)PPM 速钾(K2O)PPM 碱解氮

  PPM 酸碱度

  PH

  南苑乡6队菜田 菜园土(潮褐土类) 0-25

  25-65

  65-100 4.53

  1.74

  1.40 0.089

  0.065

  0.053 0.395

  0.261

  0.22 125.5

  113.1

  58.9 203.6

  213.5

  179.3 73.4

  42.7

  30.0 8.36

  8.34

  8.35

  东北旺乡土井二队粮田 中壤质沙姜土 0-19

  19-28

  28-40

  40-100 1.07

  0.70

  0.60

  0.49 0.0875

  0.0552

  0.0482

  0.0416 0.1591

  0.1237

  0.1489

  0.0996 15

  6

  3

  3 70

  55

  55

  55 75

  44

  38

  34 8.0

  8.0

  8.1

  8.0

  摘自《北京土壤》

  但是由于城市建设发展占用的需要迫使城近郊区的“菜栏”子向近郊粮田转移,问题是远郊“菜田”何日才能形成昔日近郊菜田的生产能力?要做到这一点恐怕不是近几年、十几年所能办到的。因此我们至少应该评估这个新旧交替过程的时间差以及事实上形成的生产上、经济上的损失所带来的挥之不去的影响,有一个清醒的符合理性的认识。然而现实中人们急功近利的思想往往占了上风。

  (七)、目前本市一些区县、乡镇发展经济的作法已经到了不可理喻的地步,这里仅以素有北京“乌克兰”之称的顺义区南法信乡现为例看一看其所谓发展后果带来的影响,

  南法信乡是本市顺义城郊紧靠首都机场的一个行政乡,历来就是顺义农业发展的重点,其地理位置优越交通方便,虽然乡域的大部分属于首都机场禁空范围,不具备进一步发展工业的先决条件,但是该乡有良好的土地自然条件,除北部部分地区“土体构型”不良有砂姜层外,中部、南部均为排灌条件良好的轻壤质潮褐土肥力较高,是顺义河西最好的土壤类型有发展农业的具体优势,因此该乡理应在这一基础上更好地服务于首都“菜栏”子、“米袋”子。

  然而该乡在发展上有非常强烈的非农顷向,据统计该乡93年土地详查耕地为19345亩,但是截至95年5月有2660亩已为工业小区等非农设施占用,而且占用减少的耕地均集中在该乡中部经济发达、生产条件好、土地肥沃的南法信等村。其中名为“晨光”的小区就占用了2500亩占减少耕地的93.98%,然而该小区仅有856亩土地得到项目引资还有近60%的土地属于待用。这样不算该乡原来企业和正在小区外占地建设的乡办企业,仅“晨光”一项打着“工业”小区旗号的占地,就使该乡人均工业用地达到133平方米的绝对先进水平,是本《市城市建设总体规划》规定的人均工业用地30~40平方米的4倍多。然而他们并不满足还要计划在乡域南部肥沃耕地上再发展各占地1500亩的“霞光”、“双合”两个工业小区。这种状况不仅充分显示出农村自发减少耕地趋势的严重危害性,而且暴露了农村经济发展中的“畸形”对主体产业造成的危害。

  (八)、目前一些农业发展与耕地资源状况不相适应的状况,涉及到农业生产能否合理利用当地耕地资源的问题,是土地行政主管部门必须从其土地资源利用配置上予以进一步考虑的根本性问题

  长期以来在农业生产中人们很少考虑耕地资源如何予以配置的这个问题,以至一些区县某些中低产地区的农田土壤障碍因素决定了这些地区耕地不易得到根本的改良利用,不仅运作起来投资收效甚小而且产量水平也不易得到根本性的提高。据统计本市平原土地中因各种障碍因素影响(交错发生的不计)的总面积达408.2万亩,占平原土地面积的42.39%。(详见下表)

  障碍因素 涉及的主要土壤类型名称 面积

  万亩 占全市

  土地% 占平原

  土地%

  砂 风砂土、潮沙土、砂质褐潮土、砂质褐土、砂质褐土性土、砂质潮褐土 71.45 3.46 7.42

  漏(不包括砂) 各种砂、砾石层土壤、表层为砂壤、(通体砂不计) 87.37 4.22 9.07

  渍、涝 褐潮土、潮土及砂姜土中夹厚层粘层、鸡粪土、砂姜层 102.3 4.94 10.62

  湿(不包括渍) 湿潮土、潜育水稻土、草甸沼泽土、湿潮土型水稻土 15.98 0.77 1.65

  盐碱 盐潮土、碱潮土 26.85 1.30 2.8

  水蚀 洪积物普通褐土、黄土质普通褐土、洪积硫酸盐褐土、黄土质碳酸盐褐土 87.1 4.21 9.04

  粘 重壤质潮土、水稻重壤质砂姜潮土、粘质湿潮土、重壤质湿潮土、粘土质褐土 17.15 1.78 1.78

  合计 408.2 19.74 42.39

  摘自《北京土壤》

  应该承认本市这种土壤分布状况极大地影响了平原地区农业生产,成为制约本市农业生产发展的重要的限制因素之一。众所周知农业生产中土壤类型与土壤肥力之间有着一定的相关关系和显著的制约机制,这些泛指某些土壤类型在其成土过程和成土作用中,因为组成土壤物质的特殊性以及在土体构型上的状况,从而不利于土壤的耕性、通透性进而影响到土壤养分的释放能力,以及作物根系的生长发育等。如砂姜、砂漏、通体重粘以及碱盐等类型的土壤,其障碍因素决定了在这类土地上发展农业生产是投资高收益低得不偿失的。

  事实上由于这些不利因素影响一些地区如:顺义区河西的张喜庄、高丽营及昌平区小汤山、大东流等乡镇,长期以来农业生产因受地区土壤砂姜层的影响,渍、涝是上述地区产量徘徊不前的主要原因,据本市第二次土地普查因渍、涝影响的平原土地就达102.3万亩之多。因此当前经济建设中盲目持有“届时车到山前必有路”的这种“迂回”发展农业的主张,实际上是一种不计后果“得过且过”的短视行为从长远的发展来看将是得不偿失的。

  (九)现实表明把希望寄托于未来中、低产田改造的这种舍近求远的办法,来解决问题的各种企图表明是不切合实际的,不如从现在起一方面加强对现有中、高产田的利用保护;而另一方面则积极稳妥地增加集体的财力、物力积累,把建设放到不影响其功能又能发挥企业效益和作用的非宜农地区更加经济合算

  也就是说这样无论从土地的投入产出比还是从形成的生产效益来看,保持现有农田“优势”要比改造未来农田“劣势”要划算得多、经济得多。其实这个“结论”预示的不仅如此,从整个土地利用来讲,凡是不利于农业生产的土地,应该通过不依附土壤生物条件的工业或居住等非农土地利用形式来发挥这些“土地”在非农生产中的既定作用。

  故此当前农业生产实践中与非农建设发展相比较,其耕地资源保护力度不够确实不利农业的战略发展无疑是我们土地利用发展“战略”上的一种严重失误。因为无论从国计民生出发还是从我国土地的基本国情出发,保护耕地始终是我们一项严肃的政治任务。对此国务院颁布了《基本农田保护条例》各省、自治区、直辖市也都十分重视《条例》的实施,本市也不例外并先于国家《条例》出台了《北京市基本农田保护条例》,但是鉴于北京地位的特殊性在本市耕地资源利用保护的具体实施中,与国家《条例》的既定要求特别是国发[1996]18号文件出台后,由于城市规划范围和规模的调整在耕地资源保护的总体水平和要求方面还有相当差距,主要体现在发展经济与保护耕地资源的认识上以及行动上。

  (十)目前客观存在的本市地位特殊的说法固然有一定的道理,但是一味强调这种特殊性似乎缺乏进一步的说服力,因为保护耕地资源稳定农业生产毕竟有它重要的政治含义及其深远的现实意义

  众所周知“耕地”在农业生产中一直具有不容“挑战”的重要基础地位,因为它在整个国民经济发展中无疑起到重要稳定作用。遗憾的是本市耕地的利用保护工作确因为种种原因而不尽人意,主要是城市的“口径”太大异乎寻常地把全市16422平方公里版图全部纳入所谓城市规划的范围,故此才有城市规划部门引以为豪的“一万六千八、城乡一起抓”的说法。但是这种作法有许多不妥的地方,首先这种提法不符合实际因为世界上没有任何一个城市的建设能有如此巨大的规模,其次从辖区土地的实际状况来看也不可能将其全部发展为城市。

  事实上从本市土地利用组成来看,客观存在“城市”与“农村”两大部分,包括各种非农建设以及大农业为内涵的耕地、林地、草地、园地等,历史地构成了功能上、性质上、用途上完全不同的类型,甚至还包括了一些不仅目前而且将来也无法利用的“土地”。显然把这些“内容”统称为现在的城市(建成区)或未来的城市(规划区)多有不妥。

  因为从土地利用的实际情况来看客观存在的城、乡实体在经济的运作中各自构成了一个较为完整的生产流通体系,譬如农村生产出来的粮食蔬菜和工厂生产出来工业产品都在这个“范围”中集散、流通。但是就农产品的生产而言,我们不能睁眼胡说“粮食”和“蔬菜”也和“工业品”一样是从“城市”生产出来的,这就是说农村与城市不仅是客观存在,而且就其固有的“功能”来看也是一个矛盾对立的统一体。因此如何维系本市作为城乡综合体的客观存在,我们理应从土地资源利用优化配置的理论和实践上为农业生产留有更多一些选择和回旋的余地。

  (十一)在尚未修订的本市基本农田保护《条例》中,却在事关耕地保护这样一个涉及土地基本国策和农业基础的大事上,提出了本市基本农田划定方案应当根据国务院批准的北京《城市总体规划》制定,并与《区县域规划》相协调的所谓基本原则。强调在城市发展中,本市基本农田划定和耕地保护要“服从”《城市总体规划》布局对土地的需求而,而不是服从《土地利用总体规划》所应有的土地利用空间布局

  显然在这项原则的贯彻实施中不免有些过于“机械”和“武断”,即:不考虑农业生产的区域制约因素、不与农业生产的客观需求在土地的空间分布上作出相应的调整以达到相互协调的一些作法,势必产生一些不符合实际的结果。那么为什么有些人物在非农建设发展问题上却咄咄逼人,原因皆在有这样两个“服从”上。对此有人赋诗一首曰“北京土地一框桃,好桃鲜桃城市规划挑,留下烂桃给农业,不知农业如何了只要今朝有酒醉,哪管它日好不好”。这首诗看来似有刻薄之处,但却道出其中固有的道理,至少说明本市对耕地的保护起码是消极被动的,因为就土地利用的科学而言,这种做法与市场经济再三强调的资源优化配置宗旨是相悖的。

  因为一个不争的事实是“农地”是农民生产劳动不可替代的重要对象和生产资料,因此农业生产“收成”的好坏直接关系到农民以农业产品为谋生的这一事实。然而这一不容质疑的铁的事实告诉我们农地的“数量”和“质量”确实是他们生命忧关的头等大事,不仅如此这件事还涉及到农村社会的安定团结。这一点对远郊区县的农民来讲尤其重要,因为对他们来讲能种好地就能卖个好价钱,这就是就是他们赖以生存发展的所谓“希望”。

  然而一个时期以来从划定的基本农田地域分布来看,基于人为的影响实际上目前耕地保护很大程度上出现了该保的保的少不该保的保的多这样一种令人十分费解的现象。譬如:大兴区是本市公认的土壤肥力最差的县区之一,其土壤主要是风沙土和潮沙土,土壤有机质一般低于1%,漏水、漏肥生产潜力明显低于顺义区所在的土壤质地适中、保水保肥能力强、有机质含量高(平均1.0—1.5%)的轻壤质潮褐土或褐潮土地区。

  然而在基本农田规划中大兴区多年来却是本市耕地保护率最高的区县,其保护率曾一度高达99.05%,相反的是本市土壤肥力最高生产性能最好素有北京“乌克兰”之称的顺义区,其优质耕地确逐年减少,尤其让人不能理解的是,今后北京的“新城”可能还要建在顺义的吨粮田上。显然这种非吨粮田上不建城市的奇怪逻辑,不能不让任何一个有良知的人感到痛心,因为这样作太没有合理利用、节约利用土地的科学意识了。

  二、经济发展的大潮中,处于守势的都市农业未能从战略上建立自己的防线,节节退让的结果表明不仅客观上形成了国家农业投资和农业人力资源的严重损失和浪费,而且也不利于都市农业区域发展对耕地资源的需求和保护

  这是一个需要从国家利益的最终高度,以及市场经济发展在其基本策略上应该认真予以思考的一个问题。然而这个问题似乎长期以来没有得到应有的重视和解决,因此给人们的错觉是这个问题即使不解决也不会出现什么大乱子,从而在事实上导致了在相关区域内“国家农业投资和农业人力资源的严重浪费和损失”这样—个严重后果。

  这里以本市蔬菜生产为例浅析一下:众所周知“菜栏”子是城镇居民须臾不能离开的,因为“蔬菜”相对“粮食”而言,本身具有不利贮存和运输的特点,不象粮食那样可以长时间储存和通过运输源源不断地供应给城镇居民。因此蔬菜生产必须安排城镇近郊就地生产为宜。这就是说从土地利用的“配置”来看,蔬菜生产具有十分明显的区域要求,但是本市近郊蔬菜生产建国以来经历了数次重点迁移,最早从解放初期的城郊退守到现在的四五环路以外,有些还撤到远郊区县。应该说这种转移固然是必要的,但是每次转移都带来了不可避免的损失。这种损失大致可概括为几个部分:

  (一)、菜田耕地数量的严重损失

  大量分析数据表明与原来老菜田相比,新菜田土壤肥力偏低,五十年代城郊菜田有机质平均高达3—4%,转移到二、三环粮田土地上时,改为种菜的菜田有机质平均只有1—2%左右。现在又从二、三环退守到四五环以外,其结果是新菜地力尚未培肥,就又被城市发展占用了。这种周而复始的结果,不仅是国家对菜田投资的一种极大的浪费,而且是菜田作为土地资源在其利用上不应有的物质损失。大家知道建设单位每征用一亩菜田耕地时,除其它征地费用外还要特地缴纳每宙3万元的菜田基金用于粮田改菜田时的投入。但是一个不容置疑的事实是,现在我们征用的大都是从原来的粮田改为菜田的耕地,这就是说菜田基金并没有发挥其充分的作用,因为用它培肥的菜田最终还是占用了,从而事实上造成了一系列本来不应有的损失。

  (二)、劳动技能和人才的损失

  十分明显“菜农”失去耕种的菜田后随着政府的安排不仅改变了他们的谋生手段,而且其长期以来积累形成的宝贵的劳动技能也随之失去应用的场所,这种“转业”迫使政府不得不对新的从事蔬菜种植的“农民”进行应有的职业培训,使他们能够掌握相应的生产技能,结果是好不容易学会后其所经营的“菜田”又被迫转移到新的“粮田”地区。所以从这个意义上来看岂不是是构成了一种社会人力资源配置上的无谓牺牲和浪费损失呢?

  (三)、土壤培肥和农田土地的生产能力,伴随经济建设的逐步发展所导致的“耕地”的不断占用,我们同时无形地丢失和浪费了培肥耕地所必须的宝贵的“时间”

  因为“耕地”是人类社会历史发展的产物,是人们对自然土壤耕种熟化培肥的结果,它的形成决非一年两年而是几年、几十年、几百年。因此“耕地”在人类的生存发展中一般不能轻易地将它丢失也不能任意地将其浪费掉,因为我们丢失和浪费的不仅是土地的“空间”更是难以挽回的土壤发育和培肥所需的“时间”。这些在当代社会中意味着什么呢?大家知道“时间”就是财富那么丢失“时间”不也就是等于丢失了“财富”吗?

  对这样一些“问题”长期以来却没有得到应有的重视和解决,以至于人们产生了这样一种疑问,即:以经济建设为中心的历史时期,是不是可以在资源利用上允许企业或法人可以以自身即得利益为准不计后果得失来达到自己的目的呢?所以这是一个必须认真回答的问题。从市场经济的初衷来看,“企业”理所当然追求的无非是依据政府的资源配置并通过自身努力所能获得的最大的直接的利益。

  这里“企业”不可能超过政府的资源配置去发展,如果说政府配置的资源在其既定的发展中对资源本身或环境有什么不妥的影响的话,那么其责任也是政府理应承担的。因此如何从资源利用的战略高度出发,具体妥善处理经济发展中的类似问题无论对中西部欠发达地区还是沿海开放地区的经济发展均具有十分重要的指导作用。而地方政府的相应职能部门特别是土地行政主管部门,则应首先将其责任承担起来。也就是说需要我们从土地利用及其规划管理的各个方面出发,仔细研究作为适合土地管理大政方针所应有的各项对策,否则难以在当前的经济发展中应对各种可能出现的问题。

  三、通过上述分析大致明晰了农业生存发展息息相关的土地资源利用配置方面的若干厉害关系,通过其中的—些重要的基本的观点,应该在市场经济条件下正确处置这些问题把城市辖区地域范围中客观存在的“农业”依据其生存发展的实际要求,置于地区经济发展的通盘考虑之中,采取不回避、不轻视重在给出路的政策安排好“都市”农业的客观存在和发展

  当然土地行政主管部门作为政府职能部门,也应该围绕地区经济发展对土地资源的总体需求,按照经济适用有利于最大效益发挥的基本原则从中安排农业生存发展的合理空间,特别是要根据形势的发展和时代的要求,以新的视点面对即将“入世”的农业,并以此提出对土地资源需求的安排。从而调整我们原来似乎不切合实际的一些具体做法,这里可以依次列举如下:

  (一)、扩大目前耕地利用的“范畴”更新其传统的“观念”以此调动农民群众合理利用耕地的积极性

  应该说长期以来,由于比较效益的缘故,包括近郊区农民群众在内大家对“耕地”的界定及其利用理应产生的经济价值向来有不少想法。通常来讲“耕地”意味着必须按照其“定义”用来种植小麦、玉米等等作物,但是从城市客观需求来看随着人们生活水平的提高更需要一些包括新品种的蔬菜、瓜果、鱼,肉、蛋奶、花卉等经济价值更高的农产品,而这些产品中的许多往往超越了“耕地”利用范畴。

  就是说“耕地”这个概念已经不适合当前综合性的农业生产需求了,另方面从满足客观需求所带来的经济效益来看,综合性的农业生产确实能够为其经营者带来相当可观的经济收入。如果我们坚持原来的耕地利用范畴,就不可避免地要排斥与其内含相抵触的生产内容,从而会极大的伤害经营者的积极性,不利他们对现有“耕地”的利用。因此必须顺应形势的发展,大胆地将目前的所谓“耕地”,依照其合理的利用方式细划为适宜园艺、果蔬、经济作物等植种的“种植”用地其中包括“露地”种植用地和“保护”地种植用地两种类型,以及畜禽、水产品在内的“养殖”用地。

  笔者认为在目前的“耕地”上依据市场需求扩大其利用的涵盖范围,顺应广大土地经营者对土地利用的客观需要,进一步依据其利用方式的不同特点来规范新的利用类型的作法,远较原来的“耕地”更加有利于市场经济指导下的土地利用,并且能够以此刺激和促进以农副产品生产为其实践形式的经济发展,从而进一步完善市场经济的运作。

  目前政府大力提倡的农业结构调整事实上已经实质上突破了“耕地”利用的限制,我们为什么不以此为鉴从土地利用的“规范”上适应这种发展的需求呢?因此从土地的科学利用出发将“耕地”这个土地“类型”概念更新为相应的土地“利用”类型概念,来以示区别发生在“耕地”上的不同的土地利用方式的不同作法,其实这样的处理方式并不意味土地“利用”类型”与其对应的“土地”类型有什么本质上的差别。

  因为发生在耕地这个“土地”类型上的不同“利用”类型,所依赖的是耕地“耕作”层所具有的种植作物的“立地”条件,所以这种条件决定了其不同利用类型具有“耕地”这种“土地”类型的基本属性。在实践中用土地“利用”类型取代相应“土地”类型的作法,既不影响土地行政主管部门对土地实施相应的管理,也不影响土地经营者的生产实践活动。而且这种改动能够从逻辑上进一步与《土地管理法》中农业用地的表述一致起来。据此我们可以运用土地“利用”类型的原则将目前农业用地规范成“种植“用地(含露地种植、保护地种植两种)、“养殖”用地(含畜、禽、水产养殖三种),更好地服务于农业生产和土地管理需求。

  (二)、在《土地利用总体规划》中确认不同需求的土地质量体系,以此配置不同用地需求.可以在农地占补平衡的实施中,逐步运用经济杠杆增加对农业的投入,为农业经营者创造良好的土地基础条件,提高他们进一步加强对农地资源的利用、保护的积极性和自觉性

  这是当前适应包括农业发展在内的各项经济发展客观需求所理应采取的步骤,归纳起来可有如下几个方面:

  1、开拓《土地利用总体规划》布局思路,兼顾城乡土地利用需求

  如前所述本市农业作为弱质产业其所依赖的耕地(农地),在城乡建设发展中始终处于不断蚕食之中,其质量也越来越难有保障,从而不利于“农业”向有质量、有规模、上档次的方向发展,也不利于农地经营者相对稳定地增加对农地的投入,以创造农业生产所需的良好环境和条件。这是一个不以人们主观意识为转移的客观现实,所以作为政府必须树立这样一种意识,就是要在《土地利用总体规划》中考虑各类用地需求时奠重农业用地的客观需求,但决不是要求建设发展—定要为农业的生存让路从而限制建设的发展,而是从土地资源配置的比较出发通盘考虑其得失。现在《国土资源部》在土地利用上明确提出了“地质“灾害的概念,这是顾及到包括城乡建设在内的各种土地利用的安全。

  那么出于“安全”的考虑能否从农业发展的实际出发,对那些地域分布上具有“砂姜”层等不可克服的障碍层次,进而难于从根本上予以改良和改造的“农地”就其利用提出“警示”,以明确在这样的“土地”上进行农业生产是得不偿失的。并且对这种不具备农业发展前途的“土地”,从《土地利用总体划>的编制、修订中将其明确规范为城镇建设发展用地呢?(必须说明,这种耕作上有障碍的土地,对非农业建设而言是没有丝毫影响和限制的)所以这些是当前《土地利用总体规划》编制修订中,事关土地资源利用配置所必须加以研究思考的重要方面,应该引起有关部门的重视。

  2、在农业用地调整实施耕地占补平衡过程中,运用市场经济杠杆开展耕地占补平衡指标的“市场”化运作,以此争取资金增加新开农地的各项投入,尽早完成农业生产布局的战略调整

  这是一个与耕地“占补、平衡”密切相关必须高度重视的问题,因为就目前的耕地占补平衡而言,充其量只是勉强做到中央87年1l号文件所说的“同等数量”的要求,与该文件“同等数量与同等质量”的既定要求还相差甚远。因此在农业战略调整中,我们在确保耕地开垦数量的同时应该狠狠抓住新垦耕地(农地)的质量建设,否则难以弥补建设发展对优质耕地占用的损失,但是如何提高对新垦耕地(农地)的投入水平呢则是一个非常现实的问题。

  笔者认为这笔钱不宜来自国家财政投入而应该来自耕地占补平衡指标市场开放后的建设用地单位和个人,就是说按国家重点工程项目及社会集团、个人建设占用耕地两类根本不同性质的需求,可将其中社会集团和个人对土地的需求逐步纳入建设占用耕地“指标”市场的运作之中。即:除国家重点项目的耕地占补平衡可以宜农后备耕地开发“成本”支付给开发者外,社会集团和个人对耕地占用,如房地产开发商、企业主等,必须以“市场”价格从政府操控的《土地整理储备供应中心》所属的土地“市场”购买以村庄土地整理及农地整理形成的耕地占补平衡“指标”。

  《土地整理储备供应中心》再从耕地开发整理者手中”收购“的占补平衡指标的赢利中,按其开发整理成本和市场供需关系所确定的“利润”返还给土地开发者,这样一方面增加了新垦耕地(农地)的应有投入。而且能够进一步实现党和国家倡导的城乡共同富裕的目的,避免事实上业已存在的城乡两极分化的弊端。此外由于“指标”市场的开放进一步杜绝了目前有禁不止的土地违法,因此可以说这是一个一举两得、利国利民的重要举措。

  事实上国家土地开发整理政策上事关资金运作上的这种应有改革,对一些只有农业发展才有出路的地区而言,无疑进一步树立了他们依托自身资源优势发展农业生产的信心,提高了他们赖以利用和保护耕地所必须的自觉性,从而有利于农业规模生产的形成与发展,故此这种运作是我们当前农业发展战略“调整”不可缺少的重要措施之一。

  具体到我市,长期以来在土地开发整理上实施的只是鼓励农民群众的政策,资金的运作上采用的是项目补贴的办法。即:政府鼓励农民群众进行宜农后备土地资源的开发整理,并依据其难易程度将相应的补贴“资金”发放到基层开发整理单位,然而实际上这种运作项目所需的主要资金的绝大部分是农村集体或个人筹集的。因为这些地区农民的出路主要依靠“农业”,然而要发展农业生产就必须增加耕地面积、提高耕地质量否则没有其它什么“途径”可以奏效。所以现实中既使没有国家的“补贴”,他们同样在进行耕地的开发、整理。现在如果政府开放土地开发整理的市场化运作政策,明确土地开发整理者能够通过已开发整理的新增耕地作为应对耕地占补平衡的“指标”予以上市经营,那么土地开发整理者将直接受惠于这种政策上的“鼓励”和“支持”。

  所以从土地开发整理的政策层面来看,这种允许农民进入“市场”并由昔日政府的“补贴”变为由农民自主开发经营的这一“改革”,应该说可以极大地加速我市农业发展战略的调整步伐,这一政策虽然“受惠”的是农民但最终有益的是国家,因为这一动机与效果的统一实际上充分体现了工、农业在土地资源合理配置整础上的有序发展能够实现其间优势的互补,这样无论对发展国民经济还是提高城乡居民生活水平,均具有无可估量的促进作用。故此这种市场经济条件下适应耕地占补平衡的运行“机制”无疑有效地发挥土地作为大政方针的积极作用。

  (三)、依据建设发展对土地占用的步骤,进一步建立耕地的动态利用保护机制是充分发挥建设预留地区耕地资源优势,站好最后“一班岗”所必须采取的一项不可偏废的重要措施

  “耕地利用与保护”是当前城乡结合部地区农民最不愿意接受的“话题”,他们的普遍心态是:希望能够尽快的将较多的耕地改为非农建设用地以期取得相应的土地收益。因为工农业之间的“比较”效益决定了他们这样一种十分自然的心态,而且城市的发展确实在不久的将来就要占用他们手中的这些耕地。但是这些“耕地”事实上又是我市“耕地”质量尚好设施健全的高产、优质耕地,也是当前农业生产上发挥着重要作用的耕地。

  因此从全市角度来看,我们不能马上放弃这些耕地的利用、保护,甚至在一定期限内(即这些耕地在城市发展占用前)要将这些耕地特殊地护起来,确切地说,要将这些耕地的“有生之年”划入耕地保护区。那么因该如何实施呢?笔者认为这不仅是一个现实中必须认真对待的“实际”问题,而且也是当前土地利用管理上必须认真研究的“策略”问题,同时也是耕地保护上值得深入探讨的一个“理论”问题。因此,十分必要就当前耕地保护面临的一些模糊认识进一步阐明有关耕地保护所应有的一些基础性概念,并说明我们对这项工作应有的策略:

  1、《基本农田》是从战略高度出发、满足国民经济持续、稳定发展、社会安定及人口增长对农产品的基本需求而必须保护的农田,这些农田包括稳产高产农田以及部分暂时还是中、低的农田。

  2、《基本农田》作为保护对象不是孤立存在的,还有伴随它在一定范围、一定程度、一定期限上存在的其它耕地,这些耕地十分必要以不同方式与基本农田耕地区别开来,以突出保护重点。

  就是说根据耕地资源的现状与属性结合农田保护的不同要求可把现有耕地资源区分为:

  (1)、《基本农田》耕地。也就是耕地资源中肥力条件及基础设施水平相对较高,而且从地域分布上与居民点相对距离较远,从发展上有可能得到长期保留的中、高产农田耕地,及部分暂时还是低产(但没有障碍层次、障碍因素)的农田耕地。

  (2)、《一般农田》耕地。从内涵来看,一般农田耕地系指生产性状优良、基本设施健全而且距居民点相对较近,有可能因为经济建设发展,将逐步被占的中、高产农田耕地,以及属于这一地域范围内地力较差的低产农田耕地。这样一些农田耕地一般为目前计划占用或今后计划占用的各类建设发展预留耕地。

  从农田保护对象的划分来看,基本农田是长期保护的一般农则是相对保护的,从划区来看基本农田属于一级保护区范畴一般农田属于二级保护区范畴,如再考虑后备耕地资源则可纳入三级范畴。这种区别在保护管理条款中可作为区别不同性质耕地解释保护权限的重要依据。

  (3)、对不同农田保护对象保护期限的提法。保护期限是个十分敏感的问题,因为不少人认为只有从土地的农业生产中解放出来才是最有效的脱贫致富,所以总是希望通过土地的“征用”或“出租”达到其既定目的。从这个意义来讲土地的拥有者大都不希望自己的土地作为基本农田永久的保留下去,因此保护期限的有关规定必须慎重、科学既要考虑国家长远利益和社会需求又要客观实际为群众所接受,从划区的确切范围来看某些客观因素的影响、变化和调整随时都有可能,即使一级农田保护区的基本农田并不是每一块都能“永久”保留下去,它们当中的绝大多数应该确保其能够得到“持续’性保护,这里“持续”这个字眼回避了“永久”这个令人生畏的字眼但又能从时间上根本区别二级保护区的一般农田。

  (4)、对作为各类建设发展预留地的“耕地”实施不同“期限”保护的提法是实事求是的,这里“持续”是一个进行的概念又是一个随时间推移的概念,意思是只要这些“农田”符合基本农田条件具有存在的合理性,就应该随时间的推移合理的存在下去直到它不能再合理存在的那一天,也就是直到它被合理的“征用”、“占用”或被合理的计划所“调整”。

  从农田保护合理的内涵来看本市理应按保护对象的不同,将基本农田、—般农田划为一级和二级保护区分别实施持续(实际上是无限期)和阶段性(有期限)的保护,应该意识到这些规定和提法不仅能够适应划定保护工作的策略需要同时也符合事物自身的本质,能够经得起推敲。

  依据上述这些概念至少可以得出这样一个结论,即;位于城市建设预留区内的在当前农业生产中仍能发挥重要作用的高产稳产农田,可以作为一定时期内得到“阶段”性保护而非永久性保护的“耕地”划入二级农田保护区。也就是说建设占用前这些耕地具有存在的合理性及重要的价值,可以随着时间的推移存在下去直至它被合理的征用、占用或被合理的计划所调整。届时我们可以对这样的农田耕地进行相应的调整,使这些耕地光荣地从现役岗位上“退休”。因此笔者认为由土地行政主管部门依据需求对原来难以划入保护区的建设发展预留地区的稳产、高产农田实施二级农田动态保护的作法,无论从耕地保护管理上还是即定的经济效益上均有十分重要的作用和深远的战略意义,是我们当前耕地利用保护工作中值得认真考虑的一个方面。

  (四)、围绕农业发展和农地布局的战略调整,认真贯彻城市建设占用高肥耕地的表土剥离、转移就近改造农田保护区内的中低耕地,以赢得耕地改良熟化的宝贵时间和空间,是耕地保护应该具有的所谓战略考量

  笔者认为这是一项既经济又实用的对策,它通过建设即将占用的优质高产农田的耕作层的“表土”剥离转移措施,可以将其具有良好的耕层结构及“肥力”的“表土”就近移植到贫瘠的中低产耕地上来,使这些耕地当年就发挥应有的肥效。这样虽然—定程度上增加一些建设投资,但是对高层建筑的大规模建设来说,不仅占地面积大而且“地基”挖得深,又没有什么回填土量,这样只要结合《土地整治规划》,组织对占用耕地表土剥离运送的工作,按不同运距适当补贴运费,就能实施基本农田的改造与整治。

  如:对低洼易涝、耕层结构不良有机质等“养分”偏低的中、低产基本农田,进行垫高并提高其表土层的厚度增加其有效肥力的措施就能有效地提高其生产能力。从政府投资的综合效益来看这种作法通过一次性投资就能赢得十几年、几十年甚至上百年才能得到的土壤培肥、熟化效果,不仅节省了所需时间和大量投入而且当年直接见效于作物的生长,从而是解决当前吃饭与建设这一长期以来固有“矛盾”的最好的办法。不仅“易地”满足了建设对土地空间的占有同时兼顾了农业生产对土壤肥力的需求,所以无论政府投资还是从政策上强制建设单位执行都是值得的。对此可从这两方面着手:

  1、部分地改变农业投资形式。即:设立《农业易地培肥改土专项资金》取代部分发放的化肥、农药等资金;可与建设部门配合在土地整理专项规划实施、监督指导下进行有条件地“易地”改造,以提高部分中、低产基本农田的生产性能。

  2、发布政策、法规等措施硬性规定建设部门积极贯彻土地基本国策实施“一要吃饭,二要建设”的方针,在土地整理专项规划指导下作好这项工作以体现建设用地部门应有的权利与义务的统一。无论上述哪些形式都将有利于本市土地利用发展战略的贯彻实施和重心的转移,从而有利于土地资源的优化配置,进而在社会效益和环境效益相统一的基础上显著提高本市土地利用总体水平,从而极大地促进本市土地利用的可持续发展。

  (五)、在实施“农地”布局战略转移的同时积极倡导基本农田耕地和其他农田耕地的有偿使用,逐步建立社会主义的耕地租赁使用制度

  应该看到在社会生产力迅猛发展的今天农村土地特别是宝贵的“耕地”将逐步成为农村土地利用中的热点,特别是伴随农业生产的社会化不仅农民自己而且社会人士乃至外资、外商,都有可能在农地区域内兴建高标准的农业设施,因此同城市土地一样农村同样面临一个土地使用制度“改革”的问题,故此十分必要在如下若干方面进行较深入的探讨:

  1、认真分析当前本市农地利用中,有关产权、使用权及其土地收益分配中的基本矛盾,进一步探讨推行农地租赁使用制度的可行性。

  本市农村自人民公社解体后,大部分区县在农地利用经营方式上采取了“适度规模”这种形式,也有个别县区和地方实施分田到户。这两种经营形式虽然不同但是在农地产权的归属上十分明确,这就是农村土地属于集体经济组织所有,村民委员会是集体土地产权的代表者。从而意味着无论“适度规模”经营还是“分田到户”,农地使用者只拥有土地使用权而无所有权,确切地说农地使用者在使用集体土地时,只拥有处置“承租”或“承包”土地进行种植的权利,在这个权利基础上只要不荒芜土地采用什么种植方式、种植什么作物其使用者均有绝对的自由,作为土地所有者的集体经济组织是没有任何权利予以干涉的。

  但是目前在土地使用及其收益分配中却客观存在土地所有者与使用者在责、权、利关系上的紊乱。这里“责”的问题主要体现在土地使用者在土地的经营管理上,譬如明显的短期行为不愿意对土地增加投入,甚至在承包期行将结束前加紧对土地实行掠夺式的“经营”以榨取土壤肥力等,当然也不排除其他原因导致的土地所有与使用双方在使用期限内各自应负的责任问题。

  鉴于“权”的问题通常与“利”的问题交织在一起,经常体现在土地所有者与使用者围绕土地使用权及其收益分配的利害关系上。确切地说就是应该在所谓的制度层面明晰土地所有者应该为使用者提供哪些理应拥有的合法权益;而土地使用者又应该如何体现土地有偿使用原则并将其土地“收益”中的一部分按照科学合理的比例返回集体土地所有者手中。

  应该说迄今为止在这方面作为一项比较完善的土地使用制度本市尚无成功的先例,现实中无论哪种形式的“使用”,均未能充分体现土地社会主义公有制前提下的有偿使用,在利益机制上还存在一些这样那样的问题。但是就当前各种制度形式下的农地生产而言,从生产资料的采购、服务以及相关的先进技术的采用和产品销售等,无一例外地纳入了当前社会化的生产体系之中,这是过去小农生产无法比拟的。然而正是基于这一点使我们能够在当前生产社会化这一重要特征的基础上推行我们称之为具有社会主义本质的、以公有制为产权基础的农地租赁使用制度。

  2、以公有制为产权基础充分体现有偿使用原则兼顾集体成员利益和社会福利需求的农地租赁使用制度能够适应农村社会生产力发展的客观需求,是当前农村土地制度改革的必然。

  从当前推行的农村土地利用制度来看,维系土地经营者与集体土地产权代表者——集体经济组织的,主要是土地“提留”这种形式。也就是经营者从土地收益中拿出极少部分作为土地有偿使用的“报酬”除此之外不承担土地使用过程中可能发生的“损坏”或“破坏”土地质量和属性的法律责任。

  虽然这种制度规定下的土地使用权的分配和管理,是在其所有权与使用权分离前提下进行的,但是应该看到,经营者作为集体土地的一员之所以能够如此经营,实际上是因为“其他”成员不具备或暂不具备经营条件的缘故。这种状况随着现实中生产规模的不断发展和生产权益不断向少数人手中集中,势必在农村集体成员生产资料的分配上出现新情况、新问题。因为“个人”对集体生产资料的实际占有,以及他对集体付出的“报酬”并不是理想中的那样可以称之为“有偿”使用。首先由于“法权”的历史影响予以既得利益者的“机遇”,并不是每个集体成员都能够轻易得到的。更为重要的是他付给集体的报酬与他实际所得比例悬殊,某种意义来看这种状况实际上导致了集体成员中一部分人对集体资产的不平等占有。

  因此必须从土地使用制度改革着手,结合生产发展和社会分工的客观需要,进一步加强土地的社会主义公有制,通过合理的分配手段和途径提高集体成员中土地经营者和其他劳动者的生产积极性以维护他们的合法权益。确切地说通过改革措施把土地“承包”使用明确改为“租赁”使用,不仅明确土地经营者使用集体土地的“权利”和“权益”,而且明确规定必须向集体经济组织按照科学方法计算出来的法定标准缴纳“地租”,而不是现在一般意义上的所谓“提留”。

  其实土地“租赁”后他事实上使用的土地不再是一般意义上属于他个人和家庭成员使用的那部分土地,实质上是他向集体经济组织“租用”了连同自己和他人共同拥有的集体土地。从这个意义来讲,他回报于集体经济组织的土地报酬将不再是土地的“提留”,而应是地地道道的“地租”。应该说这一措施是适应生产力、生产规模不断发展从根本上调节土地使用关系及其经济关系兼顾集体成员所得利益,进一步巩固农村土地社会主义公有制的必然趋势,也是农村土地使用制度改革的一个重要内容。

  3、社会主义的“地租”应该是农地租赁使用制度的核心,是农村主要经济关系、社会人际关系的调节枢纽。我们认定实施土地租赁使用并把它作为新时期调节农村主要经济关系及社会人际关系的重要“枢纽”,是因为古往今来的历史实践表明社会主义的今天,土地租赁在公有制和生产资料有尝使用的前提下,仍不失为一种既古老又年轻的先进的土地经济关系。

  因为它是建立在经济(无论什么形态的经济)得以正常运行的“行为”基础上的“科学”因此“地租”是土地租赁关系确立后,土地经营者在其行为层面上实际承担了在为土地所有者带来地租增量的责任,其前提是能够在无法收回土地投资(指施入土壤中的肥料、改造了土地所在环境质量等方面)情况下,能够客观上通过自己的经营效益向集体经济组织缴纳其法定的土地收益,也就是说经营者为此缴纳的实际上是其经营中获得“超额”利润中的一部分。

  这种作法客观上促进了土地经济的良性循环,就是说土地的租赁使用制度从法制上要求租赁使用者做到,要获取经营土地的利润就必须提高土地资本的投入。在农业生产中也就是要向农田土地施用足够数量和必要的肥料、农药以及兴修确保农业生产得以正常运行的农田基本设施,努力提高土壤肥力及其综合生产能力,只有这样土地经营者才能从扣除“地租”后的土地经营中获得预期的收入。

  与此同时作为土地所有权的体现者,集体经济组织才能够因此从属于集体的土地收益中获得应有的报酬,除去必要的开支外集体经济组织可以用这笔收入提高集体的经济积累。由此可见土地租赁关系产生的“地租”客观上把土地利用的双方用经济的手段紧密地联系起来,不仅土地有尝使用的原则得到更为深刻的体现,而且在促进生产力发展保护资源的合理利用上也有着十分重要的积极作用。

  4、在当前农村改革和发展战略的调整中,发挥农地租赁使用制度的法律保障作用无疑是进一步促进农业生产发展的根本。这样农地租赁使用作为一项拟议中的基本制度,不仅明确规定了土地所有者与使用者双方的权益,并且还可通过“租约”这种契约形式取得相应的法律保障。在其实践中不仅集体经济组织可以根据“租约”的约定,对不履行权利与义务的承租者取消其租赁资格,而且对因经营不善对承租土地造成的破坏、污染、肥力降低等恶劣后果还能够提出赔偿要求;而承租者也可援引“租约”的约定,维护承租期内属于自己的合法权益。

  此外在土地租赁使用过程中(土地使用权对外招租过程中),集体经济组织组理应按照农地等级、数量、土地地公开化的原则优先本集体经济组织成员,其成员可以衡量自己的条件和能力作出相应抉择,这样促使他们在权利义务相互统一的基础上公平竞争以提高集体土地利用的“透明”度,使承租者的聪明才智和能力能够得到充分的发挥,进而促进农业生产水平的提高,使耕地资源能够得到更为充分的利用。

  5、实施农地租赁使用制度将有利于农村社会的安定团结,能够结合必要的社会福利保障造就一个“和谐”的社会生产、生活环境。当前我市经济发达的一些农村的生产力水平确实发展到—个崭新水平,从生产要素的组合、生产方式的进步、劳动生产率的迅猛提高来看,原有的农地使用制度某种程度上难以适应今后的发展需要。

  另方面应该看到随着土地的专业化生产和土地利用格局的进一步兼并的事实,意味着一部分原来从事土地直接生产的集体经济组织组成员,因为不同原因离开了长期使用的土地,其使用权被现实中具有经济实力和支配地位的成员所取代,并实际占有了原来属于他们的那部分土地的直接生产权益,这样不可避免地在土地使用关系上产生一些新的问题。

  这一点在许多县区的承包、和自发的租赁实践中得到强烈反映,特别是对一些家庭经济困难户、子女年幼户、孤寡老人户而言,他们基本上没有竞争能力但是现实却无情地夺走长期以来曾属于他们使用支配的那部分土地,使他们成为事实上的“二等”公民。人们这种“心态”以及由此可能产生的系列问题,不能不成为制度建设中必须慎重考虑、认真对待的一个重要方面。

  这就需要在农地租赁使用的“地租”这个重要的经济环节入手,逐步解决上述存在的实际问题,因此随着农地租赁制度的确立和地租的收取,集体经济组织在经济实力大为加强的前提下,要在维护集体土地共同权益改善社会福利上作出实效,让那些因为不同原因未能参与竞争而实际上丧失以土地作为直接生产资料的那部分集体成员充分意识到,属于他们那一份的集体土地权益事实上由集体经济组织在对承租者征收的“地租”中得到应有的补偿,也就是说本来属于他们的那部分“权益”没有流失,也没有被土地承租者无偿占有。

  这样集体经济组织可以充分利用包含在“地租”之中的这部“收益”为集体的社会福利作出相应安排,显然这种带有根本性的做法能够从“观念”上、“心理”上平衡人们复杂的“心态”,从而能够造就一个比较“和谐”的社会生产、生活环境进一步加速农业生产有序地发展。故此从农地租赁使用的若干原则来看,目前本市经济发达的一些农村地区随着生产服务社会化水平的提高,业已具备实施农地“租赁”使用的条件。因此可以预料我们能够依托这种土地使用制度上的改革创新,逐步调动农地经营者自觉维护在土地社会主义公有制前提下建立起来的利益平衡关系,达到合理利用和保护农地资源使其得到永续利用的目的。

  (六)、实践证明仅仅在广大农民群众正在经营使用的“农地”上做“文章”,以安抚他们静下心来从事必要的农业生产显然远远不够因为社会的存在是复杂多变的,如何从根本上稳定他们从事农业生产的社会环境不仅是他们自身所“企盼”的,同时也是我们土地行政主管部门在本次土地利用总体规划编制、修订中所必须着重研究的一个重要“问题”

  综合当前发生在土地利用之中,特别是那些由于农地利用经营产生的一系列复杂问题,我们确实应该从《土地利用总体规划》的农地(耕地)布局调整着手,首先解决本市农地(耕地)应有的基础配置问题,然后再解决其利用经营中的利益分配问题,显然这是一个既治“标”,又治“本”的办法。

  为了进一步求得其解应该通过《土地利用总体规划》的空间布局,为作为国民经济第一产业的“农业”奠定一个有其存在和进一步强化的有利空间。然而要作到这一点就必须进一步考虑本市经济社会发展大量占用近郊农田耕地的必然趋势,以及农业生产对农田“土壤”和生态环境条件的特定需求,认真总结以往城市建设发展、农地逐年占用、农业生产逐步退缩带来的严重“教训”,从大政方针上大胆采取新形势下农业用地“退够”政策以适应新时期、新形势下本市农业生产的存在和发展。

  笔者认为这是我们当前必须认真思考的一个有关本市土地利用全局的重大问题。即:如何进一步通过本次《土地利用总体规划》的编制、修订,一次性地将本市农业用地的空间布局“调整”到远离城市发展的“宜农”区域。其前提是区域土地肥沃,自然条件适宜于农业生产的发展,并以此作为与城市发展相对应的“交换”条件,把城近郊区的建设预留耕地最终留给城市发展建设使用,其间要有计划分步骤地对其“耕地”采用“用够”、“用足”的政策。

  譬如:对这些预留的建设占用“耕地”,进一步减免各种相应的税费等,以最大限度发挥这些农田耕地在城市建设占用之前所应起到的应有“作用”。与此同时政府要集中财力、物力、人力加强对本市最终不可动摇的具有实际发展前途,不会被城市建设发展逐步占用的农业“基地”的投资建设,并且从“施政”的角度以农村和谐社会的“构建”为宗旨,进一步开放在包括以农村土地开发整理为既定内容的所谓土地市场,通过“农民”参与土地经营的形式向城市建设发展占用“耕地”提供其相应的耕地占补平衡“指标”以此获取广大农村土地开发整理者(也是广大农村土地种植经营者)以自己辛勤劳动,从以城市土地开发经营盈利为目的社会集团和个人经营城市土地所获取的“超额”利润中“剥离”出他们理应得到的劳动“报酬”。

  即:获得与他们提供给城市土地经营者耕地占补平衡“指标”所相对应的人力、物力和社会必要劳动时间的付出作出相对应的“补偿”,并且用这些不是由政府付给而由自己“劳动”所得的资金,来进一步建设自己的“家园”,最终形成本市“腹地”型的高新农业区,以崭新的“第一”产业形式服务于本市经济社会的发展。

  笔者认为这是一种最好的、通过所谓市场经济运作形式所能达到的、最公平最合理的“工业”反哺“农业”、“城市”反哺“农村”的恰当模式。同时也是广大农民群众能够因此“受惠”于当前“和谐”社会的构建和具体实施的,最恰当的一种可具操作性的具体措施。这一点不仅广大农民群众人人双手赞成,而且对广大城市中的工薪阶层群众来讲,也能一定程度上平衡他们与这些城市中的“新贵”在其既得利益上所产生的“逆反”心理。

  因此从惠及广大农民群众的土地开发整理及其耕地占补平衡“指标”的市场经营运作所必须的相应的政策层面着手,为“和谐”社会的建设尽心尽力是我们政府领导者应该意识到并且加以充分考虑的当务之急。

  (七)、在土地利用的实践中我们比任何肘候更加深刻地领会到“发展”对建设一个强胜的国家是多么的重要,因为只有各项事业和各个领域的发展,特别是“物质”方面的发展才能改变自己的落后面貌,才能增强自身的经济实力,而“发展”的即定内容如此丰富,并尽显在各个行业的不同领域之中,成为社会进步、生活改善所不可缺少的组成部分。但是如何确保各项发展能够持续健康的进行下去,就不能不针对不同发展类型所涉及的不同土地利用特征及其供给的可行性,在《土地利用总体规划》涉及的土地资源利用、配置、管理诸多方面进行必要的研究

  我们以为其研究的核心不能不涉及当前经济建设发展所具有的,土地利用空间格局所带来的若干以经济利益为特征的“问题”,确切地说由此进而正确处理目前事实上客观存在的非农建设发展用地与“农业”作为社会必不可少的一项基础产业用地所产生的这些基本矛盾。这些才是我们当前土地利用总体规划编制、修订中所必须解决的重大问题。

  因为这个“问题”能否解决实际上标志着《土地利用总体规划》编制、修订的成功与否,为此笔者拟结合过去任职期间所了解到的一些情况,以及后来经济社会发展和土地管理形势的逐步变化,从农业发展的客观需求及其土地利用“特征”出发,通过与非农用地的比较,提出一些在当前经济社会发展中,理应重视的一些土地资源利用配置及其利用经营方面的重要原则,以供土地行政主管部门工作人员在土地利用管理工作进一步参考!

  2005·11于北京土地学会

  5-关于《土地利用总体规划》“协调”机制的一些基本考量

  众所周知土地是财富之母,是一切生产和生活的源泉,也是人类劳动的对象和社会活动的场所,同时又是自然资源的载体和生态环境的骨架。而土地利用则是人类利用自然资源改造生态环境、适应社会发展以谋取生存的一项必然选择。在当前的经济建设中,为了能够更好地达到生存、发展这个目的,我们必须进一步地规范对所谓土地的利用和土地的使用。因此《土地利用总体规划》比以往任何时候都显得更为重要,从其“宗旨”和“架构”来看,它应该是以辖区全部土地为对象,并且以其利用的不同需求为宗旨,对土地资源在时间上、空间上所进行的统筹安排,以此适应一定期限经济社会发展的综合需要,而不能仅仅只是维系社会粮食安全或某项社会需求的单一性、部门性的专项规划。

  从其满足社会经济各方发展的“特质”来看,《土地利用总体规划》必须坚持科学发展观并且按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放的思路来制定一个适应市场经济发展需求的规划体系及其实施管理的既定模式,作为协调经济社会发展的重要手段,来统领社会各个领域、各个行业、各个部门依托“土地”所进行的发展建设。

  由此可见,《土地利用总体规划》这种既定的、适应经济社会发展实际需求的、无可取代的重要保障作用,应该得到社会各个行业、各个部门的充分重视和认可。但是实践表明,在当前客观条件影响下不能不清醒地意识到,经济社会发展中的土地利用实际上是一个包括土地资源在内的各项资源利用动态的发展变化过程,而且由于部门的实际运作土地利用很大程度上不仅要受具体条件的限制、而且还要受到“部门”既得利益的左右,并不是一但《土地利用总体规划》编制完成后,就一定能百分之一百地不折不扣地按照其规范予以“兑现”和贯彻实施。

  因此,面对这样一些不可回避的现实,我们在《土地利用总体规划》的贯彻实施中也要相应地留有余地。也就是说对现实中这些可能不符合规划初衷的种种顷向必须要有充分的思想准备,以建立一个事实上的实事求是的符合经济社会发展实际需求的所谓规划“协调”机制,以进一步保障《土地利用总体规划》能够在不失其重大原则基础上,更好地服务于各项以土地利用为“载体”和利用“手段”的企业和事业的各个部门。使他们能够在经过“协调”过的《土地利用总体规划》“框架”的实施中,使其在地域范围或部门、行业内的社会、经济、环境诸项效益,能够在更为合理、更为现实、更为得体的土地集约利用中得到充分的体现。

  这样无疑是《土地利用总体规划》中其理应具有的所谓“刚性”与“弹性”的结合,也是该《规划》在施行期间其“原则”性与“灵活”性的具体表现。这里接合上轮《土地利用总体规划》的贯彻实施,拟在以往经验、教训的基础上进一步提出本轮规划修编后,在其实施管理中应有的所谓“协调”机制以应对今后规划贯彻实施的实际需要,这里兹将其基本原则、程序、措施、及成果表达方式和注意事项分述如下以供参考:

  一、《土地利用总体规划》与其它《规划》之间协调的基本原则

  笔者认为,《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调,应遵循以下几项基本原则:

  (一)、利用经营上经济收益的连续性原则

  笔者认为《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调,其本质上是土地利用内容、利用方式的调整变化,也是适应地域范围或行业、各个部门在其经济利益需要得到进一步体现,而客观上需要作出的一种土地利用的变通方式。因此检验这种“调整”必要性的一个客观“标准”是:看一看这种调整对所在地域范围和行业部门的广大群众而言,是否有其土地利用经营回报上的连续性,并且其“回报”应该随着具体的“调整”有一个向上的浮动性,否则会因此失去这种“调整”所应有现实意义和促进作用。

  因此其利用经营上经济收益的连续性原则及其整体要求,实际上与广大人民群众的切身利益息息相关,所以调整的“动机”与能够取得其应有的“效果”十分关键。作为土地行政主管部门,对《土地利用总体规划规划》能否因此调整,向什么方向调整应持慎重态度决不能掉以轻心,并且在“调整”中应注意其调整的“动机”与达到的“目的”要统一起来。也就是说要围绕“调整”的可行性、必要性进行充分调查、研究,以便取得“调整”应有的科学依据作为《土地利用总体规划》调整的一个应有的“尺度”。

  (二)、《土地利用总体规划》调整在地域空间上的一致性原则

  笔者认为《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调,不仅仅是土地利用内容和利用方式的调整,而且也是从土地利用出发在地域的空间尺度上所作出的相应调整。这种地域空间的调整从土地利用的具体实际来看,势必涉及到局部或个别的土地所有权与使用权的一些相应变化。

  然而现实中对一个权属范围的土地利用经营者而言,土地利用、经营上的“一致性”是保障他能否因此达到所谓“规模”经营的一个重要前提,而规划的调整有时可能会局部地破坏这种规模性。因此协调地域范围的规划调整应遵循地域空间上和经营上的“一致性”原则,从而使产业布局能够采取相应的具体措施应对地域空间的实际变化,以作出进一步的妥善安排。

  (三)、《土地利用总体规划》调整中资源条件的同一性原则

  笔者认为应该意识到在很多场合下“土地”除了其建设利用对土地的空间状况所表达的所谓“区位”条件十分重视外,其它类型的土地利用则十分讲究土地本身所具有的所谓“资源”条件,譬如:土地的“农业”利用就十分讲究土壤的肥力状况、土壤的水分供应状况、地域所在的气候状况等等,因为这些“土地”本身的所谓资源条件极大地左右着,以大“农业”为概念的生物生产及其相应的经济收益。

  所以在“协调”中必须考虑,由一种土地利用调整为另一种土地利用时,必须有资源条件同一性的原则来指导这种调整。又如:在大农业系统范畴内,浅根系的作物种植可以调整到有效土层较薄的地区种植,反过来深根系的作物调整到这样的地区种植,就达不到其生物学特性、植物学特征对生长环境的特定需求,就不会有理想的“产量”和“收成”。这个道理也可反推到土地的建设利用上来,即:《城市总体规划》对土地的需求能否原则上尽量做到其调整要少占耕地或不占耕地。故此我们应该慎重地掌握资源条件的“同一”性原则来对待其可能发生的调整,因为在某些特定情况下,它将起到一票否决的关键作用,对此我们不能予以低估。

  (四)、《土地利用总体规划》调整中应重在土地利用系统内部进行调整的准则

  鉴于现实中客观存在土地利用的“相似”性和“非相”似性的重大差别,笔者认为这种状况决定了同一系统的土地利用内部之间,各种土地利用有非常之大的“通融”性,所以应以重在土地利用系统内部进行调整的原则,来应对土地利用相似性范畴内的规划调整。而对非相似性的系统之间的调整,则应上升到更高的利益层次上综合考虑其可行性再予以定夺可否。

  (五)、《土地利用总体规划》调整中土地价值表现的对等原则

  应该承认客观上能够发生可以进行的所谓土地规划利用上的“协调”,其出发点都是建立在经济效益的追求上,因而是人们一种“理性”行为的表述。就是说不管这种调整的动机如何,笔者认为就其结果来看调整的前、后至少应该表现出一个“价值”表现上的“对等”原则。因为土地利用类型的调整实际上是土地利用方式上的变化,有时候这种变化不可能在第一时间内取得其应有的效益,需要对土地的基础条件进行改造、改良,譬如:土壤肥力的“培肥”、合理耕层“结构”的形成、土壤“耕性”的形成等等。但是不管这些调整如何条件的变化怎样,就“调整”预期的效果而言,其调整应该有一个价值表现的“对等”原则,如果不执行这样一个原则,或实践中达不到这一原则的“期许”,就至少说明这种调整是轻率的没有意义和不值得进行的。

  二、《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它规划之间的协调程序

  笔者认为,《土地利用总体规划》与《城市总体规划及》其它土地利用专项规划之间的协调,要通过必要的程序才能有效地进行,才能达到既定的效果通常的“程序”应该如下:

  (一)、对协调的地域范围或行业部门内部土地资源状况进行调查、评价

  笔者认为对协调工作而言,这是一项十分重要的基础工作,通过这种调查、评价能够应对上述原则中的具体要求,弄清这种“协调”在诸方面是否具备有利于地域范围或行业部门经济社会发展客观需求的物质条件,并且根据这些物质条件的规范,了解到可以进行哪种类型的调整,从而基本上能够“认定”这种物质基础条件对“协调”工作的影响程度,因此实际上构成了一种对“调整”的基本判断,这样对土地行政主管部门而言,无疑很大程度上决定了其可行性的与否。

  (二)、对协调的地域范围或行业部内部的社会经济状况进行调查

  考虑到规划调整后其实施的可行性,对协调地域范围或行业部门内部进行社会经济状况的调查是必不可少的一项重要“程序”。笔者认为任何规划都是应对地区、部门、行业发展经济、促进生产的重要“计划”性措施,但是这一措施是否符合实际必须弄清楚与其相对应的社会经济基础条件的直接关系。一般来说社会经济状况良好就有利于规划调整的贯彻实施,反则这种调整就有些“好高骛远”不切实际。因此离开了必须的经济基础调整规划有时候得不到应有的“效果”。因为《规划》是不可能由政府单方面出钱来实施的,在市场经济条件下更多地是要靠当地的经济实体和提出这种要求的当事人自行完成。

  (三)、对协调的地域范围或行业部门内部的土地利用进行空间布局的调整

  笔者认为在上述两项调查的基础上,应针对符合“调整”需要的土地需求通盘考虑其《土地利用总体规划》调整的可行性,以便从其土地利用布局的整合着手在其空间位置上与提出调整需求的既定“计划”相吻合。这样才能明晰“调整”后的土地空间布局,并且形成调整后的各项土地利用内容,并且在此基础上形成新的土地用途管制对象。十分明显这是《土地利用总体规划》针对不同土地利用调整措施,在其利用上实现各分区土地面积与总体土地面积相“吻合”的一个重要技术环节。

  (四)、对协调后的土地利用布局所形成的新的土地利“格局”要进行其利用层面的总体评价,并通过必要的审核程序予以确认

  笔者认为这是当前《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划调整的必要程序,既是对其调整结果的一种完整表达也是对调整目标的确认,目的是以此建立起新的土地利用总体格局、形成新的土地管理局面。

  三、《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它规划协调的具体措施

  《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划间的协调,是一件复杂的系统工程需要相应的技术措施予以保障才能完成,可通常采用的具体措施如下:

  (一)、通过地籍调查的土地登记、统计技术系列手段,完成协调地域范围的确定和认证

  笔者认为这是一项涉及协调地域范围土地数量、质量及其空间布局调查、评价以及明晰其权属状况的综合性技术工作。需要解决的不仅有协调地域范围涉及的土地面积数量,而且也有相应的土地质量状况和权属状况,因而也是综合界定协调地域范围的土地利用能否进行调整、如何调整的重要依据,所以这是最为基础的马虎不得的一项常规工作。

  (二)、做好调查地域范围内依照调整“计划”调整所涉及的土地类型的调整和归并

  笔者认为一旦调整地域范围的空间位置明确后,就需要按照其“计划”调整的要求进行土地利用内容所明确的地类图斑的调整和归并,并且按照土地利用类型的主导原则对局部零星不宜调整的用地,按照上图面积的规范要求进行取舍,或保留原地类或按其所在地域范围的新的主导类型进行归并。

  (三)、完成协调地域范围《土地利用总体规划》利用内容调整变化后的土地权属调整

  要根据土地利用类型一致性的原则所进行的利用规划的调整,对需要打破原来具有的土地权属界线的,必须针对新纳入的土地或划出的土地按照规划的要求进行权属的调整或交换。

  (四)、有效制定规划调整地域范围因调整地块交换拼合所必须具备的相关经济代偿措施

  在《土地利用总体规划》的调整中,对跨行政区域实行土地利用布局调整所涉及的经济实体,为了便于他们利用经营管理的方便应对规划调整可能出现权属“调整”变化出现的问题,无论划入或划出的土地都应按其生产能力等级实施相应的经济代偿措施。这方面可按土地质量和面积的搭配关系,以数量折抵质量或以质量折抵数量的方式进行相关的代偿,以达到双方在其经济利益上的对等,避免因此可能引发的纠纷。

  四、《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划协调的成果表达方式及其注意事项

  《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调,其本质上是《土地利用总体规划》局部上的土地利用方式、土地利用内容的“调整”,但是这种“调整”不能动摇《土地利用总体规划》统筹辖区土地利用所具有的绝对地位。因为无论《城市总体规划》还是其它土地利用专项规划,作为土地利用的不同方式和土地利用内容,势必要在土地利用的体系范畴内接受《土地利用总体规划》的指导和规范。因此,《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调的最终“成果”,仍然停留在《土地利用总体规划》的框架之内其所需要表达的是:

  (一)、《土地利用总体规划》图件的修改

  作为《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划的协调成果,要在上级土地行政主管部门审核同意准予进行规划内容调整后,才能对《土地利用总体规划》图件的土地利用“分区”图作出与规划调整相一致的内容调整,如:把耕地区域调整为其它土地利用区域等等,必须适应其新的土地用途规范,并对因为图件的修改所引起的面积数量和区域面积平衡关系进行新的统计,以此修改与图件相对应的数据资料。

  (二)、《土地利用总体规划》“文本”的订正

  笔者认为在为了《土地利用总体规划》与《城市总体规划》以及其它土地利用专项规划的协调中,应该针对大范围、大规模的土地利用结构调整的变化,对规划文本中的土地利用“分区”章节的相应文字进行调整使之符合修改后的土地用途规范需求,规划文本的这种修订也要隋同图件的修改一起经上级主管部门的审核同意。

  (三)、要在《土地利用总体规划》调整及其实施上进一步强化土地用途管制《规则》的落实

  笔者认为《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划的协调,既是因应资源利用方式和利用内容的调整,同时更是行业、部门既得利益的体现。因此更应该从土地用途管理的要求出发,突出土地利用率、利用强度、垦植率等方面的既定标准,进一步制定与新的土地用途相适应的管制规则,进行更为具体的用途“编定”,要把用途管制落实到可见的图斑地块以切实维护土地用途管制制度的权威。因为《土地利用总体规划》实施管理中涉及的所谓“协调”机制,是当前土地利用实践中必须具体出台的一项“协调”社会不同阶层及其利益集团既得利益的重要措施。

  它在今天之所以十分重要其深层次的原因在于:我们至今还未能从所谓的科学发展观出发,在社会实践的更高层次上建立一种资源利用上的所谓“价值”观念及其有偿“使用”原则,并且使其在《土地利用总体规划》理应具有的“空间”布局上得到充分的体现。因此在其《规划》的贯彻实施中客观上必须具备这样一个所谓的“协调”机制来解决现实中客观存在的土地利用布局问题。

  其实从土地科学的角度来看这只是一种“事后”的补救措施,从而说明在我们的《土地利用总体规划》编制上,还应该更加贴近社会的实际需求使土地资源的空间“配置”能够真正地按照小康社会建设的宗旨,在各项需求的合理基础上作到土地的集约、节约利用。从而更加顺应和谐社会的构建发挥其理应具有的物质“效应”和社会“效益”。故此从这个层面来看《土地利用总体规划》实施管理和保障措施所应有的所谓“协调”机制,在当前所谓的贯彻实施中尚有一定存在的必要性,故此在这里提出来仅供参考!

  2005·12于北京土地学会

  6-以新的视点、新的思维应对土地利用目标管理才是势在必行的举措

  在我市改革开放的大好形势面前,如何合理利用有限土地资源应对今后的持续发展,是我们国土资源管理部门在当前各级《土地利用总体规划》修编中,必须慎重研究、认真对待的一个事关国民经济社会发展全局的重大战略问题。确切地说就是如何在《全国土地利用总体规划纲要》下达我市各项重要指标的控制之内,围绕土地的需求与供给作好一系列相应的土地利用调控管理工作,以服务于我市经济社会发展的客观需求。

  众所周知从《规划》的角度来看,这些重要指标主要体现在耕地保有量、基本农田保护率及建设占用耕地数量三个方面。也就是说要作好适应建设发展对土地的需求,就必须在土地利用的“时间”和“空间”范畴内,围绕耕地保有量这个主线通过土地利用的动态变化来调控土地的供求关系。

  那么在我市目前状况下能否通过这些措施达到我们的既定目的呢?笔者认为尽管目前各项土地利用的客观需求与我们土地的实际供应之间仍有不少差距,但是从土地利用指标固有的特定内涵以及能够从中得到的合理解读来看,只要我们在合理利用土地资源上作“文章”想办法那么既使在资源“紧张”的情况下,总体来看还是留有解决问题余地的。譬如耕地保有量这个指标是指规划目标年(2010年)所必须实现的耕地保有数量,虽然是《土地利用总体规划规划》最基本的一项核心指标,但是我们可从现在起利用剩余的时间通过各种努力来争取达到。

  就拿目前土地管理最为核心的基本农田保护率来说,虽然是指在现有耕地基础上依据国家下达的保护面积数量所必须完成的一项基本农田划定比率,并且还要原原本本地落实到乡级《土地利用总体规划》的图件上、表册上来不得半点虚假,由此可见其难度之大。

  但是从我市拥有的土地资源状况来看,一个拥有1.642万平方公里辖区范围的城市,与其它城市比较起来还不能算是一个所谓资源枯竭的城市,也就是说通过《规划》修编国家下达我市法定的基本农田保护率也并非不是不可能完成的。因为建设用地扩展作为一定期限内适应经济建设发展的一项必然举措,虽然是《土地利用总体规划》贯彻实所施面临的一道难题,但是通过土地利用内涵和布局的调整,仍然能够有把握地把它与耕地保护结合起来予以考虑,并且在不失其原则的基础上达到兼顾经济建设发展、耕地保护两不误的目的。

  这就是说在我市《土地利用总体规划》的修订、编制及其贯彻实施中,必须跳出原来固有的思维方式,从实践出发努力探索出一套有助于我们达到既定目的的应有“对策”,在这方面笔者认为就我们目前拥有的“经验”而言,从土地利用的因果关系来看这些应该采取的所谓措施归纳起来就是所谓的土地利用的“目标”管理,概括起来表现在如下几个方面:

  一、基于《土地利用总体规划》本身的“定义”,应该允许我们围绕土地需求量这个重要前提从时间上和空间上以及土地利用内涵和布局上,对我市土地资源进行应有的基础配置并且对原来不甚合理的地方进行必要调整

  应该说这些才是我们当前理应具有的规划意识,其核心是要进一步理顺《土地利用总体规划》与《城市总体规划》二者之间的“依存”关系,即:辖区全部土地利用作为一个“整体”与其“局部”土地用于建设之间,这样一个客观存在不容否定的“从属”关系和“依存”关系。尽管这种“特殊”的关系不被建设规划部门承认并且吵得沸沸扬扬。

  但是如果处理不好这种“局部”与“整体”的对应关系,那么就不可能在土地基本国策的前提下管好用好本来就十分有限的土地资源。故此需要以人民的长远利益作以及经济社会发展的“大局”为重,进一步实事求是地作好土地利用这篇“文章”。尤其是一定要按照量入为出的基本原则,循序渐进地安排好各项应有的土地利用。应该说这种统筹应对的做法在兼顾城乡发展的实际需求中应该是无可非议的。

  二、从《土地利用总体规划规划》修订编制对耕地资源配置的原则要求来看,应该允许我们在现状耕地中从满足城乡经济发展的客观需求出发,在“区位”上对原来划定的基本农田进行必要的调整

  即:在一般耕地上通过培肥改造增加基础设施投入的办法,在规划期限内从其数量、质量上确保一般耕地达到基本农田标准,以补充建设发展占用的优质耕地。

  三、建设占用耕地“指标”作为国家控制性的强硬措施,各(区)县在《土地利用总体规划》的修订编制实施中,应依照建设项目的轻、重、缓、急予以有序安排,并且在规划图件上进行“技术”性的处理,以重点突出其调整的变化的趋势

  从《土地利用总体规划》的调整来看除了文字上的必要说明外,在具体的操作上应在规划图件上将市级《土地利用总体规划》下达区县的计划“内”建设占用耕地的法定数量和范围用红色图斑标注并注明“计划内”字样。此外作为计划内建设占用耕地的平衡则要从可供开发的未利用宜农后备土地资源中,标明其耕地开发的平衡数量和范围并用黄色图斑表示,并且注明“占补开发”字样。

  至于县(区)、乡(镇)自身发展而没有“指标”的计划外建设占用耕地项目,或者提前用完市级《土地利用总体规划》分解下达的建设占用耕地指标的地区,只能通过村庄土地整理置换,或农地整理净耕地60%指标折抵方式取得今后发展占用耕地的指标。即:规划图上要注明这种方式的耕地占用和补充,要标注出“计划外”项目占用耕地的数量和范围,用红色图斑表示并注明“计划”外置换建设用地区域字样。

  与此相对应的是,还要在图上表示出计划“外”项目占用耕地所用于平衡的村庄土地整理净增耕地的数量和范围,用黄色图斑表示并注明“居民”点整理或“农地”整理字样。这样在城乡发展应有的土地资源配置上其最终结果是:依照我市《城乡建设规划》和《国民经济发展计划》所明确的2010年前需要发展建设的项目,无论其建设占用耕地指标的多寡、有无,均可分别通过计划指标耕地占用和农村居民点土地还耕、置换建设占用耕地两种方式取得相应的耕地占用。

  总的来看这两种占用耕地的形式,应分别通过宜农后备土地的“开发”和农村居民点土地“整理”和农地“整理”所增加的耕地予以补充、平衡,这一点是得到《国土资源部》文件所认可的。然而作为规划的修订、编制和审批要求来看:其建设占用耕地总量应与作为补充的宜农后备耕地开发和农村居民点及农地整理形成的耕地总量相平衡。与规划“基期”建设用地总量相比,其建设发展总量中所占耕地应严格限制在分解下达的建设占用耕地总量之内。

  形象的说法是:除去计划内的“建设”在规划期内有所发展增加外,规划基期认定的现状建设总量没有任何增加和突破,而且计划内的建设发展占用耕地通过宜农后备土地资源的开发理应得到应有的补充。因此按照这种模式其《规划》的运作就能够作到本市行政辖区内应予以保留的耕地不减少,而计划发展的建设用地在占补平衡中能够得到切实保障。

  也就是说相对规划“基期”的状况而言,我市《土地利用总体规划》的实施就此可以作到依法实现耕地的占补平衡,不仅适应了《计划》内、外应予发展的建设要求而且确保了我市《土地利用总体规划》图上“黄色”耕地图斑没有减少,而“红色”建设用地图斑可以依照《城乡建设规划》布局对需要补充的耕地进行位置上的变化和调整。

  四、这种规划构思及其相应举措,是《土地利用总体规划》修订、编制、实施高水平管理的一种具体表现,从而集中体现了《土地利用总体规划》对土地资源应有的集约利用、合理利用,以及能够对包括建设利用在内的各项土地利用进行有效调控的积极作用

  从以上阐明的《土地利用总体规划》编制的所谓思路来看,我们应该拥有有足够的理由围绕上述三项“指标”从其修订、编制、实施的时间、空间及应该争取的政策环境上大做文章譬如:

  1、在规划的期限内以建设发展占用耕地为“平衡”目标,可以充分用好、用足《国土资源部》、《农业部》两部关于农业结构调整用地的政策规定,以及《国土资源部》关于村庄土地整理、农地整理净增耕地可以实施土地置换和建设用地指标折抵的要求,以此开拓我市计划“外”经济社会发展占用耕地的视野,明确其政策上应有的“出路”。

  2、适应各项建设发展时要放宽眼界,逐步克服目前大城市发展业已存在的各种“弊端”和实际上“僵化”的城市发展理念,走小城镇建设的可持续发展道路。为此要大力推行以不占用“耕地”为前提的建设发展路线。确切地说在实施相关土地置换、指标折抵时,要大力推行土地有偿使用制度,大胆启动目前尚未启动的土地整理运行机制。

  3、依据地区国民经济发展规划、计划的“目标”要求,鼓励建设发展商在没有建设占用耕地指标的情况下,依据《土地利用总体规划》布局对土地用途管制明确“界定”的,小城镇的建设规划、地区国民经济社会发展规划、计划等明确的发展目标,在农村土地“租赁”使用的大前提下,把其推向具有一定基础条件但经济仍然落后的农村地区,以双方能够接受的交换价格,有偿使用他们通过村庄土地或农地整理所形成的耕地指标,作为其小城镇建设占用耕地的平衡指标。

  我们认为上述这种运作层面的双方的“互补”,不仅满足了各自的既定需求,而且一定程度上为实现我市城、乡均衡发展,提供了切实可行的方法、途径,这是一条我们今后势在必行的发展道路也是在经济发展滞后地区唯一的一条能够从实际行动上,而不只是光在口头上“兑现”所谓“三个”代表的政治主张所应有的正确举措,因此说服领导者的工作十分重要,只有这样才有可能使这种“思想”变成能够以既定政策为依据的实际行动。

  4、充分利用规划期限内的剩余时间着力创造实施《土地利用总体规划》的良好条件。即:积极争取形成一个《国土资源部》能够认可、又不失其规划实施原则的相对宽松的政策环境,这就是允许在规划期间内实施包括耕地和建设用地在内的土地利用目标管理。这里所谓的目标管理的说法,实际上与规划的制定与实施具有内在的密切关系。因为《土地利用总体规划》本身就是一种计划性的“超前”意识,说白了就是一种甚为具体的“目标”管理是从规划基期到规划目标年这一期限范围内对各种土地利用行为的规范。

  五、在土地利用管理范畴内,要依据规划明确的耕地保有量在不改变耕地地类前提下,按照国土资源、农业两部“只要不破坏耕作层,允许在耕地上进行农业种植结构调整”的政策界定,将近些年来因农业结构调整为园地、鱼池等所减少的那部分耕地通过变更调查从地类的“登记”上重新变更为“耕地”,而且可以在不改变其土地用于各种种植的实际用途,从前些年大量进行的用于农业结构调整的耕地中,整改回来相当数量用于发展农业多种经营的“耕地”并纳入我们总的耕地保护目标管理范畴,以充实我市既定的耕地保有数量

  这是目前我们能够唯一能够做的,所谓耕地“挖潜”的一种思路,就是在建设思想观念的“革新”基础上,严格区分跨区域的国家、能源、交通基础设施建设和以盈利为目的社会集团建设对土地的实际需求,并按照土地“征用”与土地“征收”乃至土地“租赁”使用的不同形式,实施建设用地的目标管理。即:分别逐步做到国家交通能源基础设施在实施耕地占补平衡前提下,将建设的“增量”土地纳入到国家的经济建设发展之中而以盈利为目的社会集团建设,则以有偿的方式,农村集体经济组织手中,通过村庄土地还耕和农地整理新增耕地60%折抵建设用指标的土地置换方式,作为“存量”土地的建设更新方式,在不额外增加建设用地“总量”的前提下适应相应的建设需要。这些提法科学不科学?实施起来有什么弊端?什么前提下才能这样做?尚有足够的理由分述于下:

  第一、实施土地利用的目标管理特别是其中耕地目标管理,本身就是适应经济建设可持续发展对耕地所应有的保护,并且是确保其耕地数量、质量最科学最完整的概括。因为在整个规划期限内这种做法是以应有的耕地保有量作为目标并且对其实施有效管理的做法,从逻辑上来讲具有十分的严密性。

  第二、有《国土资源》部、《农业部》部对不破坏耕地耕作层的各种耕地利用方式作为耕地数量不减少的政策依据,我们有充分的理由在满足当前农村经济发展需求,适应加入“WTO”后所必须拥有的建立在耕地利用不同模式上的灵活性,并据此进行种植方式和用地结构的调整。这是既是农业发展的重大趋势也是国家既定的产业发展政策运作下的历史必然,从而具有天然和人为的合理性。有了这种大环境下的政策支持,作为耕地目标管理的各个“分项”运作只要不违反在耕地上假借农业种植结构调整之名大行非农业建设之实,就不会产生与农业种植结构调整既定目标相违背的任何弊端。

  第三、实施土地利用目标管理特别是以积极的经济政策和手段实施耕地目标管理的具体做法,不仅能够达到农民群众自觉保护耕地的目的而且从经济建设的可持续性发展来看,更加有利于各项建设的展开。不仅如此实施目标管理还对保护耕地有许多独到的好处这是单纯的耕地保护所无法兼顾的。

  首先它满足了农民在当前农村经济发展中的既定要求,即:允许他们依照实际需要和可能对包括耕地在内的土地,可按照土地用途管制的要求进行既有灵活又有原则性的调整利用。从而使农村的土地利用方式,能够真正按照经济发展的客观规律满足农村发展所预期的经济效果,应该充分意识到这不仅是维系当前政治稳定经济发展的一项根本措施,而且也是以人为本的根本。

  第四、由于用于种植结构调整的实际上的耕地利用的“多样”性,尚不涉及耕地地类的变更始终在耕地的法定范畴内,故不存在耕地数量的减少这一十分敏感的问题。再者基于目标管理的科学界定任何使用“耕地”进行相应作业的单位和个人,在国家利益和形势发生剧变的情况下,无法拒绝必须进行的退园还耕、退草还耕……等等法定要求,理由是他们使用的是耕地而非其它土地。

  况且土地部门在办理农业种植结构用地调整审批手续时,就已经注明这种行为属于临时使用耕地性质,此外由于耕地“目标”管理决定了凡是涉及利用现状属于“园地”、“草地”或其它利用类型的“耕地”时,其土地的经营者都将无法回避他们使用的是“耕地”的这个具有法律依据的事实。因而必须无条件地如数缴纳建设占用耕地所应缴纳的各种相应的费用,以办理相应的“手续”。这种处理方式从法律程序上避免了通常依据土地利用“现状”决定征用土地性质的“弊端”,从而有效规避用地部门可以借口而引发拒不缴纳耕地相应开垦费用,或拒不实施占补平衡等事端的发生;

  第五、从土地登记统计的角度来看,实施耕地“目标”管理的具体做法不会出现《国土资源部》地籍司所强调的农业结构调整运作中耕地实施调整后,要依据其利用现状变更地类同时注明这类调整不作为耕地的减少这种逻辑上可能引起的混乱。

  六、应该充分意识到耕地目标管理针对的始终是“耕地”,无论何种耕地利用内涵上的调整,都没有改变耕地需要得到保护的这种基本国策的严格要求。因而不仅有逻辑上的合理性同时具有统计操作上的严密性,从而能够以这种思维方式及其具体操作应对现实中问题的解决

  也就是说在耕地目标管理的界定下耕地的管理不会引起逻辑上的混乱,因为就耕地保有量而言一个行政辖区范围内的耕地事实上不会凭空增加也不会凭空减少,但是又能因此弄清发生在耕地上的若干变化,而且能够绝然分清这种因种植结构调整导致的类型变化与原来不属于耕地作为独立地类的园地、草地、水面等之间的数量关系譬如:

  第一、国土资源部要弄清地方一定时限范围的土地利用实际情况,只要把这些同一时限内利用变化的耕地类型面积按相应的类别归并到园地、林地、草地、林地……等等中去,就能累计得出行政辖区土地利用现状涉及的八大类面积。另方面由于“规范”性地提出了规划期限内除去计划发展的“增量”建设外,事实上还可以制定不增加规划期限内辖区范围的建设总量的“目标”。因此这一举措从根本上抑制了耕地总量无限制地减少,特别是其目标管理以其独到方式“预警”了大量建设发展所占用的耕地质量,是后备土地资源开发耕地补充方式所无法解决的。

  第二、耕地目标管理的深远意义在于我们充分考虑了在公平、公正的可能前提下,把广大农民群众的“生计”纳入到社会劳动交换的经济范畴中来。使他们本来就应该具有的权利和义务能够得到社会的认可和尊重。因此从以人为本人与自然的和谐发展以及自然资源、社会资源的统筹利用来看,可以把农村所谓有待开发利用的土地资源当作一个他们能够依托的可持续利用的综合体来科学地予以对待。

  第三、耕地目标管理可以确保我国耕地粮食安全的同时(这一点我们能够通过规划的编制和实施管理,在农民的权利和义务得到确实保障的前提下切实做到)积极地创造构建一个积极的活跃的,确实有利于调动占社会人口绝大多数的农村农业人口依托自身资源优势参与建设新农村、新农业的氛围来。

  确切地说这样就是要让他们通过经济层面公平、公正的交换方式参与到经济社会发展中来,从这个意义来讲在土地资源的合理利用和配置以及相应的管理上,我们不要有一丝一毫的恐“农”症害怕农民、害怕他们依托手中的土地资源,在勤劳致富的过程中会“断送”城市经济乃至整个经济社会的健康发展。

  因为大量事实表明,只有他们的脱贫致富,才能进一步支撑以城市为龙头的整个经济社会可持续发展,这就是说在国土资源的利用管理上我们应该有这种应有的意识和胸怀,才能在当前的错综复杂中理出一个“头绪”来。这里需要重温毛主席的一句名言就是“从群众中来到群众中去”,只有这样也只能有这样我们才能使“问题”得到妥善地解决。

  基于上述提出的土地利用目标管理的设想,特别是耕地目标管理的科学性和合理性,确实应该一定行政辖区范围内实施包括建设用地在内的目标管理对策,实践将证明这是管活、用活一个地区土地资源适应其经济社会可持续发展的一个基本选择。因为形势的发展要求我们,必须放弃长期以来一些事实上是十分僵化、陈旧的概念,作出一些能够适应改革开放以及发展需要的“研判”来。

  因此我们十分必要向《国土资源部》阐明在《土地利用总体规划》修订编制中进一步实施土地利用目标管理对加速区(县)、乡(镇)《土地利用总体规划》编制实施和土地利用管理所具有的必要性和重要性。并以此指导我市及区(县)、乡(镇)各级《土地利用总体规划》的编制与贯彻实施。相信这种以土地利用目标管理为宗旨的对策,是建立在唯物辨证关系基础之上的应对目前土地利用管理需要的,一种最有效、最契合实际的对策,能够从根本上适应我市经济建设不断发展变化的客观需求,实事求是地使用好、管理好本市有限的土地资源,能够切实做到在与时俱进的发展中让人民群众放心!

  2006·7于北京土地学会

  7-《土地利用总体规划》修编中值得重视的几个原则性问题

  随着当前经济建设的不断发展,目前全国各级土地行政主管部门正在忙于新一轮的《土地利用总体规划》的修编工作,因为许多发达地区在本届《土地利用总体规划》的实施中,提前用完了规划期限内既定的建设用地数量。这种状况意味着这些地区的经济发展,即将不可避免地涉及到规划期限内的耕地保有数量,触及到当前来说能否在规划期限内确保耕地占用的动态平衡这根与国计民生直接相连极为敏感的“神经”。

  不少人认为之所以出现这样的“问题”,是因为我们《规划》的所谓“刚”性太强统的过“死”缺乏必要的“弹性”。那么按照这个逻辑推论最终将不可避免的要涉及到目前我们规划的“体系”及“目的”这个实质性问题。即:《土地利用总体规划》到底要解决什么问题?是统筹协调经济社会发展对土地资源的综合需求,还是以土地资源潜力为“依据”着重服务于土地生产力“布局”。

  现在来看在这个问题上意见确实很不统一,特别是持有后者看法的人认为从生产力布局的要求来看,今后中央对全国而言没有再制定全国性《土地利用总体规划》的必要,因为这样对地方就没有了制约“生产“力(工业生产和经济建设)发展的条条框框和十分令人难处于处理的耕地保有“指标”问题。其言外之意只要搞好了地方的各级《土地利用总体规划》,就能达到保障地区经济社会持续发展的最终目的。

  那么目前这种带有较为普遍性的看法,能否成为一种建设性的意见在当前《土地利用总体规划》的编制或修编中得到采纳?笔者认为从坚持《土地利用总体规划》的特定内涵和既定目的来看还有许多问题值得进一步探讨,这样《土地利用总体规划》的目的性和既定作用才能更加明确、才能指导我们在经济发展的进程中作好规划的修订和编制工作,也就是说我们必须进一步彻底地弄清楚什么才是《土地利用总体规划》修编中应该恪守的基本原则。

  一、《土地利用总体规划》不是单纯的建设用地规划

  应该说当前普遍存在的以建设用地供应为考量提出放宽其供应限制的意见,实际上是在一种理想状态下超越时空和各种条件制约,在局部地区牺牲资源的消耗及其利用“平衡”才能取得的一项单纯的发展建设为目的的规划,显然这些与《土地利用总体规划》的既定宗旨并不吻合。如果为了满足地方自身的经济发展,那么这样的《规划》必然以牺牲整个地域范畴的“总体”利益为原则,来确保其建设发展的需求。譬如一些经济发达地区在这种思想指导下往往根据自己建设发展的最大需求,来制定规划期限内的“耕地”保有指标,以此充分满足各项非农建设的发展并且做到行之有理彼此之间皆大欢喜。

  但是作为省、自治区、直辖市一级的政府乃至中央政府,对全国和各省市而言情况就不那么简单了。因为就传统的规划定义而言《土地利用总体规划》是政府从全局的长远利益出发、以区域内全部土地为对象、以利用为中心,对土地开发、利用、整治、保护等方面在时间上和空间上做出的统筹安排和长远规划”。其目的在于“加强对土地利用的宏观控制和计划管理,合理利用土地资源,促进国民经济协调发展,并为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据”。

  这就是说中央政府和各省、自治区、直辖市政府,有责任从全国各省、自治区和直辖市千差万别的不同地域条件,以及不同经济发展的阶段需求出发在土地开发、利用、整治、保护等方面,从时间上空间上做出相应的统筹安排和长远规划,来加强各自辖区土地利用的宏观调控和计划管理,以达到合理利用土地资源、促进国民经济协调发展的目的。因此从这个根本任务而言《土地利用总体规划》绝对不是单纯的《建设用地规划》。

  二、《土地利用总体规划》不是也不应该是区域土地资源利用的生产力布局《规划》

  《土地利用总体规划》既然是“政府从全局的长远利益出发,以区域内全部土地为对象、以利用为中心,对土地开发、利用、整治、保护等方面在时间上和空间上做出的统筹安排和长远规划”,目的在于“加强对土地利用的宏观控制和计划管理,和合理利用土地资源、促进国民经济协调发展,并为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据”。

  因此从其编制目的来看它绝非是区域的纯资源性规划,即:不是以土地“利用”经济效率为衡量来划分土地利用类型及其比重的纯区域性规划。这一点在土地“公有”制前提下十分重要,因为土地“公有”的制度决定了在同一辖区无论土地资源条件的状况如何,好的还是差的以及土地利用的经济“效益”有什么具体差别,均与土地所有者应有的“民主”权力相关。也就是从“理论”层面出发其土地所有者享有“权利”的严格意义来讲,土地资源质量、数量上的优、劣、多、寡,不再是既得利益地区的独享“专利”,也就是说就整个行政辖区的资源状况而言在权力与义务的层面应该是平等的。

  因此如何从土地利用的“规划”出发,兼顾这种土地质量乃至数量上的差别,特别是平衡因为这种差别所产生的“收益”差别,实际上是体现土地所有者“民主”权利的极其重要的方面。当然我们不能从社会的绝对平均主义出发,在土地利用层面来“平调”地区之间客观存在的这种“差异”。

  但是绝对应该从土地利用的“权利”与“义务”相结合出发,在《土地利用总体规划》中体现缩小这种“差别”的努力,因此《土地利用总体规划》中不应该仅仅从土地资源的角度来考虑甚至突出作为某种“优势”利用的比重。如果仅仅如此的话《土地利用总体规划》就不可避免的沦为一种仅仅是反映土地生产力布局的《规划》,从而失去了从土地利用上统筹兼顾、协调地区经济社会发展的意义,这一点必须引起我们的高度重视。

  三、《土地利用总体规划》对资源利用基础配置的统筹地位不容质疑

  目前各地特别是东部发达地区在此轮规划“编修”中,普遍突出存在一种实际上是从利己出发而导致的问题和倾向,实际上集中表明了这样一种意见就是《土地利用总体规划》必须无条件的为某一地方经济“建设”的“特定”内含服务。这种意见就全国范围和省、市行政辖区而言是否能成立?确实为值得认真思考。

  因为就《土地利用总体规划》的既定宗旨而言,这种“意见”实际上大有以“局部”替代“总体”之嫌,因此就总体《规划》既定的统筹机制而言,中央政府及各省级政府不可能也不应该在其编制和修编中把片面满足地方的“不断”需求,作为此次规划调整的依据。因此各级《土地利用总体规划》不仅有一个平衡区域经济发展的问题,同时也有一个因区域自然条件的差异如何从“政治”上积极体现落后地区与发达地区在经济发展上如何“与时俱进”、“协同发展”的战略考虑,这一点在中央提出的西部大开发中已经得到了明确的体现。

  其实从《土地利用总体规划》统筹兼顾全面安排、合理利用土地保护耕地,以及从实际出发因地制宜、讲求综合效益、注重实施、部门和公众参与的六项基本原则来看,《土地利用总体规划》是不折不扣的政府行为,是国家“意志”和公众“利益”的集中体现。因此在其编制和修编中,不能从局部出发偏离上级规划下达的各项控制指标优先满足建设用地的需要。

  至于一些地区过早用完规划期限的用地指标,本身只能说明这样一个问题:就是当地经济发展政策良好,在发展过程中取得了相当“资金”积累,从而具备了扩大再生产的能力。那么从《土地利用总体规划》的全面贯彻实施出发,这些地区对应的各项规划“目标”是否全部实现?还是仅仅在某些方面“超额”实现了,因此出现了“土地”需求上的供不应求?如果是后者的话,那么这些积累起来的“财富”应责无旁贷的用到《总体》规划所明确的其它方面。

  从而能够更有效的促进本行政辖区国民经济的协调发展、均衡发展。这样不仅在本行政辖区范畴内能够做到先进地区与落后地区在经济发展上的“与时俱进”,而且明文遵守上级《土地利用总体规划》下达的各项控制指标,实际上正是从国土资源利用的大政方针上有条不紊的促进全国经济的均衡发展,从而实现我国东、中、西部在发展上的“与时俱进”。

  四、《土地利用总体规划》所秉持的民主集中制的精神实质必须得到遵守

  本文在这里之所以反复引用“与时俱进”这个提法,是因为党中央的这个口号高度概括了中华民族大家庭在共同发展中所必须遵循的一个重要准则,即:无论发达地区还是落后地区在土地利用涉及的各个方面应该充分意识到,大家都是《中华人民共和国》土地利用的组成部份,不能允许各路“诸侯”利用便利的“区位”和得天独厚的自然资源“条件”所取得的“既得”优势称雄一方。

  从这个意义来讲,我们必须唾弃土地利用上的极端民主化和无政府主义倾向,正确处理地方与中央、局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益之间的正确关系,在土地利用民主决策基础上坚持民主集中制的原则。故此理应通过各级《土地利用总体规划》的编制、修订,从政治上、经济上科学、系统地完整代表全国人民和全省、市、自治区人民的根本利益。

  另一方面作为一项土地利用所必须遵守的制度规范来看,它不仅具有国家政治制度所具有的“法理”,而且在实践中也有大量的“科学”依据作为支撑。譬如土地资源类型的“多样”性、某些类型资源的“稀缺”性,以及位置的“固定”性和不可“再生”性,特别是“区位”条件”综合形成的土地利用优势等等,这里不再过多重复。

  总而言之当前与我国经济社会可持续发展息息相关的各种土地利用行为归纳起来不外乎土地的“农业”利用和土地的“非农业”利用。鉴于两者土地的利用有着本质上的天壤之别,前者不仅对组成土地土壤物质有一定的特殊要球,而且不同地域所处的纬度及海拔高度所形成的水平分布与垂直分布差异不仅在成土过程及气候、水资源方面构成了农业土地利用的不同组合,而且呈现出这种“组合”在农业用地产出潜力上的巨大差别。

  要知道这种因自然条件形成的“差别”,在今后相当长的时期内实际上是无法改变的,譬如江南的一年两熟、三熟在塞北气候条件下是根本无法想象的。又如南方的水稻离开了充沛的水源条件也无法在西部干旱地区推广。总之这些农业土地利用上称之为“限制”因素的东西,往往一票“否决”了人们在土地利用上的近乎异想天开的做法。因为这些不是用“金钱”所能买到的也不是以人们主观意识所能“改变”的,遗憾的是这些规律性认识却往往得不到人们的理解和重视。

  五、必须在《土地利用总体规划》编制、修订中,正视土地建设利用与农业利用的必然性和相关性所带来的深远影响,克服由此带来的种种弊端进一步做好与此相关的编制、修订工作

  稍有农学知识的人都知道,十九世纪德国农业化学家李比西发现的“植生长因素(条件)的同等重要和不可替代率”在指导作物生产上具有绝对的重要性。因此联系土壤肥力同心圆分布规律的现实,人们不能不寄希望于《土地利用总体规划》的用途管制规则来应对城镇建设“圈层发展”对高肥耕地的“蚕食”。然而这一切必须建立在人们的良知之上,也就是说需要人们对此做出正确的“判断”,因为对土地利用的后者而言,“非农”利用讲究的无非是土地的区位条件,以及资金的筹措和相应的优惠政策,还有回报的周期长短等等人文的、经济的、社会的因素。

  而这些因素明显区别于前者的不依人们主观意志而转移的“先天”的自然因素,可以通过人为地影响和人为的创造所能改变的“后天”因素。就拿非农利用十分关心的“区位”条件来说,也是世代前人通过“同化”当地自然资源条件长期积累形成的,因为在没有人对它加以利用之前所谓的“区位”条件是不存在的。

  再说“资金”的问题更是能够通过“筹措”的途径予以解决,至于“回报”周期、优惠“政策”等更是人为的产物。虽然这些正在当前的经济建设中发挥着支配性的重要,但是联系人类的文明发展的“历史”,特别是注意到这种“文明”与周边自然生态环境的相关关系时,是不是更应该注重这种关系可能给我们带的“后果”呢?

  因为追寻人类的历史,不难知道“西亚”底格里斯河、幼发拉底河两河流域的美索不达米亚平原的优越自然条件,曾造就了当地“人为”与“自然”相和谐的古巴比伦文明。但是人类物质文明发展过程中,同样也有南美“玛雅”文明和我国楼兰古国惨遭自然条件恶化带来覆灭的教训。所以就人类历史曲折的发展而言,我们至今仍然没有走出毛主席在其哲学著作中所断言的所谓“必然”王国对人类发展行为的诸多影响和制约。

  譬如气象学上的“圣婴”现象不就周期性地影响全球气候造成大范围的“洪水”与“干旱”吗?因为当前人类目前还无法完全摆脱自然“营力”和自身发展对大自然造成的破坏,以及违背自然规律给人类生存和发展所带来的种种限制和报复。故此我们在发展中不可能一厢情愿地按照自己的愿望去单纯地去做想做的事,只能在这个“必然”王国的国度里循序渐进,逐步探索其中的奥秘,找到走出这个“国度”的方法和途径。

  这些正如他老人家告诫我们的,只有通过发展的、运动的观点和不断的努力,才能登上科学的顶峰才能逐步地从目前相当程度上“制约”我们的这个“必然”王国走向比较“自由”的王国。我们这样思考问题并不是要否定经济建设发展的“能动”作用,只是希望能够在既定的《土地利用总体规划》的编制、修订中,慎重考虑通过什么样的发展方式才能达到我们预期的目的,才能把其可能产生的“负面”影响降低到最低程度,这一点在规划的修编和编制中是无疑十分重要的。

  六、《土地利用总体规划》区域均衡发展的根本作用必须得到加强

  笔者认为就《土地利用总体规划》而言,无论小到一个具体的地区和省份还是大到一个国家的范围,其经济社会的发展无不与其特定的区域自然资源条件相适应,特别是在《计划》、《规划》的贯彻实施中,不能不从“法治”的运作出发协调和处理各种可能出现的问题。譬如《国土资源部》基于国土资源的现状和潜力,势必要从全国而不是某个地方出发通过《全国土地利用总体规划纲要》及其指标分解来统筹国土资源的管理。也就是要从包括“粮食”安全在内的多方考虑来“决定”区域土地的主导用途,以达到兼顾地区经济社会发展的“目的”。确切地说就是要在严格的土地用途“管制”前提下通过《土地利用总体规划》及其专项《规划》区域性地配置与其发展相适应的土地资源。

  如果说中央政府能从全国,省、市政府能从省、市辖区的实际情况出发,以发展的最大限度为前提,建立在经济发展可行性之上的各级《土地利用总体规划》及其相应的《专项规划》是科学的。那么在这一规划体系及其“指标”的调整控制指导下,各省市、各地区就具有在规划明确的区域范围内按照用途管制的规定,享有其建设发展的充分自由。

  特别是通过相应的土地整理手段,可以在既定的用地范围内进行多次整理以提高土地利用效率,把每公顷土地的“产值”提高到原来规定的数倍,真正做到土地的集约、节约利用。也就是主观能动地在各个“封闭”的土地利用“系统”内实现利用的最大效益,这样就不会出现土地利用上的摊“大饼”现象,就不会以土地的投入“数量”来换取通过土地理应得到的“产值”。

  因此从伦理的层面而言,各级《土地利用总体规划》及其专项《规划》应该是集当代自然科学、人文科学研究成果为手段,以土地利用的最优化组合为目的集中体现政府“施政”所必须的民主集中制。它的权威性应该着重体现在其民主集中过程中所获得的大量的可以作为土地利用依据的、在土地资源及其它资源综合利用上能够起到支撑作用的科学结论,以及实施其利用在方式方法上的既定组合所具有的客观性真实性。也就是说在规划编制中通过“从上自下”及“自下而上”相结的反复,就能够从民主集中制的贯彻实施中进一步避免偏离规划“宗旨”带来的各种人为干扰。

  七、正确处理建设用地片面增加对《土地利用总体规划》实施所造成的“冲击”

  从现象而言当前普遍存在的因提前用完规划用地指标,继而提出调整规划的呼声十分值得认真研究。我们认为首先要看一看是不是规划实施与经济发展不够协调的问题,还是执行规划的偏差问题。如果属于前者一般可以通过规划的修编程序来解决,因为能够按照规划在集约用地前提下提前用好、用足土地本身并不是一件坏事,但是能否通过“规划”的修编追加地区的建设总量,应该取决于地区土地整理的“潜力”。

  我们认为有潜力的或者潜力巨大的,就可以通过规划的调整和修编实施建设用地的置换来满足地区经济发展的要求,从而按照《规划》来确保辖区范围内既定的耕地占补平衡;如果属于后者性质上就大为不同了,只能严格执行“规划”进一步用好、用足土地,没有其它任何讨价还价的“余地”。

  其实无论上述调整《规划》的问题还是执行《规划》的问题,归根结底还是一个如何执行民主集中制的运作。因为在社会主义的制度下作为始终代表最广大人民群众根本利益的政府,它的最基本的出发点和政策措施只能通过民主集中的方式才能得到兑现除此之外别无它路的结果。况且土地的社会主义公有制性质及其利用,造就了一个从理论上到实践中能够按照“规划”和“计划”实施其土地资源优化利用、配置的基本框架,仅这一点也是许多奉行土地私有制的国家和地区的土地管理者所十分羡慕的,因为它从事物的本质上规避了土地使用制度自身的缺陷,使我们能够按照大多数人的利益原则去对待、去处理土地利用的有关问题。

  况且伴随科学技术的发展使我们能够掌握和运用更多、更有效的手段,在土地资源的潜力及其适宜性的评价上做好土地需求量的预测,及其规划的编制和修编。特别是在国民经济实力的推动下,使我们能够在区域范围内对土地的利用方式进行大胆变革,以充分挖掘土地“使用”和“利用”的潜力。这一切使我们有理由相信在民主集中制的原则指导下,能够充分运用我们所具有的既定优势做好、处理好新形势下新一轮规划的编制和修编工作,以服务于社会主义现代化对土地利用的需求。

  八、全面理解《土地利用总体规划》民主集中的精神实质

  长期以来的实践经验告诉我们,今天在《规划》编制和修编中出现的众多棘手“问题”,主要不是规划编制本身的方式、方法问题,而在于以什么“宗旨”去实施规划达到其既定“目的”,这是因为我们从来没有把《规划》的编制、实施与民主集中制的提法相联系起来,所以不可避免地出现各种“自由”化的倾向,包括一些地区自我为“轴心”的唯我发展不计其余的狭隘做法。

  这些地区往往把邓小平发展是硬道理的提法拿出来作为自己的依据,虽说这点不无道理但是他们为什么不在自己发展的同时,考虑需要与其它地区一起“与时俱进”呢?这就是说,目前发达地区与欠发达地区在土地资源利用配置上实际欠公平的做法,已经不再是一个如何对待的简单问题。

  现在发达地区已经“商机”占尽,相形之下其粮食耕地问题却转嫁到欠发达地区解决。若在这个问题上仍以“区位”因素来解释其合理性就未免有些过于牵强附会了,因为事实上“区位”决定的“地方”利益恐怕不是那么容易拿出来作为“筹码”用于省际之间、地区之间的平衡吧。况且“区位”这个东西是历史形成的,前面曾经加以论述过它是通过“同化”地区大范围的资源优势所形成的,说穿了它应该是整个地区的人文资源和自然资源的“升华”,涉及到这个地区人类活动的“集体“功劳。

  如果说它对其它地区在劳动价值论上有其不可“平调”性的话,那么今天我们实在更加应该在不同的行政辖区范围内,依据资源状况的可行性有计划、有步骤地在中央政府的支持下,通过“规划”的编制实施在政策上、经济上予以大力扶持,以建设更多、更有地方特色的新的具有“区位”优势的发展区域,来回报落后地区“与时俱进”的支持。我们认为恐怕只有这样才能更为突出《土地利用总体规划》所具有的所谓”统筹“的既定作用。

  九、积极开发中、西部落后地区,加速社会主义现代化建设的步伐,是《土地利用总体规划》编制、修定不容回避的既定“宗旨”

  现在中央政府对有内地之称的中、西部省份提出了开发中、西部的伟大号召,从而表明了国家需要在财力、物力和人力资源上向中、西部倾斜。这就是说国家需要在中、西部造就一种发展态势,这样就需要在发达的东部区域从土地资源的利用上形成一种“引导”的制约作用,才能形成对中、西部的投资流向。因为“资本”这个东西是无孔不入的,要节制它就必须堵塞一切任其自由渗漏的渠道。

  最有效的办法是在新的一轮《规划》编制、修编中,从既有利于国家又有利于地方的“初衷”出发,在发达地区采取放开一面、堵死一方的做法。所谓放开一面就是强调地区可以在不增加建设用地总量前提下,通过土地利用规划布局的调整,以提高土地利用率的办法吸引投资,如其结果提高了土地利用率和土地使用质量这是我们皆大欢喜的,而堵死一方就是严禁以突破地区建设总量根本动摇地区用地“平衡”的做法来进行《规划》的修编,以达到杜绝片面增加建设用地投入量来吸引资金的目的。

  笔者认为,这恐怕是今后在《规划》编制或修编中应该重视的问题,否则我们无法从《规划》的角度真正科学合理地配置土地资源,并且把它与经济发展的既得效益联系起来,达到在全国范围内平衡经济发展的需要。所以要从总体上造福于包括中、西部落后地区人民在内的全体人民的这一终极目的,十分明显这是一个十分复杂而又艰巨的任务,如何说服发达地区在树立顾全大局的思想基础上舍弃马上能够得到的既得利益,不能不从带有行政职能的《土地利用总体规划》的修编、及其专项规划的编制实施着手,进一步确立全国一盘棋的思想,并且运用无数历史事实所证明的与土地公有制有密切联系的民主集中制原则,从“认识论”与“方法论”的结合上应对新一轮的规划编制和修编所面临的问题。

  或许只有这样思考才能在各级《土地利用总体规划》及其专项《规划》的编制、修订中,使现实中客观存在的问题得到全面妥善的解决,也就是说只要这样才能从全部土地资源利用的统筹出发,有效地加速全国和地区既定的社会主义现代化建设目标的早日实现。因为通过实践将会逐渐证明《土地利用总体规划》是从土地资源的适宜性出发的一项因地制宜的、不容社会公众利益所舍弃的所谓“基础”规划。

  因此从这一点来看“它”不可能成为服务于某项土地“特定”用途的所谓“专项”规划,其所谓的公平、公正在于“它”不像各个行业“用地”规划那样,《土地利用总体规划》会因为其利益所至而有自己的所谓“特定”要求。这样“它”在贯彻执行中,才能从土地利用的适宜性层面“仲裁”社会上的“各业”用地规划(包括《城市建设总体规划》在内)。

  用一句老百姓的“俗话”来说《土地利用总体规划》就是针对不同运动员(以不同行业、部门“用地”身份)参加足球比赛所设立的“裁判”员,因此具有裁判员理应具有的“仲裁”地位。也就是说土地行政主管部门的身份,决定了其应该扮演的“角色”而不能与其它参加比赛的运动员等同起来,相信通过所谓“实践是检验真理的客观标准”的检验,会最终在其社会实践中为人们所逐步认识和接受!

  2007·6于土地学会

  三土地利用层面相关的技术措施、管理理念

  必须围绕土地管理的科学精神实事求是地在实践中

  逐渐进一步服务于经济社会发展的实需求

  实践表明科学的土地利用是经济社会发展领域事关广大人民群众切身利益的,一项最重要的不容忽视的集科学技术管理理念为一体的系统工程,不能不在其贯彻实施中成为反映广大民众须臾不能离开的所谓社会价值及其利益取向的一个重要的措施。故此在土地自然科学社会科学的相关层面上,如何能够结合土地利用管理的实际予以发挥,理因成为广大人民群众在共同富裕的实践中所须臾不能离开的基本措施,其理由如下:

  一是、广大人民群众在土地利用实践中,不仅是其公有、共有土地生产资料所有者中的一份子,无论作为土地使用者还是土地管理者,他们事实上每天都应该在土地科学的指导下学习好、使用好、经营好、管理好他们手中的的那一份土地资源和资产。所以在经济社会发展进程中,无论土地科学发展还是制度的改进,广大集体土地的使用经营者都必须与时俱进的认真对待。这样他们比其他任何人在土地利用实践中都有无法取代、更为科学系统的发言权。

  二是、史经验表明目前经济社会发展进程中,由于土地职能部门不是土地所有者,充其量只是政府“行政”的所谓管理部门,故此许多众所周知的原因决定了在其制度“运行”中,由于社会上客观存在的所谓利益“取向”上的倾向性,土地管理者很难真正意义上代表广大民众作为其土地所有者的“既得”利益。

  三是、改革深化中任何脱离这一利益“宗旨”、违背这一价值“取向”,别出心裁地将其简单理由“复杂”化的所谓顶层设计、发展“理念”,实际上都无法真正意义上代表广大民众心中的所谓土地“核心”利益,其结果理所当然地在社会实践中遭到广大人民群众的广泛质疑和反对。

  其实社会实践表明,社会主义国家政治体制“范畴”内,其土地制度及其相应的“改革”是经济社会发展的必然,对此人们绝对不能予以等闲视之,因为它“承载”的、“体现”的、“构成”的,恰恰是千千万万国有土地、集体土地一份子的广大人民群众,所不容切割的切身利益。故此人们有理由相信土地管理的科学技术范畴内确实关系到事关广大人民群众切身利益的所谓的相关规则、规定,这些必将毋庸置疑地最终成为土地利用实践中大家必须共同遵循、遵守和维系的一些极其重要的“准则”,所以从现在起实有必要予以深入的研究和认真地对待。

  1-规划图斑的直接表达形式与实施耕地目标管理的积极意义

  在我市改革开放的大好形势面前如何合理利用有限土地资源应对今后的持续发展,是我们国土资源管理部门必须慎重研究、认真对待的一个事关全局大政方针的事情,确切地说就是如何在《全国土地利用总体规划纲要》下达我市各项重要指标的控制之内,围绕土地的需求与供给作好一系列相应的土地利用调控管理工作,以服务于我市经济社会发展的客观需求。

  众所周知这些主要体现在耕地保有量、基本农田保护率及建设占用耕地数量三方面,也就是说要作好适应建设发展对土地的需求,就必须在土地利用的“时间”和“空间”范畴内,围绕耕地保有量这条主线针对土地利用的动态变化,制定出相应的措施以进一步调控土地的供求关系。

  那么目前情况下能否通过这些措施达到其既定的目的呢?我认为从这些指标性的特定内涵以及能够从中得到的合理解读来看还是留有解决问题余地的,譬如耕地保有量指标是指规划目标年(2010年)所必须实现的耕地保护数量,是其《规划》最为基本的一项核心指标,也就是说从现在起我们还有10年的时间可通过各种努力来争取达到。

  再看基本农田保护率虽然是一项旨在现有耕地上依据国家下达的保护面积数量所必须完成的基本农田划定比率,并且还要原原本本地落实到乡级《土地利用总体规划》的图件上、表册上来不得半点虚假,但是从我市拥有的土地资源状况来看,其下达的“法定”基本农田保护率也不是不可能完成的。

  至于建设占用耕地作为国家一定期限内控制建设发展占用耕地的一项强硬指标,虽然是《土地利用总体规划》审批和实施的一项重要考核内容,但是通过土地利用内涵和布局的调整以及相关政策的实施,我们仍能够有把握地在不失其原则基础上达到兼顾经济建设发展、耕地保护两不误的目标,也就是说我们必须跳出原来“固有”的思维定式,从实际出发努力探索出一套可能有助于我们达到既定“目标”的应有“对策”。我认为就目前的“经验”而言这些所谓的“对策”应该不外于以下几个方面:

  一、充分意识到所谓规划“图斑”的直接表达形式,有利于甄别《土地利用总体规划》中不同土地地类在其利用过程中的动态变化,从而是实现土地利用目标管理中值得借鉴的一项有效手段

  具体来说:

  1、基于《土地利用总体规划》本身的“定义”,应该允许我们園绕耕地保有量这个重要前提,从时间上和空间上以及土地利用“内涵”和“布局”上,对我市土地资源进行应有的基础配置,并且对原来不甚合理的地方进行必要调整。这点是我们应有的规划意识,也是需要我们大做文章的地方,所以这想法、做法应该是无可非议的。

  2、从《规划》编制对耕地资源“配置”的原则要求来看,应该允许我们在现状耕地中从满足城乡经济发展的客观“实际”出发,在所谓“区位”上对原来划定的基本农田进行必要的调整,并且运用一般耕地通过培肥改良增加基础设施投入的办法,在规划期限内从数量、质量上确保一般耕地达到“基本”农田的标准。

  3、实施建设占用耕地“指标”的做法应作为国家控制耕地“占用”的强硬措施,各(区)县在《土地利用总体规划》的编制中应依照建设项目的轻、重、缓、急予以有序安排,从规划角度上作到其占用数量的不突破。

  即:规划图件上将市级《土地利用总体规划》下达区县的“计划”内建设占用耕地的“法定”数量及其占用“范围”用红色图斑表示并注明“计划”内字样。此外为保障计划内建设占用耕地的平衡,要从可供开发的未利用宜农后备土地资源中,标明其耕地开发的平衡数量和范围,并且用“黄色”图斑予以表示并注明“补充”字样。

  4、目前县(区)、乡(镇)自身发展而没有“指标”的计划外建设占用耕地项目,或者提前用完市级《土地利用总体规划》分解下达的建设占用耕地“指标”的地区,只能通过村庄土地整理置换或农地整理净耕地60%指标折抵方式取得今后发展占用耕地的指标。对这样的一些建设发展需求,为了直观方便也可以在规划图上表示出来。

  即:规划图上要注明这种方式的耕地占用和补充,应该在图纸的空间范畴标注出“计划”外项目占用耕地的数量和范围,并且用“红色”图斑注明“计划外”字样。与此相对应的是要在图上表示出“计划”外项目占用耕地用于平衡的村庄土地整理净增耕地的数量和范围,并用“黄色”图斑注明“整理”字样。

  以上两种处理的最终结果是:依照我市《城乡建设规划》和《国民经济发展计划》2010年前需要发展建设的项目,无论其建设占用耕地指标的多寡、有无,均可分别通过计划指标的耕地占用和农村居民点土地还耕、置换建设占用耕地两种方式“取得”相应的耕地占用。

  总的来看这两种占用耕地的形式,应分别通过宜农后备土地的“开发”和农村居民点土地“整理”以及农地“整理”所增加的耕地予以平衡,这一点是得到国土资源部所认可的。作为规划的编制和审批要求来看:其建设占用耕地“总量”应与作为补充的宜农后备耕地开发和农村居民点及农地整理形成的耕地“总量”相平衡;

  与规划基期建设用地“总量”相比,其建设发展“总量”中所占耕地应严格限制在分解下达的建设占用耕“地总”量之内,其形象的说法是:除去计划内的建设在规划期内有所发展增加外,从规划期认定的现状建设用地总量上来看没有任何增加和突破,而且计划内的建设发展占用耕地,能够通过宜农后备土地资源的开发得到补充。因此《规划》的运作应该能够作到本市行政辖区内应予以保留的耕地不减少,而计划发展的建设用地在占补平衡中也能够得到切实保障。

  也就是说相对《规划》基期的状况而言,我市的《土地利用总体规划》就此可以作到依法实现耕地的占补平衡,不仅适应了“计划”内、外应予发展的建设要求,而且还确保了我市《土地利用总体规划》图上“黄色”耕地图斑没有减少,而“红色”的建设用地“图斑”可以依照城乡建设规划布局进行位置上的变化和调整。

  故此这种规划的“构思”及其相应“措施”是我们《土地利用总体规划》编制、实施高水平的一种表现,集中体现了《土地利用规划》对土地资源应有的集约利用、合理利用,以及能够有效实施调控的积极作用。因此我们有足够的理由围绕上述三项“指标”,从《土地利用总体规划》实施的时间、空间及应该争取的政策环境上大做文章这就是:

  1、在规划的期限内以平衡耕地为目标,从土地利用的“空间”上充分用好、用足《国土资源部》、《农业部》两部关于农业结构调整用地的政策规定;以及《国土资源部》关于村庄土地整理、农地整理“净增”耕地可以实施土地置换和建设用地指标折抵的政策规定,以此开拓我市“计划”外经济社会发展占用耕地的“视野”,以明确其政策上的“出路”。

  2、在实施相关土地置换、指标折抵时要大力推行土地有偿使用制度,鼓励他们在没有建设占用耕地指标的情况下,大胆运用所谓土地的“市场”运作方式,以双方能够接受的价格“购买”他们通过村庄土地或农地整理所形成的“耕地”指标作为其建设占用耕地的“平衡”指标。

  这种运作通过双方的“互补”不仅满足了各自的既定需求,而且一定程度上为实现我市城乡均衡发展提供了切实可行的方法、途径。然而当前我市没有这方面的政策启动,故此我在市政府调研室一篇“报告”的修改、补充中明确提出:目前我市土地开发整理利益机制尚未建立,客观上影响了耕地占补平衡的实施。

  3、充分利用规划期限内的时间创造一个实施《土地利用总体规划》的良好条件,即:积极争取一个《国土资源部》能够认可又不失其规划实施原则的,相对宽松的所谓政策环境,这就是允许我市在规划期间对耕地实施“目标”管理。

  二、耕地目标管理是耕地管理理念的创新,能够对现实中的耕地利用实施其动态管理,从而能够适应目前频繁变化的经济社会发展对城市建设用地的需求,同时也有利于我国加入“WTO”后农业结构调整的需要

  所谓耕地目标管理,就是依据规划明确的耕地“保有”量在不改变耕地“类别”前提下,按照《国土资源部》、《农业部》“只要不破坏耕作层,允许在耕地的“利用”上进行农业用地结构调整”的政策界定,将我市近一年来因农业结构调整改为园地、鱼池等所减少的那部分“耕地”通过变更调查从地类的“登记”上重新变更为“耕地”。

  这样我们可以从前些年大量进行的用于农业结构调整的“耕地”中,“整改”回来相当数量用于发展农业多种经营的“耕地”,并且以此纳入我市“总的”耕地保护目标管理范畴,以进一步实现我市既定的耕地“保有”数量。至于这种提法科学不科学?实施起来有什么弊端?在怎样的“前提”下才能这样做?我认为尚有足够的理由分别回答于下:

  第一、实施耕地目标管理本身就是实施耕地保护,并且是其耕地数量、质量最科学最完整的概括。因为在整个规划期限内,这种做法是以“图面”空间与“地面”空间的对应表达方式,来演绎所谓耕地建设“占用”与通过开发、整理实施其“耕地”补充的一种理性的、直观的具体做法,从逻辑上来讲具有“十分”的严密性。

  第二、从农业结构的调整来看,就是把握住“农用”地的科学内涵以此解释“耕地”的不同利用方式,进而作为耕地数量不减少的政策依据,而这种“做法”至少尚有逻辑上推理的可行性。也就是说由此出发可以一定程度上“缓解”当前我市经济社会发展对其建设占用“耕地”的客观需求,并且还能适应加入“WTO”后所必须拥有的、建立在耕地利用不同模式上的农业产品的生产灵活性,并依此进行其用地结构的调整。

  应该意识到这是当前农业发展的重大趋势,是国家既定的产业发展政策运作下的历史必然,具有天然和人为的合理性。我认为有了这种大环境下的政策支持,作为耕地目标管理的各个分项运作,只要不违反在耕地上假借农业用地结构调整之名大行非农业建设占用之实,就不会产生与农业用地结构调整既定目标相违背的任柯弊端;

  第三、实施耕地目标管理的具体做法,对保护耕地有许多独到的好处,是单纯的耕地保护所无法兼顾的。首先它满足了农民在当前农村经济发展中的自身“要求”,即:允许他们依照实际需要和可能改变“耕地”的利用方式以达到其预期的所谓经济“目的”,从而是维系当前政治稳定、经济发展必须考虑的一项根本措施。其次凡是“利用”结构调整的耕地实际上不涉及耕地类别的变更,始终在耕地的法定范畴内故不存在耕地数量的减少这一十分敏感的问题。

  再者由于耕地目标管理这一科学界定任何使用“耕地”进行相应作业的单位和个人,在国家利益和形势发生剧变的情况下,从法理上无法拒绝必须进行的退园还耕、退鱼还耕、退草还耕等等法定要求。因为他们使用的是“耕地”而不是其它类别的“土地”。况且土地部门在办理农业用地结构调整审批手续时,就已经注明这种行为属于临时使用耕地性质(这一点我在接受委托修改《北京市国土资源局》集体处《文件》时已特别写上)。

  此外通过耕地的“目标”管理,即使今后単位和个人根据需要和可能“征用”了利用现状属于“园地”、“草地”的集体“土地”,也无法回避其“征用”的是具有法定依据的“耕地”,所以这种“处理”方式实际上从法律程序上避免了通常依据土地利用“现状”作为征用土地“性质”,进而引发拒不缴纳耕地开垦费或拒不实施耕地占补平衡等“事端”的发生;

  第四、从土地登记统计的角度来看,实施耕地“目标”管理的具体做法不会出现《国土资源部》地籍司所强调的,农业结构调整运作中耕地实施调整后所谓依据其利用现状变更其“地类”时需要特别注明这类调整不作为“耕地”减少的这种“逻辑”上可能引起的混乱。因为耕地目标管理针对的始终是“耕地”,无论何种耕地利用内涵上的“调整”都没有改变耕地需要得到“保护”这种基本国策所决定的“严格”要求。

  第五、必须指出耕地“目标”管理不仅有其逻辑上的合理性同时具有统计操作上的严密性,譬如国土资源部地籍司需要了解北京市当前土地利用变化情况,市国土资源局可以就此详细提供到区县、乡镇各个级别耕地保护控制下的耕地的不同利用类型。

  即:注明XX县(区)XX乡(镇)有多少耕地的利用“现状”是园果、多少是鱼池、多少是草地等等,换句话说在耕地目标“管理”的界定下,对“耕地”的表述不会引起逻辑上的混乱。因为就耕地“保有”量而言,我市耕地不会凭空增加也不会凭空减少,同时又能弄清发生在耕地“利用”上的若干相应变化。

  第六、能够通过其目标“管理”绝然分清耕地因其利用“形态”的不同,而与原来不属于“耕地”范畴而作为其“独立”地类的园地、草地、水面等之间在其数量上的不同。就是说如果要弄淸某个地区、时限范围内其土地利用的实际情况,只要把这些同一时限内利用变化的耕地类型面积,按相应的类别归并到园地、林地、草地、水面等中去,就能累计得出我市土地利用现状所涉及的八大类面积。

  三、基于实现耕地“目标”管理的科学性和合理性,提出在一定行政辖区范围内的耕地目标管理对策,无疑是进一步管活、用活一个地区土地资源适应其经济社会可持续发展的一项基本选项

  十分明显形势的展要求我们必须放弃长期以来一些僵化、陈旧的“概念”以利做出适应发展需要的“研判”来,所以十分必要向国土资源部“阐明”我市实施耕地“目标”标管理,对加速区(县)、乡(镇)《土地利用总体规划》编制、实施其利用管理所具有的必要性和重要性。并且以此指导我市及区(县)、乡(镇)各级《土地利用总体规划》的贯彻实施。为了方便土地行政主管部门对《土地利用总体规划》的编制、使用,在规划图件上采用“图斑”的不同颜色以表达其既定的“用途”的做法,可以结合“图斑”自身的“空间”位置的相关性,非常具体地、直观地表达其“图斑”在规划图件上所要表达的“信息”,从而能够有效地让人们了解规划地域范畴内,从规划“基期”到“目标”年时段之内其土地利用发展的走向,故此这一点在我们的规划编制工作中确实值得予以参考。

  2008·3于北京土地学会

  2-关于本市集体土地利用管理工作的一些前瞻性认识

  由于种种原因我市集体土地利用管理长期以业一直处于松驰状态,不仅管理上没有既定的规范要求而且缺乏相应的手段,这种状态客观上不仅不利于土地资源的合理利用和经济的发展,而且极有可能在尚不完备的土地使用制度前提下,由于土地使用权益与其义务之间可能出现的失衡状态,而引发深层次的所谓社会基本矛盾。为此市国土资源管理局针对当前农村集体土的应有管理成立了《集体土地利用管理处》适应全市集体土地利用管理需求。作为市局机构改革前的《土地资源管理处》处长,认为实有必要结合原来土地资源管理工作的体会,为新成立的《集体土地利用管理处》提供一些有利于本市集体土地利用管理的经验。以利于在本市集体土地利用管理的层面,逐步建立一套科学合理行之有效的管理“机制”。这里拟就农村集体土地利用管理的“宗旨”,浅析一下集体土地利用管理在搞好农村土地使用制度改革、合理利用土地、提升土地利用总体效益方面的一些事宜。

  一、集体土地管理的由来

  应该说任何形态的社会都应该有它一定的管理职能以及相应的机构设置,那么在当前的社会实践中作为土地管理职能部门应该如何发挥集体土地利用管理对农村社会经济发展的驱动动作用呢?笔者认为这个问题从根本上触动了“土地”作为不可替代生产资料所必然引发出来的,包含在其利用过程中对社会和自然可能产生和业已产生的种种“矛盾”,以及客观上对生态环境保护可能产生的种种“影响”。

  应该说这些“矛盾”和“影响”,有些正在孕育之中有些可能已经爆发出来而不为人们觉察,因此我们面对这些客观存在不仅需要从组织“形式”上建立一套相应的管理机构,而且还要进一步从土地利用管理的“机制”上认真研究解决的办法和对策。其实笔者认为制约当前农村集体土地利用的这些“矛盾”和“影响”,主要集中反映在当前集体土地利用管理的两个方面:

  一是、集体土地所有权与使用权分离前提下,作为集体土地“产权”代表者的——集体经济组织,与作为集体土地“使用”者集合而成的群体,二者是以何种方式结合成为所谓集体土地利用经营的利益共同体的,毫无疑问这是一个必须认真对待的所谓经营体制问题,因为这个不容轻视的体制问题不仅涉及到作为土地利用、经营、使用“对象”的土地本身,而且因关系到这一体制的运行中,能否协调、解决农村社会现实中客观存在的,因种种原因未能直接“承包”土地受益的、甚至以“受顾”者身份为他人土地承包经营“效力”的集体经济组织“成员”所面临的土地权益及其利益分配问题。

  二是、从土地资源可持续利用的“管理”层面上来看,这种体制的运作中作为集体土地的经营“承包”者在其经营期限内能否具备其“承包”土地持续经营所必须应有的各种投入(包括基本设施建设及维系其土壤肥力的各项投入)?是否在其“肥力”的层面达到足以维系集体土地正常持续利用、使用的标准?以及其利用、经营的效率如何?能否解决土地利用经营、管理面临的各种具体问题?从而以此权衡土地使用经营承包者责任的与否。

  当然作为集体土地的“产权”代表者,在集体土地的运作中应该从集体土地的“权属”出发,“顾及”到没有机会“承包”集体土地的那些集体经济组织成员所“不容”舍弃的土地“利益”。总之现实之中的集体土地的利用、经营、管理。也就是要在这些错综复杂的关系中,以提升土地综合生产能力为“宗旨”来进一步维系土地利现实之中,集体土地成员之间既定的利益关系;并且确保生产活动得以正常运行的秩序,进而对全方位的土地管理产生应有的良性影响。

  二、集体土地利用管理的重要性

  笔者认为目前农村集体经济事实上“瓦解”后,土地行政主管部门为适应当前农村经济发展“转型”的特定需要,必须针对“集体”作为土地公有的客观存在在其权属、利益机制、及基本建设投入等若干方面,加大管理力度以维系其可持续的利用这一点十分重要。因为集体土地顾名思义是:以集体所有权的“划分”所明晰的属于农民个体使用的(那部分)土地,而集体土地的“权属”特征表明作为其土地产权代表者的集体经济组织,有权直接干预可能能发生或业已发生在集体土地利用上的,带有若干普遍性而不利土地资源合理利用的行为。也就是说利用、使用集体土地生产资料的集体经济组织组成员,必须服从集体经济组织组有关于集体土地“规范”化的管理要求。而其使用者则理应“承担”起应有的责任,从而形成集体土地规范性管理的必要。

  确切地说改革开放以来就集体土地利用而言,发生了土地所有权与使用权分离的根本性变化,客观上极大地促进了农村社会生产力的发展,这一基本政策得到广大农民群众的由衷拥护,许多农民从此富裕起来了,应该说这种变化进一步奠定了我们在农村地区推行集体土地利用管理的良好基础。但是如何引导逐步富裕起来的农民更加合理利用、集约利用既定的集体土地资产,进一步促进农村经济社会的可持续发展,不仅成为当前土地行政主管部门在集体土地利用机制上理应研究的一项课题,而且也是集体土地利用管理上必须解决的一项当务之急。

  因此,集体土地利用管理的重要性应从集体土地利用管理的实际出发,密切配合政府的既定方针、政策,按照土地利用管理科学的技术要求,进一步开展以其土地使用制度改革为核心的,有一定理论基础和相当技术含量的实际运作,并且从农村目前土地利用结构、利用经营方式和管理模式上,大幅度地提升土地利用的“整体”效益。

  也就是说要借助这种“改革”跳出原有集体土地利用的思维定式,以发展的眼光展望未来并且通过扎实的实干精神创造未来。现在就集体土地利用管理而言普遍面临的问题是,在我市农村经济发展参差不齐的不同地区,应该探讨通过何种“途径”及其“措施”才能达到提升其土地利用的总体效益、实现共同富裕的既定目的。这个问题就个人的理念而言,从今后我市农村集体土地利用管理的实施角度来看:

  一是、抓住建立在土地价值观念及其物质基础之上的,能够以此调动土地使用、经营承包者劳动生产积极性和开拓精神的,有利于农村集体土地利用和谐发展,完善其持续利用的土地利用、使用制度规范;

  二是、以土地科技为先导提高集体土地管理手段,从各项土地利用《专项>规划的编制实施着手具体指导土地使用经营者科学合理利用经营土地,努力实现土地利用经济效益、社会效益和生态环境效益的协调统一,最终有效地促进地区经济社会的可持续性的和谐发展。

  但是必须指出集体土地利用管理能否按照我们的意愿加以实施,很重要的一个关键在于当前农村土地使用制度能否依托经济发展上的良好趋势,以及新的科学技术在农村越来越多的实际运用,也就是说从思想认识上以及生产发展的客观需求上,积极主动地进行相应的改革。

  三是、从集体土地利用管理的客观需求来看,当前农村集体土地使用制度改革的必要性正处在社会变革的重要时期,从进一步做好集体土地利用管理工作来看,马克思主义经典作家的思想理论宝库中,有关生产资料占有制度及家庭、私有土地、财产契约方面的深刻论述,应该是指导我们在当前形势下深入研究解决有关土地价值、收益分配等,这些土地公有制必须应对的,(事实上)由于土地个人使用支配这种形式所带来的,事关土地使用权益及其收益分配上的一系列经济和社会层面可能出现的问题。

  重要的是围绕这些客观存在,需要我们充分认识今天农村经济发展中业已发生的客观变化,即:当前集体土地利用中实际上已经广泛渗透了思想上和物质上的“非公”成分。也就是说伴随地区社会经济发展和个人的致富过程,长期依赖土地的农民在当前这种形势和他人的影响下势必对如何进一步支配土地产生强烈的欲望。应该说这种“欲望”对发展生产力来讲虽然是一种很好的“动力”,但是如果处理不当就会慢慢产生一种不利于集体土地公有制贯彻实施的不良影响。

  三、如何把握正确的指导思想并且将其运用到现实中去,引导农民群众在其土地经营致富后能够自觉维护土地的公有性质,又能在与之生产发展相适的土地使用制度的规范下,更加合理地科学地使用和利用土地,不能不进一步成为当前集体土地利用管理层面所要解决的一个重大的理论和实践问题

  实际上这些问题可以简单地概括为:土地公有制前提下的土地利用能否从事实上的土地生产资料的个人占有、使用这种”形式“中,引导农民群众遵守社会制度的大方向,走先富、后富最终实现共同富裕的道路。并且真正实现一个地区乃至全市农村地区集体土地利用上的良性循环,以此维系一个地区乃至全市农村经济社会的可持续发展。

  笔者个人认为个问题在实践中并非难以解决,因为土地公有制的“性质”虽然决定了集体土地作为不可替代的生产资料不能为个人垄断占有和支配,更不能把使用的土地作为个人的财产传承给子孙后代。但是从劳动价值论的原则来看,集体经济组织组却能够通过既定的集体土地利益分配运作方式,满足作为集体土地所有者一份子的个人能够作为集体土地实际使用者而获得其劳动创造的应有“价值”。

  确切地说只要能够以“制度”的恰当形式,把双方有机地结合起来形成一个利益的“共同”体,那么其“矛盾”的厉害关系就自然能够予以化解。那么就集体土地利用管理而言,随着京郊农村生产水平的不断发展、提高,以及土地利用越来越向个人手里集中的这种大趋势,应该如何从土地公有制的“前提”出发,采取必要措施克服目前土地生产资料事实上的个人占有及其支配所带来的固有矛盾,也就是说如何从中得出有既利于集体又有利于个人的结果来呢?

  笔者认为必须从集体土地使用制度应有的宗旨、改革的特定“内涵”来应对问题,解决办法只有一个,就是让广大农民群众逐步认清土地“有偿”使用的实质,使他们懂得不同经济基础和利用形态下的“有偿”使用,在“质”与“量”上应该有什不同程度的差别,并且通过分析比较把他们的经济思想逐步引导到(社会主义的)公平地租的原则立场上来。

  现在农民群众越来越多地知道了什么是土地的有偿使用,但是如何把土地的“有偿”使用与“等价”交换等基本原则组合到“地租”中来,通过“地租”这种形式充分体现公有制“前提”下应有的土地使用制度,以及这种制度在调节土地所有者与使用者双方利害关系上所具有的“决定”性作用他们还知之甚少。

  以至不少地区的农民群众不懂得如何运用这种制度的核心所赋予的“权利”,在当前一些似是而非、貌似公正的土地“承包”经营中维护自己应当受到保护的那一部分“权益”。甚至有些地方的集体经济组织不懂得集体土地作为土地资产所具有的既定价值及其生产潜能,从而在土地收益的分配问题上犯了“红眼”病,而把自己置于被告席位上。

  在本市一些区县这样的例子很多有些已经闹到法庭上,报刊对此也曾大加批评,但是未曾指出集体经济组织应该如何从根本上避免这样类似的错误。笔者认为:这些见诸报端的所谓案例,实则是集体土地利用中“权利”与“义务”失衡的结果,是可以不发生而实际上发生的一种不可忽视的经验教训,那么为什么不从集体土地使用制度这个“根源”上剖析这些问题产生的原因呢?

  因此无论从集体土地利用管理的既定任务还是科学普及角度来看,加大集体土地使用制度的宣传和改革力度应该是土地行政主管部门一项不可推卸的责任和义务。对此我们必须审慎地加以研究以对人民利益负责的态度认真对待这个问题。只有这样我们才能在集体土地利用管理这个范畴,围绕集体土地使用制度的“改革”做好工作,从根本上避免可能因此引发出来的事端,从而有利于农村经济社会的和谐发展。

  四、尽快走出当前土地使用制度改革思想上、行为上的“误区”和“禁区”,旗帜鲜明地推行集体土地使用制度上的相应改革,为其利用管理奠定良好的基础

  笔者认为在当前大好的经济发展形势下,为了进一步搞好集体土地的利用管理,十分必要走出长期以来土地使用制度改革在人们头脑中业已形成的“误区”。因为在不少报刊、杂志等新闻媒体的舆论导向下,人们一直认为土地使用制度改革的专属内容就是所谓土地的出让转让,也就是说把土地使用制度“改革”简单地归纳为如何将集体土地征为国有,然后将其作为出让、转让给他人的“筹码”、或者以其作为合作联营的“资本”等等这样一些错误的解读。

  从而忽视了集体土地利用客观上存在着由于所有权与使用分离而产生的,事实上影响和制约集体土地使用权益和利益分配的一系列重大改革问题。应该说人们因此产生的这种偏见至少从事实上形成了“阻碍”土地使用制度改革发展的这样一个原本不应该发生的“误区”,导致了当前发生在集体土地利益范畴内部的种种“问题”,实践证明这些问题归纳起来,没有一项是可以不通过集体土地使用制度的改革就能予以妥善解决的。

  故此在当前发展的大好形势下,我们的当务之急就是要从实际出发,以土地使用制度改革的需要为已任,走出这些客观上存在的“误区”或者说思想上的“禁区”,旗帜鲜明地推行集体土地使用制度上的相应改革,真正抓住当前农民集体土地经营、使用上所迫切需要解决的问题。也就是说要通过集体土地“利益”的分配管理等积极手段,引导他们遵循集体土地使用制度改革共同富裕的“宗旨”,走劳动致富共同富裕的道路而决不是纵容事实上在土地使用权益和收益分配方面,由于处理不当而可能发生的促使集体土地“私有”化的种种可能。

  笔者认为这不仅是我们加强集体土地利用管理的“初衷”,而且也是在当前土地的经济供给中,维系农村经济社会可持续发展及土地资源管理配置、集约利用的关键,对此我们决不可以掉以轻心,只能慎而又慎小心处理并且要善于把处理问题的方法与经验上升到“理论”的高度来认识和推广,只能这样我们的集体土地利用管理才能“有的放矢”,才能在促进农村经济发展、解放社会生产力方面发挥其应有的作用。

  五、集体土地利用管理体系应有的架构

  针对我市集体土地利用及其制度上普遍存在的“问题”,我市集体土地利用管理体系从其“架构”上应该如何予以相应的建设呢?笔者认为至少应从以下两方面着手:

  一是、加强农村管理“体系”软件的建设。即:建立以土地公有制为基础的、马克思主义地租理论为指导的、土地所有权与使用分离为前提的,包括土地承包责任制、土地股份以及土地租赁使用制在内的,以适应不同经济发展地区客观需要的,为广大农民群众所接受的土地使用及其收益分配制度。这既是集体土地利用管理的核心又是规范人们土地利用“行为”的客观标准,它应该源于人们在一个共同“制度”下发展的良好愿望,这样才能逐步成为实现共同富裕的一种恰当的“运作”形式。

  这就是说为适应不同地区建设发展需要,土地行政主管部门应该因地制宜地结合当地实际情况,帮助群众进一步完善相应的集体土地使用制度建设。在这方面我们应该善于发现和引导那些业已具备相应条件,有可能通过“制度”的改革深化进一步完善与其发展相适应的土地使用及其利益分配的具体做法,帮助他们从土地利用机制上进一步提升其实用性。要做到这一点必须开展农村社会经济发展及土地利用、收益分配等方面的各项调研工作以得出相应结论,并以此作为土地使用制度改革的“依据”。这里我们应该通过各种努力通过土地使用制度的建设和改革,使之进一步适应农村社会生产力不断发展的需求,以其正面的影响带动以农村土地为载体的各行各业的全面发展。

  二是、进一步完善农村管理“体系”硬件的建设。即:我们实施管理所必须的一系列技术手段,应该说在当前集体土地利用管理方面,我们的手段是相对落后的。譬如:事关农村土地利用的调查工作长期以来由于土地管理机制、体制本身的问题,一直处于失控状态以至土地行政主管部门无法真正了解集体土地利用变化的动态及实际情况,因而丧失了对集体土地利用应有的调控能力。又如如何进一步对集体土地的“资产”进行量化,并且对与之有关的集体土地生产潜能作出正确的评估,以利于监测现实中土地利用的客观变化,从中得出可以直接使用或可以借鉴的数据,以支持我们可能进行的系列改革。

  这些方面我们了解不多知之甚少,事实上诸如此类我们尚未估计到的问题还很多,故此以其“硬件”管理来比喻,确实应该从现在起逐步加强包括土地利用调查、土地资源调查评价及其分等定级、农村社会经济状况调查,以及引入农村建设发展的各个土地利用专项规划的编制、实施等所必须有拥有的先进技术手段。总之从集体土地利用管理的架构来看二者不可偏废必须兼而有之,只有这样我们才能对集体土地利用实施全方位的管理。

  六、集体土地利用管理方法、措施的特点

  笔者认为集体土地利用管理作为一项系统工程,由于它的工作对象不仅有使用土地的“人”而且还有作为劳动对象的“土地”。因此集体土地利用管理归纳起来应该分别以“人”和“物”为工作对象,并依据各自特点在工作中开展调查情况、探索规律、介绍经验、反映民意、协调发展、共同提高的原则开展相应的工作。这里调查研究、综合分析应该是集体土地利用管理的”核心“。因此我们的工作人员要加强这方面的基本功,要善于深入实际了解情况,对发掘出来的情况和事物要进行综合分析,从中找出带普遍规律的东西。

  然而与社会调查不同的是,集体土地利用管理涉及的各项调查,除具备社会科学的“共性”外还应具有自然科学学科的“个性”,也就是说集体土地利用管理要从人们利用土地的“动机”和“心理”状态以及与之配套的相应技术“手段”出发,积极稳妥地加以引导使他们在社会制度允许的范围内妥善解决农村集体土地使用权益的“处置”及其利益的“分配”,以及理应采纳的与之生产水平相适应的“技术”手段,以达到不断提升其土地利用的“总体”效益这一既定目的。这一点应该引起我们充分重视,实践证明只有这样深入“人心”才能取得集体土地利用管理的应有效果。

  现在我市集体土地利用管理这个命题,经历长期沉默之后已经提到议事日程上来,市国土资源局为此专门成立了《集体土地利用管理处》负责全市集体土的地利用管理。从而标志着我市集体土地利用管理事业在正确的理论指导下,从此逐步走向规范化、科学化,并且以其特有的人文、科学内涵,适应广大农村地区经济社会发展对土地利用的需求。对此我们应该坚信农村集体土地利用管理事业一定能够在其科学理论指导下蒸蒸日上,从而使依托集体“土地”的各项事业得到蓬勃发展。

  2000·6于市土地整理储备中心

  3-如何实事求是地应对土地产权制度改革面临的问题

  众所周知,土地“产权”是土地制度所规范的,一种不折不扣的,依托土地才能兑现的财产“权利”。鉴于其无可替代的重要性,以至社会实践中不能不成为人们最为重视的一项基本权利。所以在既定的利益前提下,强调土地“财产”层面上土地产权所具有的既定作用,不能不围绕现实中的土地权属空间布局及其利益格局,进一步探讨土地产权制度及其实践的既定机制、体制问题。

  也就是说应该在土地制度的基本层面上,通过一系列的“改革”措施维系广大民众理应拥有的土地权益,所要做到的是旗帜鲜明地在经济、社会发展中,着重解决与民众切身利益休戚与共的所谓土地基本权益问题。

  但是从“民生”层面面临的这些大量问题来看,土地权属“层面”的经营承包等“权能”范畴的系列问题;以及经济、社会发展进程中,集体土地所有权“转移”与否的问题等等,往往由于传统意识的左右一时难以解决。况且对广大民众的土地利用使用而言,已经不再是一个简单的利益“取舍”问题,而是应该有一种怎样的历史“定位”及其相应的社会“认同”。

  除此之外现实中长期以来土地“所有”权与土地“使用”权相分离的运行“规则”是否需要长期坚持下去?还有国家与集体在经济、社会统筹发展中究竟需要在土地“产权”层面做出一些怎样的相应调整?等等许多问题有待予以深入研究解决,总之当前的这些“问题”是无法回避而必须稳妥地予以解决的,这里兹简单地谈谈个人与此有关的一些肤浅认识。

  一、认真反思改革开放以来,土地产权制度贯彻实施中存在的若干问题,进一步明晰、深化其制度改革的必要性

  中国特色社会主义理论确立以来虽然一定程度上丰富了、促进了经济社会的发展,但是在土地产权实践的层面上却围绕土地基本权益的运作,似乎誘发出来一系列难以解决的老、大、难问题譬如:

  (一)改革开放以来伴随经济、社会发展,普遍呈现土地利益与权利主体渐行渐远的发展趋势,尤其是所谓利益“取向”的不同,非常自然地形成当前诸多问题根源之所在

  目前这些问题广大民众反映最为集中的是:经济社会发展和科学技术的不断进步,客观上虽然不断丰富了土地利用的实践形式,然而在土地所有权与使用权分离的政策运行中,尽管取得了引进外部资产运作,一定程度上起到了带动地方经济发展的积极作用,但是不能不充分意识到目前农村地区集体经济组织,也同时具备了直接参与土地利用和管理的强烈愿望。

  然而长期以来,随着土地所有权与使用权分离的思维定势,他们实际很大程度上不能以其土地所有者的身份,更多地参与土地利用的实践及其相应的管理工作,以至实际上逐渐失去了支配土地价值的一切可能。尤其是土地管理“职能”部门,长期以来未能在市场经济的运行“规则”中,设身处地考虑广大民众一旦失去支配其赖以生存和发展的土地后,会有一种怎样的必然结果。

  不仅如此,城市广大民众作为“国有”土地产权的一份子,也未能在集体土地向国有土地转移后的所谓城市国有土地中,获得理应拥有的那份土地权益。他们和农村广大民众,同样未能在目前称之为土地“商品”化的交易中,得到市场经济运作带来的实际好处。十分明显当前广大民众实在难以在所谓市场经济的运作中兼顾理应拥有的土地权益,从而不能不在产权主体及其利益分配的层面,接受他们非常不愿意的结果。显然这种机制、体制范畴内出现的,表现在政策贯彻实施中的土地利益“取向”问题,既不符合社会主义政治的基本理念、又不符合民生层面广大民众的基本需求。

  (二)目前“土地财政”政策及其相应的土地利用发展模式,实际上掠夺了现实中作为土地权利主体的广大民众的根本利益,根本上不利于社会的和谐发展应该得到认真应对和解决

  应该意识到随着经济社会的发展,特别是科学、技术在工、农业生产方面的广泛应用,有越来越多的集体经济组织成员在自身发展过程中,事实上逐步具备了参与当前地区经济社会发展的运作能力。因此在改革、开放的深化中,从维系土地所有者的基本权益来看,经济发达地区的集体经济组织民众,不一定要将集体土地的使用权出让给外来的资本,以体现所谓土地所有权与使用权的分离所带来的好处。

  这就是说,社会现实中有些土地利用发展,是土地所有者自身完全能够自行消化完成的,所以在经济发达的一些有条件的地区,应该尊重集体经济组织所谓“肥水不流外人田”的一般原则。难以理解的是,有些地方政府职能部门却热衷执行与土地产权主体利益直接相悖的“土地财政”政策。显然这样作为土地产权主体的民众,不仅丧失了赖以生存的那份土地权利,而且集体土地产权转为国有后未必能够总体上有利于经济、社会的和谐发展,更指望不上有什么可以由此带来的所谓好处。

  其实城市广大民众也十分清楚集体土地向国有转移完成后,广大城市民众感觉不到农地低价“释出”后,他们因此可以在所谓房地产市场中得到相应地好处。因为转移过来的所谓国有“土地”按照规划用途作为城市的一部分,事实上被开发商融入房屋建筑的所谓开发之中,并且成为其“利润”来源的一个重要部分。

  也就是说开发商由此获得极为可观的丰厚回报,事实上在所谓产权制度层面形成了广大民众不为认可的严重后果。因此广大弱势的“民众”,无论作为土地所有者还是土地使用者,都不能规避和摆脱本质上被目前产权“制度”及其相应“规范”所支配的命运。然而不容忽视的是,现实中广大民众这种无法规避和逃遁的实际状况,不能不实质性地成为今天社会矛盾的焦点乃至各种社会问题所不容忽视的重要诱因。

  (三)土地商品化运作意味着民众的土地资产已经实质性地转移到开发商手中,以至土地产权制度实际上沦落为他们对土地权利“把握”的规则,并且成为他们“聚集”、“攫取”其土地运作既得利益的一种最为有效的手段,从而有悖于土地公有制度的规范

  这一点无论从其“动机”还是“效果”来看,都被实践证明不仅不符合土地公有的制度规范,而且也不符合社会倡导的共同富裕原则。所以从目前社会贫富差距不断拉大的直接动因来看,除了“土地”不宜作为“房价”的一个组成部分直接进入由开发商把持的所谓市场外,土地的“权利”应该如何服务于广大民众也是值得认真思考的一个问题。

  其实在土地公有制的“体制”范畴内,任何人都无法、也不应该把“土地”这个社会现实中最大、最重要的生产资料和生活资料及其“权益”实质性地纳入到“个人”的口袋之中。然而开发商们却通过现行的土地开发制度在其机制、体制的前提下实现了。

  从目前土地公有制度机制、体制层面的运行逻辑来看,开发商一直强调他们没有改变制度的想法,就是说房地产“开发”运作中土地的公有性质没有任何改变,也没有因为房屋买卖的这种形式,使土地所有权归属于任何私人,所以由此产生的任何问题与他们无关。

  然而目前实际存在于土地产权制度之中的这些无法回避的问题,实际上很大程度上模糊了土地权利的构成。尤其是将土地生产资料在市场里进行所谓“权属”交易的后果,不仅违反土地不能买卖的法律规范,而且不可理喻的是变相地把非物质的土地使用权也作为所谓的商品夹杂在市场里予以交易,这些恐怕是今天土地问题的深层次的重要原因。

  今天尽管人们把“土地”当作为有价证券来对待,但是对物化的土地而言,它的基本“属性”和“功能”的重要性,恐怕不能等同于“证券”,就是说离开了土地作为生产、生活源泉的实际意义,就没有什么价值可言了。然而由于利益取向的原因,目前市场经济运作中实在很难明晰这个尽人皆知的道理;也难以在所谓土地“权益”的构成上实质性地维系作为土地产权主体的广大民众的“既得”利益。

  (四)现实中土地低价购入、房屋高价卖出的市场行为,导致对民众(生存和发展权利上)的一种实际上的伤害,故此必须作为土地产权制度改革的一个突破口妥善地解决

  目前社会现实表明在当前“体制”运行的前提下,其问题归纳起来是:社会主义体制所决定的土地价值究竟何在?又应该如何把公有制的土地权益具体地落实到每个理应共同分享的土地共有者手中?这一切在昔日为大众所接受的,有着具体“形式”和“内容”的一些制度性规范(尽管不够完善、也不够成熟)被否定后,如果在新的制度性规范中,仍然存在着一系列不仅有悖社会公平、公正基本理念,甚至比昔日有过之而无不及的话,那么我们的“改革”也就没有什么实际意义了。

  所以就目前土地问题的社会根源而言,必须进一步明晰土地产权制度改革的“目的”和“步骤”,使广大民众的切身利益能够从中得到切实的有效地维护和解决,由于土地及其利益始终是人们最为关心最为重要的问题,只有把建立在土地权利基础之上的公众利益,看成是社会灵魂之所在并且作为其制度运行之根本,那么才能妥善处理由于土地利益处置和分配原因所诱发的、与广大民众切身利益息息相关的,那些明显的社会是非问题。

  值得进一步深思的是:在土地产权制度改革中,只有以社会上绝大多数人利益作为问题的切入点,许多问题才能实事求是地得到解决。因为只有这样才能甄别社会现实中许多问题的是非、曲直,才能恰如其分地在利益的层面照顾到社会上最需要照顾的群体。现在广大民众深刻地意识到:土地“产权”本质上是土地所有者带有支配性的一种“物权”,是由土地财产所有者“意志”所决定的一种利益取向。

  然而现阶段的实践表明,本来十分明确的土地“产权”实际上得不到应有的尊重,往往受制于社会中某些利益“取向”的左右。有鉴于此我们应该针对社会现实中土地产权及其主体的实际状况,做出基本的、切合实际的判断。

  二、不完全的市场经济,实际上忽视了土地产权主体及其利益的对应关系,应在其改革中维系城市和农村民众作为土地权利主体所应有的既得利益

  客观存在的大量事实表明,广大民众自身理应拥有的土地“权利”已经作为“商品”,连同其应有的“权利”一并在所谓市场中进行交易,其间虽然完成了市场的既定的“程序”,但是严重地忽视了由此带来的一系列些十分严重的后果。

  归纳起来就是:作为土地产权“主体”的广大民众,愿意不愿意在所谓“市场”中,就自身理应拥有的这份土地权益进行“交易”;其次达成这种“交易”后又应该有怎样的社会保障,是否在其土地权属转移中,能够以此获得今后“持续”生活所理应拥有的社会保障。

  遗憾的是这些往往不能一并随着所谓土地“产权”的转移得到应对和解决,其中最直观而典型的就是目前土地征收、征购实施中,所谓“要地不要人”的制度性规范。

  其问题的本质是:农村集体土地被所谓城市开发的需求低价拿走后,广大农民群众因此失去他们以土地为依托的长远生计;另方面城镇广大居民,实际上也没有从城市发展上所得到的廉价土地中,平和地获得他们在城市中生存所必要的住房条件。确切地说在城市土地价值“显化”中,广大民众实际上牺牲了他们理应拥有的土地权益,而需要通过高“房价”的这种形式实质性地从开发商手中购入。

  1、现实中不切合实际的土地利用理念,助长了城市化进程中的非理性运作,从根本上不利于公有制前提下以土地权利为核心的产权制度的贯彻实施

  不容忽视的是广大民众从其切身的利益感受出发认为:就土地所承载的“权利”以及社会对土地产生的所谓公共需求的二者关系来看,本来应该在土地价值的等价交换或有偿使用层面统筹解决的问题,并没有在既定的民生政策中得到重视,而是把它推向了所谓的市场。然而现实中因为城市土地处置而“誘发”的民生问题,不仅损害了广大农村民众的土地权益,而且也事实上不利于城市民众借助所谓新兴的“市场”形式,来达到他们依托土地栖息为目的生存需求,其根源在于:

  2、“城市化”的目标及其理念,本质上是一种以农民切身利益为“代价”换取城市发展的做法,势必在土地产权层面带来一系列无可回避的负面影响

  广大民众在切身的感受中意识到:无论“城乡一体化”、“城乡一体发展”还是“城市化”的运作,均无法回避土地产权的转移中,对农村集体经济所形成的极大地冲击;也无法妥善处理、解决由此波及到城市化后,在房地产层面所产生的负面影响及其严重后果。因为归根结底“城市”毕竟不是“农村”,即城市的生产模式根本上不同于农业生产模式,故此无法指导失去其赖以生存的土地后,这些所谓的无地“农民”如何生存发展。也就是说从城市、农村各自既定的功能上,城市无法取代农村、农村也无法取代城市,那么为什么现实中非要制造出这些不可理喻的事情不可呢?

  所以人们有理由质疑得到充分肯定的所谓“城市”化,真的能够替代包括工、农生产现代化在内的四个现代化吗?其实不然现在广大民众有这样一种普遍的看法,就是“城市”化的实质是为开发商造势,也就是要通过“城市”化的这种提法,千方百计地制造一个征收农民土地的“口矢”。

  也就是说我们应该充分地意识到,只有从所谓经济增长方式着手,让土地所有者尽可能地参与到与他们利益直接相关的各种土地利用形式中来,这样才能在利益的整合中照顾到社会的各个方面,方能由此实现发展的目的。

  3、“城乡二元结构”的社会舆论及影响不容忽视,其问题的本质是,广大民众作为土地产权的“主体”,无法有效地参与到城乡经济社会发展的实践中来其后果十分严重,对此绝对不能小觑

  鉴于所谓城乡二元“结构”社会舆论的影响越来越甚,以至不少人相信正是这种所谓的“结构”,影响了我们经济、社会的有序发展。但是在实践中特别是在现实利益的比较中,广大民众越来越清醒地意识到,只有切合实际地解决包括农村在内的所谓土地产权主体不明晰、利益分配不到位的等等问题,才能在所谓政治待遇的层面做到真正意义上的“同地、同权、同价”,从而实事求是地、最终解决长期以来无法解决的一系列实质性问题。

  因此澄清目前一些社会“精英”们所主张的所谓城乡二元”结构”的极端影响,进一步指出他们处心积虑地以破除、破解农村为己任的努力不仅是幼稚的而且也是荒唐的。十分明显城乡二元“结构”作为解释当前经济社会现实中城乡发展不平衡的一种“理论”上的闡述,不仅否认了城、乡作为长期存在的客观事实,而且事实上背离了唯物主义哲学一般原理所主张的“物质”存在具有不同形式的基本原理。

  譬如H2O的水就有固态、液态、气态三种不同的存在形式,不

  知道道为什么社会上的“精英”们会对客观存在的“农村”如此耿耿于怀非要予以所谓破除、破解不可。

  这里暂且不讨论城乡“一体”化理论上的科学性和可行性,仅就实现所谓城乡“一体”化的做法而言,就不能不直接涉及到,作为农村产权主体必须直接解决的土地权益问题。对此我们应有如下的基本思考:

  (1)、事物发展的矛盾表明,“二元”结构所主张的所谓破解、破除从土地权益的构成来看,是一个土地的市场行为无法解决的结构性问题,所以必须实事求是地予以认真地对待

  按照目前破解“二元”结构的逻辑与思路来看,很大程度上希望于所谓土地“市场”行为,以为只有政府和开发商的介入和参与就可以解决、排除广大民众对自身不可分割“权利”的坚持,然而这些却违背了经济、社会发展中广大民众自身参与的强烈愿望。

  其实目前单纯地以“市场”化的途径来解决城市发展问题,并不一定切合实际也不一定乐观,因为以盈利为目的土地“财政”作法,实际上不可能在土地社会公有制度的层面,充分考虑以农地形成及其经营的实际所需,在土地市场中以维系农民群众长远生计作为代价的“付出”方式来予以解决。

  事实上目前城市开发制度所决定的、由开发商来经营城市发展的利益取向,不可能从他们的既定“利润”中剥离出来,照顾到作为土地权利主体的广大农民群众和城市民众。也就是说土地的市场行为不可能真正解决现实中客观存在的,由产权“性质”所决定的利益取向,更不可能实际上照顾到现实中的广大弱势群体。

  (2)、城、乡发展本质上是地域性的经济发展,二者之间除了地域上和功能上的不同外,昔日差距正在随着经济、社会发展迅速缩小,这是一个无法否认的既成事实,与土地产权问题的解决有着不可忽视的内在关系,应该通过二者协调发展的方式统筹解决

  改革、开放以来伴随经济、社会的持续发展,事实上逐步奠定了农村发展中集体经济组织所逐步形成的一定竞争能力,特别是城乡结合部正在快速富裕起来农村地区更是如此,以至成为当前农村发展不可忽视的一种重要因素。这一客观事实的存在,恰恰印证了区域经济、社会发展所聚集的“能量”才是以现代化为标志的发展原动力。对此绝对不能小觑,确实应该从农村地域的土地“产权”存在形态和优化的可行性高度地认识问题和解决问题。

  因此伴随经济、社会的不断续发展,现实中这种态势所聚集的能量以及由此产生的影响,应该促使我们重新考虑产权政策的应有取向。特别是在现代科学技术已经打破了昔日界限,更多地普遍地运用于工、农业的生产发展态势的情况之下,为什么不允许农村地区按照现代化的要求,由此规避发展中可能遇到的一系列在土地产权层面所势必产生的问题呢?也就是说在现实的、充沛的物质基础之上,应该允许作为农村土地产权“主体”的民众,按照《土地利用总体规划》在土地适宜性的范畴之内,允许代表地域性经济社会发展进步的、包括非农业在内的各种产业的共同参与,以求获得地域性的总体发展。

  因此在所谓机制、体制的范畴内,应该设身处地为所谓产权主体的广大民众着想,才能抓住问题的实质由此在土地产权制度的改革中取得事半功倍的效果。

  (3)、大量事例表明,农村集体经济组织通过地域和环境的既定优势,在土地资源及其环境利用的实践中,业已形成地域范畴现代化发展的既定模式,以至成为土地产权制度改革中不能不认真对待的一项重要的政策取向

  目前发展中的大量事实表明:进一步把土地产权决定的广大民众的基本权益,落实到其既得利益之中就能够发挥其主观能动作用,在农村和城市的共同发展中取得事半功倍的效果。况且从土地作为事物存在的“载体”而言,其承载能力是一个实实在在的简单物理概念,不会因为土地产权的不同而有所改变,因为任何发展均直接或间接地建立在物质层面的土地上,而不是建立在精神层面的土地权属上。

  (4)、在现实中坚持农村土地产权“主体”地位,无碍于任何形式的现代化的发展。这一点无论在欧、美后工业化的农村,还是我们一些发达农村地区,均可以通过他们的实践得到证明。毋庸置疑的是,在社会公平、公正的基本原则规范下,城、乡作为平等的“主体”尽管有其地域上和功能上的不同,但是确实存在二者之间既定的优势互补关系,因此在地域性的综合性发展中客观上存在二之间密切合作的这样一种实际上的可行性。这就是说不应该从单纯的概念出发,倾向性地仲裁城、乡的发展。而是应该从发展的实际出发,允许具备条件的农村集体依托自身的土地资源和土地资产,从事他们在其自身发展中能够做到、做好的一切事情。

  三、实事求是地在改革、开放的深化中,认真总结经验教训,进一步在土地产权制度层面,保护人民群众作为主体一分子所理应拥有基本权益,只有这样才能推进土地产权制度的改革达到其既定目的

  鉴于长期以来人们对昔日一直强调的社会主义制度及其土地生产资料一大、二公的抽象理解,以致其美好的“愿景”很大程度上成为一种理想上的、无所不能的但却是越来越不能切合实际的一种过于抽象“概念”。但是这种长期以来形成的“意识”,往往抹杀了社会主义发展建设所必须的物质基础的重要性,从而使人们事实上无法在生产实践中通过土地权利的支配,获得想象中的既得利益。

  因此土地产权制度的改革实践中,实有必要认真总结这一教训,并且提出切合实际的、有利于权利主体“利益”兑现的相应对策。简单来说,就是要从土地“共有”层面克服事实上“左”的影响,使产权主体一分子的民众拥有的那一份土地权益能够予以切合实际的兑现。确切地说要在土地“共有”的具体操作层面,货真价实地使广大民众能够获得可以接受的、看得见、摸得到、享受得了的利益。归纳起来就是:

  (一)、破除简单的土地“公有”概念,实事求是地区分不同性质的土地,进一步奠定其“权利”与“利益”相結合的意识形态,将权属范围土地形成的经济效益,与承载人口直接联系起来,形成共同拥有、共同分享土地基本权益的格局

  土地公有制度是社会主义制度的根本,是其政治主张的高度概括,但是对其“制度”的贯彻实施而言,作为“抽象”的土地公有,绝对不能等同于现实中“具体”的土地公有。所以现实中人们提出了所谓“共同共有”转变为“按份共有”的主张。应该说这一“主张”的土地,是微观层面真正意义上切实可行的有利于作为土地产权“主体”广大民众所能看得见、摸得到、享受得了的那份“共有”土地。

  此外现实中,还有与城乡人口不发生直接权属关系的属于资源承载、生态保育范畴的“宏观”土地。这些“土地”才是真正意义上属于国家、社会的“公有”土地。按照这一构想在地籍管理中应完成城市和农村不同类型土地的划分,以此分别实现城市人口、农村人口的土地共同享有,并且实事求是地确立资源承载和生态调节范畴的,与经济、社会发展密切相关真正属于国家、社会范畴的这些“公有”土地的法定地位。

  (二)、明晰土地管理职能分工,规定管理者既定身份,在土地行政层面破除“土地财政”、“经营城市”的绝对权利,把土地“权益”真正地归还给作为土地产权所有者的广大民众

  这一点也是广大民众颇为关心的,因为他们一直希望,政府能够尊重土地权属的隶属关系,推行土地利益分配与产权主体相一致的原则。以便把土地权益归还给作为土地产权主体的广大民众,并且最终在土地利用及其管理的实践中做到还权于民、还利于民。由此才能彰显出政府接受土地所有者的委托,做好包括土地产权在内的一系列土地规范化管理,扮演好人民公仆的角色。

  (三)、在土地权属的层面上,明晰“市地市有”、“农地农有”、资源及生态保育土地社会“公有”的法律界定,以此作为土地占有、使用及其权益分配的重要依据,进一步充实土地产权制度的既定内容

  鉴于昔日长期以来,土地公有制度实践中“一大、二公”的传统观念过于宽泛不够具体,往往难以在土地利益的分配层面将其既定的利益,具体地落实到广大民众身上。也就是说,广大民众希望在土地产权制度的改革中,提倡土地利用形式和内容上以化“大公”为“小公”的具体方式,通过土地的“产能”和“效率”,实实在在地予以落实。

  (四)、在土地利用实践中规避土地的所谓市场交易,进一步确立与土地所有者、土地使用者切身利益相匹配的土地利用调节机制,并且将其作为土地产权制度改革不容忽视的一个重要组成部分来对待

  实践表明,鉴于土地质量客观上存在的差异性,抽象的土地公有形式在分配土地生产资料时,往往只注重“形式”上的公平,结果忽视了“内容”上所导致的与公平的实际差距,从而不利于土地的科学利用。因此在土地权属范围内必须从其利用的“微观”层面出发,实事求是地统筹解决因为土地“质量”内在差别,而导致的土地收益上的不公平。所以应该在同一权属系统内部,通过使用者之间的质、量互换方式,取得土地利益的均衡分配。也就是说在适应社会客观需求的前提下,应该规避任何形式的土地市场交易行为对农村土地的蚕食,而是以一定期限内的土地租赁方式面向社会,以方便各界人士融入农村的土地利用之中,实现双方之间的相互需求达到共同发展之目的。

  (五)、科学系统地明晰土地产权主体利益实践形式,实事求是地依托乡镇业已聚集的经济实力和周边条件,通过工、农业现代化综合发展的主动形式,有效地引导地域性的持续发展

  从目前实际存在的不少案例来看,所谓农村地区“主动”城市化的提法,其本质上是城乡結合部地区农村,借助环境和地域优势而出现的,一种地域性的经济、社会强势发展的必然的结果。

  对此决不能视而不见、听而不闻,更不能以现实中“既定”的利益取向及其立场,来审视目前正在“发生”和“兴起”的这种发展“模式”,以至由此坐失农村地域范围经济、社会综合发展中,既符合民意又切合实际的所谓良好机遇。基于这种发展模式不存在所谓土地权属的转移,所以根本上规避了土地权属层面上可能出现的原则分歧。况且从土地经营的界定来看,这一“模式”无疑具有对“外”的一致性和对“内”的亲和性,不能不成为当前土地产权制度改革实践中值得我们深入研究和探讨的一种既定模式。

  (六)、针对城乡结合部农村地区土地利用的区位特点,允许利用宅基地空间吸纳城市住房需求居民参与合作建房,进而做到农村土地集约、节约利用,以此充分体现农民群众在其土地利用的既成事实上所拥有的基本权益

  鉴于目前城市房价奇高不下,城市广大民众的住房问题得不到有效解决。因此应该从土地节约、集约利用出发,允许以结合部农村“宅基”地的土地空间使用权为筹码,以城市居民“资金”的相应投入作为房屋“租金”,双方按照房屋租赁“合同”方式,在规定的租赁期限内行使房屋的租赁使用。并且以此种方式双方共同享有“合作”建房所带来的,建立在土地利用基础之上的那部分补偿之间均能获得的共同好处。

  也就是说应该在土地产权制度的改革中,实是求事地在符合条件的农村地区,根据需要和可能允许有条件的农民的宅基地(在其法定使用的“三分”土地上通过两-三层建筑的方式)“对外”定性为土地租赁使用。以此进一步允许集体经济组织成员,在属于自己的土地使用权利范畴内,按照集约、节约利用的方式,获得合作建房所带来的相应的既得利益。

  某种程度上集体经济组织也可以通过这种土地利用形式,从农户手中按一定比例“提取”一定数量包含在城市民众支付的所谓房屋“租金”之中的费用,作为集体经济组织依据地域规划实施所谓“主动”城市化时一项资金上的辅助来源。

  (七)、从维系集体土地所有制运作的需要出发,在其土地所有权为集体终极所有前提下,进一步考虑每个土地共有者在其长期不变的使用范畴内,有期限地拥有支配土地最大限度的所谓阶“阶段”性权利,来科学维系集体土地所有制度的存在和延续

  在当前的土地产权制度改革中,广大民众希望能够有一种最佳“形式”来充实其制度改革的实际内容,以此着力体现作为土地产权主体广大民众所理应拥有的基本权利,最大限度地在土地所有权、土地使用权层面体现出二者之间的一致性。

  这是一个极具挑战性的提法,从土地社会主义公有制度应有的基本内涵来看,作为公有(共有)土地的一份子,理应拥有作为其土地所有者的那一份不可剥夺的权利,即:属于自己的那份所谓土地所有权。为此在社会主义土地公有制的“实践”形式中,应该以这种两权(土地所有权、土地使用权)合一的实际权利,取代目前所谓集体土地使用权“流转”的政策界定。因为无论从“字面”还是“内在”的含义来看,“流转”的这种含混不清、主体不明的说法,实际上无法从土地产权出发,来界定土地的使用和利益的分配关系。

  况且这种前提下的土地利用运作,既无法跳出极为抽象又不具体的“大锅饭”范畴所带来的通病,又无法在真正的“产权”意义上,把土地的利益落实到为之付出一定“代价”的所有者身上。因此理应以这种“方式”突显出共有土地所有者在阶段性前提下所理应拥有的土地权益。

  (八)、在城市土地产权主体实践中,应把民众的土地“权益”从房价中“剥离”出来,并且在合理的有偿使用前提下充分体现广大民众作为土地产权一份子,(包括当前曾经尝试过的合作建房在内的)所理应享有的那份土地基本权益

  确切说基于目前土地产权制度的局限性,广大城市国有土地共有者的民众,迫切希望进一步在所谓市场经济的运行中,从他们作为城市土地产权主体一份子不可分割的既得利益出发,通过房屋的购买价格与土地有偿使用的共举,把开发商从所谓“房价”中攫取的以城市土地运作方式所获取的“暴利”剥离出来,从根本上规避公有土地权益的流失。

  (九)、正视土地不是商品的科学论断,在城市化进程中集体土地的征收要实事求是地按照土地本身的价值予以体现,以此最大限度规避土地市场的运作对农村民众形成的无形伤害

  应该意识到,由于目前不完全的市场经济运作,实际上极大地伤害了现实中被征地产权主体民众的直接利益。因为土地“征收”是产权的转移,其土地理应在公平、公正的前提下,通过土地自身的价值体现在相应的土地权属转移中兑现给原土地所有者。其实应该充分意识到,土地市场化的“提法”是一种科学上的悖论,因为作为“物质”的土地不能像其他商品一样人为地制作出来,满足人们不断增长的需求;而作为为“精神”层面的各项土地“权利”在所谓土地“市场”里买来卖去岂不是更加荒唐无稽了吗?

  (十)、理应在政治体制的改革中肯定社会广大成员作为土地公有(共有)一份子的法定地位,明确其各项拥有的基本权利,以此构建土地产权制度改革的框架,明晰广大所有制成员不可或缺的各项权利

  实践表明,土地产权制度改革是政治、经济体制改革的根本。土地“价值”取向所决定分配形式,将直接关系到广大民众的切身利益,

  因此在土地产权制度的改革中:

  第一、要排除习惯势力对土地产权制度的影响,特别是规避其产生的误导作用,尤其是土地产权制度层面与所谓世界接轨的提法

  在长期的实践中,民众越来越清楚,土地产权的“本质”,不仅是一项在“物质”层面所涉及的有关利益分配的准则,而且也是制度的“精神”层面所决定的一种行为表达方式。故此在土地产权制度层面,决不能套用以牺牲广大民众切身利益的所谓房地产模式与世界接轨。

  第二、千万不要脱离实际,从形式上追赶发达国家把“城市”化作为衡量社会发展、进步的唯一指标,进一步规避在土地“发展权”层面上影响土地产权制度改革的不利倾向

  目前类似这样思想僵化的东西很多。其中“城市”化的提法最为深刻,不少民众认为为什么一定要比照西方的城市发展,把它与我们农村的客观存形式在尖锐地对立起来。以至非要在所谓城乡二元“结构”的解读中,把客观存在的“农村”形式作为既定的“对象”予以破除和破解呢?

  不可理喻的是西方发达国家,事实上并没有因此否定自身农村的客观存在,也并不因为有“农村”而觉得落后于时代发展的潮流。其实我们的一些社会“精英”们,为什么一定要把“城市”化炒作到战略发展的高度来加以“渲染”,恐怕与现实中土地产权存在的形态及其利益取向有着直接的、密不可分的关系。对此我们倒是应该有足够的“智慧”来正确对待“城市”与“农村”的客观存在和发展,所客观面临的一系列问题。

  第三、从土地产权存在的形态和利益分配需求出发,端正对集体土地所有制度的认识,以此作为土地产权制度改革的出发点

  广大民众认为一定要在土地利用实践中,充分意识到集体土地也是一种公有土地,政府及其土地管理职能部门不必害怕、担心集体土地的存在会影响到所谓土地的“国有”。在这个问题上如果“集体土地”的存在对“国有土地”构成威胁的话,那么从土地制度的设计上来看就真是有些不可理喻了。因为事实上经济、社会的发展,不可能将集体土地全部征为所谓“国有”,况且“城市”化的发展不可能取代农村的客观存在,因此以所谓“国有”土地取代“集体”土地的认识,不仅是不现实的也是有害的。

  事实上目前世界上,没有任何一个国家的“城市”能够取代“农村”的客观存在;也没有任何一个国家的土地全部都是国有土地。因此这种“极端”的认识,势必会在土地产权的认定及其利益分配上,影响到土地产权制度的改革和发展。

  第四、在土地产权制度改革中,要坚定不移地从政治体制改革的高度出发,明确维护、调整产权主体的既定权益,规避一切来自左或右的干扰

  目前有越来越多的民众意识到,“改革”就是要改革土地公有制的实践形式,以进一步构建适应土地“权益”合理分配所需要的实际需求。实践证明,改革开放初期土地小生产的利用形式,越来越不适应目前经济社会发展的客观需求,无助于他们的长远发展,所以只能把希望寄托在科学技术发展形成的,适应土地大生产所需要的土地利用形式身上。

  因此土地产权制度改革,就是要在土地公有(共有)的前提下,进一步细化与其经济基础相适应的所谓土地的“权能”,以及在其“利益”的层面上,依托其土地所创造出来的“价值”客观公平、公正地分配到每一个作为其产权主体一份子的广大民众手中。

  十分明显,这些不是土地“私有”化运作所能完成的,也就是说只有实事求是地从土地公有(共有)制度的“本质”出发,站在社会上绝大多数人的立场上,从技术层面围绕产权制度的贯彻实施,做好相应的服务工作,才能“规范”土地产权制度的变革及其实施。

  第五、充分重视广大民众一切有助于土地产权制度改革的愿望和行动,把它视为产权制度变革的发展步骤,纳入到其理应归纳的范畴中来深入研究,以指导整个制度的改革深化

  实践证明,只有实事求是、地唯物辨证地理解公有制度的合理内核,才能通过土地产权制度的改革,在土地利用的形式和内容的范畴内适应经济、社会的发展。譬如民众自发提出的宅基地有偿退出、主动城市化等等土地权属内维系自身权益的做法。

  其实从土地利用范畴来看,由昔日小岗村分田到户的小生产,到现在重新组织起来,成立专业合作社实施大生产所发生的历史演变,实际上均是由客观“存在”所决定的一种“意识”上的转移,显然,这些是土地“私有”产权范畴所无法做到的。也就是说,在土地公有制度范畴内,借助其体制本身的科学性,能够由此发挥出更为重要的作用。

  譬如就“国有”土地全民所有的产权概念而言,其“内涵”已经公平得无法再公平了,但是在其利益分配层面上又能在现实中做到其中的几成呢?民众心里都十分清楚。因为现实表明从中能够实际“受益”的恐怕只有社会上的少数人,因为大多数人确实无法从其制度规范的实际运作中得到应有的好处。毫无疑问这些都是土地产权制度改革中应当认真对待的,或许只有这样才能“实事求是”推进所谓土地产权制度的改革!

  2013·5于寓所

  4-改革开放以来土地价值之潜移默化与其无可置疑的土地社会问题

  众所周知改革开放以来,我们先后经历了土地所有权与土地使用权相分离,以及土地有偿使用等一系列相应的制度性转变,并且以“土地”财政的“市场”运作方式,取得了作为改革开放的一项丰硕“成果”。然而不容忽视的是,这一“成果”却是以牺牲民众的生活需求乃至生存权利为筹码和代价所换来的。

  因为仅仅将“土地”作为生产资料来对待的话,那么故然其“所有”权与“使用”权相分离的举措,在历史的发展中确有其存在的必然性、可行性,但是“土地”作为“民生”领域不容剥夺的基本权利,特别是就其作为“财产”存在所不容忽视的一种“形态”而言,上述土地制度层面的所谓改革举措,势必在土地价值的利益“取向”上与民众的切身利益直接冲突。

  从事物的“因果”关系来看,笔者以为现实中这些普遍存在、不容忽视的土地“社会”问题,只能通过比较和鉴别,从社会制度的政治“深度”和“广度”出发,以广大民众关心的利益“取向”作为切入点,才能较为深入地解析其存在的社会基础及其危害程度。

  然而,这一出发点在当今作为社会相对少数“白领”阶层的既得利益者中是不会得到赞许的。因为在他们看来作为“蓝领”的广大社会民众,多是好逸恶劳的、无能的、不思进取的所谓“懒汉”,所以他们的“处境”皆因自身所为,故此这些问题还不能称其为“社会”的问题。

  但是目前很大程度上困惑人们的是,这一“结论”,既解释不了社会大量“物质”财富为什么总是不得不出自于那些被不断贬低的民众双手;同时又无法证明他们实质上攫取、瓜分这些社会财富所具有的正当性、合理性。当然更无法抹杀广大民众在社会制度范畴内,争取社会公平、公正的权利及其努力。故此实有必要将改革、开放以来民众反映的土地制度及其价值“取向”问题,整合起来如下:

  一、毋庸置疑的是改革开放以来,确实在《制度》层面伴随房屋私有与土地公有之间的悖逆,在民众休戚与共的现实生活中产生了一系列客观存在不容小觑的社会问题

  现实中“房屋”作为民众生活中不可或缺的一项必需品,其本身应该不至于成为社会问题之所在。但是往往因为房屋使用土地的“公有”性质与房屋作为“个人”财产之间的既成事实,确实在房屋的“价值”实践形式及其利益“归属”上,给民众带来了前所未有的困惑和压力。这些不仅成为广大民众随影而行的一种挥之不去的痛苦情结,而且某种程度上甚至是更加难以承受的一场“噩梦”。

  因为对民众动辄上百万人民币才能买到的普通住宅而言,确实是牵一发而动全身的头等大事,而这些毕竟是广大民众几代人的“心血”才换来的所谓“财产”。所以这方面利益的任何风吹草动,哪怕是亲情之间的都会因此大动干戈。

  所以每天几乎都可以在北京电视台科学教育频道的《第三调解室》专栏节目中,看到有律师、人民调解员、乃至专家团队参与的,旨在化解民众乃至家庭成员之间为了一套甚至一间房屋“产权”的归属,所引发的双方或多方之间闹得不可开交的所谓民事纠纷。

  现实中一桩桩、一件件历历在目,几乎每天都在上演的所谓民事案件,不能不在价值观及其利益取向的层面上,对民众房屋作为其财产的存在“形式”及其“构成”引起人们深层次地关注。

  从社会的安定来看,“昔日”民众业已解决的住房问题,在目前经济社会得到空前发展的形势下,确实不应该重新出现。目前为之争吵的房屋,不管其缘于改革开放初期的“商品”房,还是带有商品房性质的所谓自住型商品房、经济适用房,乃至政府与民众共同拥有的所谓“共有”产权房,究竟多大程度上能够将其作为个人真正意义上的所谓财产?确实值得认真思考。

  因为“七十”年房屋大产权的硬性规定,似乎刻意地在财产的“定义”上有意识地把人们持有的各种权限的“房屋”,在其所有权、使用权的层面上以“有限”与“无限”的权利来加以区分。然而这些呈现出来的“问题”似乎应该在社会制度的界定中,以恰当的方式在“法律”层面上形成一种与房屋作为个人“财产”权利相适应的恰当“方式“,才能公平、合理地解决包括房屋“产权”及其相应土地“权利”所面临的具体问题。

  即:进一步从土地制度的层面,努力探索在目前城市土地利用现实中,如何像集体土地所有制前提下的农民群众一样,在个人生存权利范畴内拥有一定数量的土地“权利”;以及对超越个人权利范畴外的一定“限量”土地,可在在与其对应的价值层面采取“有偿”使用的做法匹配起来。其实这种应对方式,并不违背土地社会公有的基本原则,充其量只不过是实事求是地对传统理论作出切合实际的解读、并且从目前政治体制与经济体制客观存在的“悖逆”中找到解决问题的应有答案罢了。

  二、目前现实中这些客观存在、极为现实的问题,不能不促使人们从社会主义的制度层面,进一步弄清其得以产生并且继续存在下去的社会基础及其萌生条件。或许只有这样才能接近问题的本质、才能有效地解决问题

  第一、为什么会在改革的不断深化进程中,在价值观的层面出现这样一些普遍存在、而简单幼稚的社会性问题?尤其是历史上购房、置地的传统习俗会在我们社会制度的“公有”范畴内再次成为今天人们的唯一选择?

  第二、目前一些方针、政策的设计与实施中为什么会在所谓房地产市场经济运行中,把民众通过自身劳动价值“转换”所获得的房屋“产权”,与民生层面理应拥有的那份最基本的、依托土地才能兑现的生存“权利”严重对立起来?

  第三、如何从社会制度基本层面所决定的劳动价值“构成”出发,明晰广大民众因为起码的“生活”需求并通过自身“劳动”所得所产生的、与土地公有制度及其土地资源利用、分配相一致的基本原则?

  第四、应该如何解决今天呈现在民生范畴内,广大民众以土地作为生活资料所面临的财产价值“显化”问题?这些又应该与社会精英们鼓吹投资房产的蛊惑宣传有那些“本质”上的区别?其实长期以来这些问题在于,如何适应广大民众起码的生活需求及其改善性的不同需要,从其理应拥有的公平、公正出发,予以有效地解决。

  第五、房屋作为“商品”,其价值应该仅限于“剔除”其土地使用成本后所呈现出来的货币表现中,这样才能把房屋作为人们不可或缺的“生活”资料,与事实上借助房屋“投资”这种形式所表现出的“盈利”行为予以甄别;才能在政治体制范畴内明晰土地作为生产资料和生活资料在土地社会公有范畴内理应拥有的重要性。

  历史经验表明任何一个社会的长治久安,必须在社会制度的层面具有充分的“理论”与”实践”的自信,并且以其值得信赖的实际效果取信于民。由此才能唤醒他们在其社会实践中理应具有的存在意识,及其经济建设、发展中所必须拥有的凝聚力。

  首先要在政策及其制度规范的层面,明晰房地产范畴内土地作为“商品”并且渗透到所谓房屋“价格”之中的制度性规范所固有的危害性。其次进一步强调“土地”非商品化运作并非否定土地本身固有的“价值”(包括土地的使用价值及其相应的经济价值);也不是要以此否定这一“价值”在实现人们共同富裕进程中所体现出来的重要“调节”作用。

  即:我们所主张的将“土地”排除在市场之外的做法,不仅能够恰当表明民众作为房屋所有者使用属于自己那一份土地所理应拥有的“基本”权益;而且同时又能够在资源禀赋的基础上依据土地资源的相应“配额”,通过“有偿”使用的方式实事求是地满足民生层面广大民众对生活“所需”所产生的土地“需求”。

  第六、社会实践中的“无偿”与“有偿”,实际上是人们获得自身土地权益所必须承担的一项社会“责任”和“义务”。应该说这种社会责任和义务,不能在其市场“交易”中作为筹码来予以体现。

  现实中以社会上大多数利益为考量并且势在必行的社会系统工程意味着,目前所谓房地产市场交易中的房屋“投资”,并不象一些社会“精英”们所鼓吹的那样,能够从其形式和内容上体现出作为其财产“积累”的既定价值来,因此必须予以彻底否定。

  然而大量无可辩驳的事实表明,广大弱势群体民众投资“房产”并不像开发商所说的那样是一本万利。即便房屋能够一定期限内(七十年内)作为一项不完全的“财产”属于购房者,但是房屋贬值、土地增值是社会上不容否定的一项客观事实。所以由此应该充分地意识到,尽管购房者伴随房屋“产权”(七十年)的有限拥有,能够感觉到其房屋使用土地增值所带来的利益冲动,但是土地公有的“物权”性质决定了土地增值从“法理”上不能隋同房屋的购入向个人转移。

  第七、其实投资“房产”的行为及后果,决非一种开发商与购房者之间的零和游戏。归根结底社会精英鼓吹的民众房屋投资,实际上无法与握有十几套、几十套、几百套房产的“腐败”分子(目前官场中比比皆是的贪官污吏)或者现实中的所谓“企业”家(譬如山西省几万元就能草菅人命的煤老板)相比。

  因为广大民众为满足生活需求的购房行为,与社会上成为“大亨”的少数群体比较起来,毕竟有所天壤之别。前者充其量只是一种温饱之举,与后者本质上依托构建、购买房屋这种形式,借助其获得的土地“权利”(土地权利所承载的价值才是他们投资房产的真正目的)以达到敛财的“目的”有着根本的不同。

  三、事物的因果关系表明,民生范畴普遍存在的这些问题的缘由及其责任,恐怕不能简单地以其既定的市场经济制度及其运行机制来笼统地加以解释。无论如何都应该在与其相关的各个方面进行认真地“梳理”,才能实事求是的求得正确的解释

  事实表明在政治、经济体制、机制的层面,只有进一步弄清民众作为“生存”要素的房屋、土地与土地“公有”的制度规范之间所拥有对应“关系”,才能进一步调节、解决因为房屋、土地运行所导致的严重社会问题。确切地说实事求是地在土地利用范畴内,健康负责地把民众的利益而不是利益集团的利益,与经济社会发展中的民生“需求”及其利益集团的“敛财”行为区别开来,才能根本化解房屋个人所有与土地社会公有之间在制度层面上的“悖逆”。

  为此实有必要针对目前市场经济条件下,因为与土地“制度”本身直接相悖而普遍产生的所谓房屋、土地问题,通过应有的应对之策才能在其运行机制、体制的层面拓宽人们对这些问题的认识,从而才有可能从中找到到切合实际的解决办法。从目前社会制度的基本内涵来看,虽然改革、革开放注入了许多新的元素,但是其社会实践中不容舍弃的基本宗旨仍然是:与广大民众切身利益相一致的密不可分的“功利”标准及其利益“取向”。

  然而从目前的一些客观存在来看,许多问题不被“重视”越来越模糊“不清”,其违背常理、贻害民众的一些基本概念及其作法依然存在,甚至在市场经济的利益“驱使”下变得愈演愈烈。笔者以为若要有效的予以遏制,其对策归纳起来恐怕应该大致如下:

  (一)、进一步明确土地公有制度前提下的市场经济范畴中,房屋可以作为流通领域的商品出售,而其间广大民众理应享有的土地“权利”不能作为商品进行流通的特殊性。以此切实体现广大民众作为公有土地一份子在其土地权利与义务的对等中所理应拥有的公平、合理

  十分明显在社会主义条件下,只有澄清民众拥有房屋使用其土地的合法权利,才能真正意识到为什在么市场经济的实践中,必须将“土地”排除在商品范畴之外。这不仅是因为马克思曾经指出过“土地”不是商品,充其量只不过是一种特殊“商品”;而且其特殊性决定了“它”不宜在所谓的社会主义市场经济的“价值”层面作为“商品”参与到市场的流通中来。

  笔者以为马克思的这一“论断”不仅深刻地揭示了土地作为最基本的“物质”资料,确实不能像其他“商品”一样为了适应市场需求的不断增长,可以人为地在工厂中制造出来满足不断增长的社会需求。故此揭示了“土地”之所以具有与其使用价值相对应的“经济”价值,并且能够伴随房屋在所谓的“市场”范畴中予以“流通”,恰恰是不合适应地扮演了其“特殊”商品的角色。因此如何针对性地规避土地市场“交易”引起的社会动荡。确实是那些所谓的“砖家”、“叫兽”、社会“精蝇”们在其参与的所谓“顶层”设计中,必须予以思考的重中之重。

  (二)、充分意识到公有制的社会实践中,土地之所以不能作为“商品”经营、交易,不仅仅是历史上的有识之士对土地经济层面所面临之各项问题之科学归纳;而且也是我们从人多地少的资源严峻现实中得到进一步地映证的无情事实

  故此任何以市场经济为口实的所谓土地市场“行为”确实不宜再一厢情愿地历史地传承下去,否则将贻害我们的子孙后代。社会实践一再表明,威廉·佩第那个时代以来的经济学家对土地“属性”的深入认识,以及马克思对“土地”不宜作为一般“商品”对待的论断,再清楚不过地表明土地利用中所呈现出来的“问题”,将始终不渝地与社会发展随影而行,并且客观地影响着历史的发展进程。

  这些在我们人多地少、快速发展的特定社会现实中,往往因为其资源状况的“约束”使其问题变得比以往任何历史时期更为“深刻”、更加“严峻”。特别是在社会精英们鼓吹的以土地作为其“本底”和“代价”的所谓市场行为中,以为只要有了金钱就能任意购买房屋的话,则势必出现“土地”作为不可替代的“资源”被普遍存在的房屋需求所“透支”。这些意味着我们的土地资源确实无法在经济社会发展的实际中,实事求是地适应各项事业的客观需求。

  (三)、目前社会精英所导演的房地产“闹剧”使广大民众进一步清醒地意识到,以公有土地作为“铺垫”及其“代价”的房屋投资、财产保值,实际上是一场脱离基本国情、在财富层面不仅与社会绝大多数人利益相冲突,而且与社会制度制度及其价值观念相悖的、极不负责的“游戏”行为

  十分明显这场游戏,实际上导致了一场不容低估的资源性灾难。尽管在现行的房地产政策导向和支持下,富人们依附其财力可以在其市场里为所欲为,但是客观存在的土地资源状况不能不因为经济社会的这种“跨越”式发展而捉襟见肘。问题是在这些无可回避的现实中,我们的国家和社会究竟有多大的“本钱”能够满足土地伴随房屋作为“商品”在所谓的市场里流通?其代价如何?结果又会怎样呢?由此我们应该充分地领悟到“土地”作为一项社会公有的重要资源和资产资产,在其公众属性及其利益归属的界定下,为什么不能在社会制度范畴内将“土地”简单地作为流通领域的“商品”来对待的重要性。

  (四)、只有深刻理解前人在土地基本权益基础之上所确立的“民生”需求理念,及其土地作为生活资料所具有的不可替代性的科学归纳,才能在各项相关政策、制度的规范设计、实施中,照顾到社会上绝大多数人群的既得利益

  目前社会实践的“潜在”后果表明,实事求是地承认人民群众作为土地主人的历史地位,并且在其基本生存的“民生”层面上维系他们理应拥有的土地基本权益,越来越成为经济社会发展必须遵守的一项基本规则。就是说在社会实践中依据土地作为“生活”资料的不可替代性,在房屋作为民众不可剥夺的财产层面,确立土地—房屋之间的特殊关系及其理应拥有的“代偿”机制,将是我们认真对待、研究解决“土地”问题所理应持有的出发点和落脚点。或许只有这样才能在经济社会发展中充分体现出社会制度层面所理应拥有的公平、公正。

  四、目前房屋、土地的相应政策,由于忽视了“土地”作为不可替代的重要社会资源和资产所必须拥有的“公众”属性的重要性,导致用金钱就可以任意“买断”建立在土地基础之上既定“权益”的一系不容忽视的严重后果。由此不能不成为我们重新思考其土地制度范畴改革、开放的重要理由

  目前现实中这些众所周知、不容争辩的既成事实,实际上是一些相关政策、制度范畴内“劫贫济富”的直接表现。从而意味着改革、开放发展进程中,我们应该“厘清”民众作为土地所有者,使用其土地所理应拥有的正当性、合理性、合法性。决不能因为要施行土地所有权与土地使用权相“分离”的政策规范,就要“清算”他们作为土地所有者一份子所应拥有的这些基本权益。

  孙中山先生作为中国民主革命的伟大先行者在其《平均地权与天下为公》的主张中说得好:“天然富源(如山林川泽之息,矿产水力之利)不为小丈夫所垄断,社会公财(如土地之岁收,地价之增长等)不为投机家所巧取···”从而充分表明了土地等资源公众所有之社会必要性。

  这种必要性在中国地政研究所创始人萧铮先生《平均地权之理论体系》一书三三八页第三行中得到进一步地解释,他是这样认为的:土地改革的真理同一切大的真理一样,是很简单的。(譬如)曾承认土地改革为德意志人民之基础权利的德国联邦宪法(要)有一种法律,(来)否定一切对于民族生存基础之土地有所恶滥施用,并要将土地这样地处置:即对人民各个家庭,保证土地为其居住及工作处所,为达到这种目的首要方法为:

  一要、承认人民全体原则为其国土地的主人。

  二要、承认土地之特性,它要与国民经济学上一切其他因素根地分本开。它是不由人类的劳动而生产与转移的。那些依自由可制造与可转运的货物而定的价格的原则,对土地应该远远地拿开!

  即:依据土地资源的禀赋,在需要和可能、属于个人“权利”的范畴内,奉行与社会公平、公正相适应的,“所得”必须有所“付出”的所谓“代偿”机制。才能从制度的构建、贯彻出发,根绝金钱的万能手段剥夺他人基本权益的所谓“劫贫济富”,或许只有这样才能充分体现出当代人人理应拥有的社会公平、公正来。

  五、十分明显,通过土地制度的改革、深化,实事求是地从所谓房屋“商品”价格中剥离出民众使用房屋所必须付出的土地“代价”,以切实体现民众土地权益范畴内所拥有的其房屋使用土地的基本权利,将是今后社会主义制度实践中举足轻重的头等大事

  就是说只有这一原则规范,才能在法定范畴对超出其自身土地权益的房屋土地,按照有偿使用规定支付与其土地利用相应费用的具体规定,明确前者作为市场经济范畴的房屋“商品”与后者在其固有土地“权利”范畴内依法使用房屋土地所应有的制度性措施;才能在这一“前提”下有效地解决与土地所有制相悖的现实问题。

  或许只有做到这一点才是大政方针层面上所理应拥有的一项重要抉择,即:其出发点和落脚点在民众的土地基本“权益”不能包含在房屋商品的价值之中,也不能通过所谓市场行为来予以表达。如果牵强附会、潜意识地、生拉硬拽地把“土地”作为房屋商品的一个组成部分在所谓市场经济中推出,那么势必会从根本上损害广大民众本来应有的基本权益。

  也许有人认为,包含在“房价”之中的土地“成分”充其量只是经济层面上,一种实现土地有偿使用的制度性规范。然而其中不容民众容忍的是:这些规范,确实在房屋土地“使用”权的这一买一卖中,使更多民众一步一步地“身陷”房地产市场为他们精心设计的陷阱之中。

  六、只有在社会实践中,通过商品经济的科学概括,才能实事求是地、明确无误地揭示社会经济的实践中,确实客观存在着计划是“目的”、市场是“手段”的辩证关系。只有这样的科学概括才能通过与民众利益休戚与共的所谓利益“取向”,才能实现我们这个社会理应拥有的公平、公正

  毋庸置疑的是,目前连绵不断的有关计划经济与市场经济的争论,实际上是一种无谓之举。从常识来看“计划”是人们在生存中为了实现其既定“目的”所必须作出的周全、科学、而系统的“按排”;而“市场”充其量只不过是为了达到其既定“目的”所采取的必要的“手段”罢了。就是说在经济范畴内实在没有必要把“计划”与“市场”本来是一个事物的两个“方面”根本地对立起来;尤其是更不能在社会实践中,人为地割裂其二者之间既定的“因果”关系。

  某种意义上以“市场”这种特定形态所呈现出来的“商品”经济,确实是人们以不同劳动“形式”和劳动“产品”(即:工人、农民“体力”劳动形式生产的“物质”产品;知识分子“脑力”劳动形式生产的“精神”产品,作为其商品)参与社会交换的既定渠道和场所。因为当人们获得各自以“货币”形式的所谓社会报酬后,他们的一切生存需要不得不重新回到市场的范畴,并且借助商人对“商品”的经营才能予以兑现。

  然而社会主义条件下的“商品”经济,应该本质上不同于资本主义条件下的“市场”经济。特别在社会公平、公正的前提下,应该十分清楚社会实践中不同劳动之间的交换,所必须遵守的所谓市场规则。其实从社会分工的不同来看,尽管人们早就明白“无奸不商”这句话的深刻内涵,但是仍然十分理解“商人”在沟通人们不同社会需求中,通过市场手段谋求利润的最终目的所理应拥有的“君子爱财、取之有道”的传统价值。因此任何商人从市场途经以公平的方式达到赚钱的目的,不会受到人们的过多的指责。问题是:开发商的所谓商品房不像金砖、银瓦般那样货真价实,却能由此卖出惊人的“天价”来。即:现实中房屋土地的“批发、零售”系房屋土地使用权由开发商从政府手中趸来再卖给购房民众的一种雁过拔毛的既定做法,通过土地“容积”率确实巧妙地赚到隐藏在其中的超额利润。

  七、十分明显改革、深化中,尽快结束“土地财政”本质上剥夺民众土地权益所导致的严重后果、克服长期以来土地公有范畴内实际上是脱离实际的、没有群众基础、一厢情愿的基本概念所导致的政策僵化;进一步将城市国有土地上民众的房屋“价值”与其相应的土地“权利”结合起来,实事求是地满足“民生”层面广大民众起码的生存需求,才是切合实际的恰当的选择

  现在有越来越多的民众开始意识到,土地财政作为经济社会发展中的一项既定政策,其客观后果确实有些不尽人意。这项政策的贯彻实施,决不像其初衷所设想的那样完美无缺,既能有利于国家的建设发展、又能有利于广大人民群众的民生需求。事实上土地财政在一些地方政府的作为中,早已成为社会舆论谴责和民众感同身受的一项臭不可闻的、政治上的负资产。

  因为一些地方政府不堪运作的巨额成本、捉襟见肘的财政状况,决定了这些地方势必要与开发商联合起来成为所谓的利益共同体,并且通过所谓土地市场向开发商“输送”由其管理(而不是所有)的国有土地的既得利益。其结果是天价“地王”在城市发展、建设中频频出现。不难想象在以此为代价的发展模式中,又会对社会的“肌肤”产生多少无可估量的伤害?然而这些作为社会发展的“成本”却很大程度地通过各种无可回避的社会关系客观地影响到、分摊到广大民众的身上!因此从相关的制度范畴来看,不应拿社会公众的土地权益与开发商进行有害于民众的任何交易,也不应该在与此关联的制度规范中实质性地损害社会公众的利益!

  八、归根结底必须认真弄清房地产制度范畴内,由开发商来操办一切的既定做法,是否是真正意义上的一项无可替代的改革措施?以及如何在社会实践中积极探索能够取代目前为民众所唾弃的城市开发制度规范?才是改革、开放的当务之急

  目前房地产政策界定下,由开发商来垄断城市建设发展的既定做法,不仅伤害了广大民众的切身利益,而且同时还损害了人们对社会制度及其政府的认同感。不容否定的是:从开发商的“资本”构成来看,他们在房地产的经营中,玩弄的是一种贪得无厌的手法。因为他们动辄上万亿元的所谓“资本”主要由两个部分组成:一个是银行的贷款、另外一个是购房者的预付款。问题是这种既吃“银行”又吃“购房”者两头通吃的手法,为什么能够在城市开发“制度”的层面存在下去?而我们的城市发展为什么又会容忍由开发商一手遮天蔽日呢?其中许多问题可以有针对性地将其简单地归结如下:

  (一)、在社会制度的规范前提下,必须明晰银行放贷的“钱”本质上不属于银行所有,是来自于广大民众的储蓄

  因此银行作为政府的金融运行工具,其事关国计民生的任何经营“行为”都认真地必须对社会上广大储户负责。即:经济社会发展中银行必须慎重权衡其发放的“款项”究竟能够多大程度上有益于经济社会的和谐发展?由此广大民众完全有理由质问其放贷给开发商的这些“资金”在目前的房地产市场里究竟取得了一些怎样的社会效应?难道是“房奴”们在开发商那里才能得的所谓精神上、物质上的安抚和慰藉吗?

  (二)、许多无可辩驳的事实表明现实中开发商的“存在”对我们社会的安定、团结而言,不仅没有一丝、一毫的“建树”,而且还会通过房地产的所谓市场“行为”对广大民众形成实质性的“盘剥”

  譬如与笔者相识的一个“下海”经营房地产的前政府工作人员,曾经说过这样一句话“现在这种情况下,谁还用自己的钱来搞房地产谁就纯属弱智、笨蛋”,因为用银行贷款和购房者预付款来开发房屋就已经足矣了。所以这些在房地产开发中,都是所谓“业界”内彼此心照不宣的潜规则。不可理喻的是,从现行政策、规范来看这些似乎纯属于再正常不过的所谓市场“经营”行为,然而正是这些名正言顺地形成了对广大民众施行“盘剥”的运行机制、体制。

  (三)、开发商及其房地产“行为”深深地动摇了、颠覆了,“我们这个人人平等没有(阶级)差别的社会里,工人、农民、知识分子、工商业者···大家都是劳动者,都在为社会主义建设事业贡献自己的聪明才智”这样一种所谓“论断”存在的社会意义,从而历史地唤醒了人们对其“存在”的警惕性

  这里且不说目前社会“和谐”中,“身份”不同的人们究竟有没有客观地获得其所赋予的所谓公平、正义平,但是大家都是“劳动”者的这一“论断”在社会实践中就恐怕有些不够契合适宜。众所周知我们社会里与劳动者密切相关联的是,在其劳动中使用劳动资料以改变劳动对象使之适合自己需要的有目的活动中,必须端正其自身的所谓利益“取向”。

  那么开发商作为这个劳动者队伍中的一份子,应该用怎样的“标准”才能具体衡量他们的所谓“劳动”呢?难道动动脑筋、想些歪门邪道、钻一些政策的空子、贿赂一些腐败政府官员,由此赚到非法利润也是一种为社会所承认的、不可或缺的“合法”劳动?显然这些类似的龌龊勾当在世界的任何地方,同样都是一种不可饶恕的犯罪行为。

  (四)、最重要也是最核心的是,必须清醒地意识到,目前由开发商来垄断的所谓城市开发制度,实际上是一种越越俎代庖、张冠李戴的错位之举。无论从其动机还是效果来看,均是我们这个社会制度所不能容忍的

  说的直白一些:长期以来为历史经验一再证明的所谓城市供需关系所决定的房屋需求,应该是在其土地权利前提下由购房、建房需求经济能力的民众,与从事房屋建设的建筑商之间在建筑市场而不是房地产市场里,以货币方式所呈现出来的一种利益交换行为。即:这种民众中客观存在的海量房屋需求所使用的“土地”,从其理应拥有的土地权益来看,应该绕开作为土地“二道”贩子的开发商,由民众与作为土地管理者(不是土地所有者)的政府发生他们之间既定的权利与义务关系。

  这样法定范畴内凡是需要建房、购房的广大民众,均可以原则上通过“我”出钱你来“盖”、或者“我”出钱你来“卖”的途经,委托建筑商或者开发商予以兑现。十分明显,这是一种保障广大民众“民生”需求、维系其土地基本权益、规避开发商通过所谓房地产交易,从中“盘剥”建立在本来理应属于民众自己的那份土地权利基础之上的所谓开发“利润”,的应有举措。也就是说这种将民众的“土地”权益从房地产市场中“剥离”出来的做法,不仅能够从社会制度的层面“再现”民众昔日曾经“拥有”而现在已经“失去”的那部分权益;而且还能够从繁荣经济出发,振兴建筑业脱离开发商独家“垄断”后,建筑商在适应不断增长的社会需求中,所理应拥有的社会“效应”及其经济“利益”。

  结语

  笔者以为目前存在于民生范畴的这些症结,理应从如下几个方面化解:

  一是、实事求是地认真审视改革、开放以来我们奉行的事关土地的经济理论及其方针、政策,努力克服其脱离实际的、一厢情愿的主观意识所带来的负面影响;科学系统地总结历史发展进程中土地“所有”者支配其土地资产的功利“标准”及其相应的经济“思想”;辩证唯物地处理土地作为生产资料、生活资料的二重性在国计民生中所面临的实际问题

  诚如前所述改革、开放三十年来,我们在土地的经济范畴始终不渝贯彻的是“土地所有权与土地使用权相分离”的制度规范。并且将其作为改革、开放的一项“创新”纳入到既定的土地方针、政策之中,以为此举突破了昔日土地所有权土地使用权不能分离的“禁忌”,成为解放生产力的一项重要“理论”根据。那么这些在社会主义制度前提下,是否是一项理论层面的所谓“创新”呢?笔者以为从土地所有者支配其土地资产的功利标准及其相应经济思想的历史“沿革”来看,这些纯属一些“砖家”、“叫兽”们的意淫。因为历史以来,现实中的土地所有权与所谓的土地使用权总体来看,始终是处于分离状态。

  譬如:昔日地主、资本家大都不会在自己的农田和工厂里亲自“劳作”,他们作为土地、工厂的“所有”者需要的是更多的“佃户”、“工人”到属于他们的农田和工厂里为他们创造更多的剩余价值。由此可见,土地所有权与土地使用权相分离任何时候都不是一种所谓的创举,充其量只不过是所有者们支配其资产达到其利益最大化所采取的相应手段。所以目前对既是土地所有者也是土地使用者的广大民众而言,以“两权”分离为借口实质性地剥夺他们在“民生”范畴理应拥有的基本权益,无疑是历史性的倒退行为。对此我们不能不有所认真地反思。

  二是、在市场经济的土地领域通过改革、深化,有针对性地尽快结束土地财政本质上剥夺民众土地权益所导致的严重后果,以克服长期以来土地公有范畴内由于其概念的“滥用”所带来的政策僵化

  确切地说要充分地借鉴目前业已开展的集体土地产权制度改革所明晰的“集体土地由共同拥有向按份共有转变”的成功经验,在所谓国有土地利用范畴内,实事求是地认定广大城市民众作为国有土地一份子,按份“共有”其城市国有土地中那份不容剥夺的基本权益。其实承认广大民众毋庸置疑的这份土地基本权益并非一件不能做到的难事。因为在城市的土地利用实践中,所谓按份共有的,充其量只是属于社会制度所明晰的一种精神范畴的“权利”,并不意味着非要要把城市国有“土地”一块、一块地“割据”给城市广大民众。

  也就是说目前民众需要的是:必须停止向开发商这样的利益集团“输送”公众土地利益的行为,这样就能够在“民生”范畴内借助区别于所谓土地市场的、以土地有偿使用为前提的“运作”,实事求是地解决他们面临的住房问题。如果通俗的加以概括,就是我们在民生范畴的土地利用实践中起码要做到以下两点:一要“财产”概念明晰,即:明晰房屋使用之土地是房屋作为其个人财产不容分割的重要组成部分;二要“价格”体现合理,即:满足维系民生基本需求土地的非市场供应,在其“价格”层面做到所谓民众权利“份内”的平价供应!

  三是、从社会效益的比较和鉴别出发,实事求是地权衡目前开发商垄断城市开发的制度性规范,对经济社会发展所带来的利弊。并且针对他们在民众房屋作为财产权利的实际虚化中,依托房屋土地使用权的货币政策为他们攫取不义之财的既成事实,在房屋产权的土地层面还广大民众理应拥有的公平、公正

  这些在改革、开放的深化中,不仅是一个应该十分慎重处理的政治问题,而且也是一个必须认真对待的十分严肃的经济问题。长期以来困惑民众不解的是:我们的社会实践中伴随改革开放的发展,为什么出现了“开发”商这样一个本来不应该出现的社会阶层(阶级)。

  恕笔者多言,社会主义条件下允许开发商的存在,于经济社会的和谐发展来说都是多此一举和负面的。如前所述他们从事的是城市开发制度所赋予他们的“特许”经营,这一点恐怕是在奉行市场经济的许多国家和地区所不曾有过的。所以这种超级的垄断行为势必被广大民众所唾弃,如果现实中的制度规范能够为社会上大多数人的利益着想,那么口口、声声的所谓社会公平、公正就不再是一句可说不可做的空话、假话。

  四是、在所谓的改革、深化中应该严肃对待昔日房屋、土地公共政策的设计、构建中的错误倾向。并且进一步以社会上绝大多数人的利益为考量,把民众理应拥有的房屋产权(连同其房屋使用的土地权利)一并落实到政治、经济制度范畴有据可查的实处。以切实体现我们社会制度所理应拥有的,全心全意为人民服务的既定宗旨

  笔者以为,长期以来民生范畴怨声载道的所谓房地产问题,很大程度上是因为没有将“土地”这个最为基础、不容忽视的问题“动因”,实事求是地纳入到所谓“公共”政策的范畴予以统筹地考虑。严格来讲,所谓公共政策实际上是体察民情、安抚民众、实现社会公平、公正制定“政策”时所必须遵守的政策性、制度性“规范”。其重要性在于以此规范、制定的“公共”政策,能够在基础的层面统筹、协调各个不同领域的既定“政策”。

  譬如土地作为基本国策就是一项社会各个领域、各个行业、各个不同阶层必须共同遵守的“公共”政策。确切地说公共政策所体现的是建立在公平、公正前提下的社会公众利益,因此在土地公共政策层面应该没有什么社会阶层个人、集团利益和部门的“特殊”利益可言。

  实践表明土地在其利用中无论作为资源还是资产,其社会效益、经济效益是现代任何一个公民社会所不容忽视的。故此从政策的制定来看首先应该端正政策的“目的”,其次还要审视政策客观“效果”。就是说在政策制定及其贯、彻执行中,首先看一看是否解决了昔日已经“解决”而现在又重新“出现”的,为了什么人的“利益”这个与社会制度密不可分的社会共性问题。

  五是、进一步通过改革、深化在原则基础上实事求是地把现实中客观存在的、民事层面上的所谓“个人”需求,通过土地资源的禀赋在其利用范畴内,处理好、统筹好个人与国家之间,乃至民众之间的具体利益关系。才能构建经济社会发展应有的合力,才能真正实现社会的公平、公正

  目前我们已经成为世界第二大经济经济实体,并且在世界上享有很高的声誉,从而意味着比过去有更多的经济实力和技术手段来应对问题的解决。就是说理应在此业已具备的、毋庸置疑的物质前提下,将民生层面客观存在的这些问题与我们社会“制度”及其政府理应拥有的“声誉”联系起来统筹考虑。也就是说这些问题无论从我们拥有的财力、物力、乃至不可推卸的社会责任来看,均应该是一蹴而就、手到擒来即可解决的小事一桩。

  现在广大民众十分清楚,摆在现实面前的这些问题的症结是:有没有诚意、愿不愿从应有的理性出发,在房屋与土地不容舍弃的关系中,实事求是解决于国家、集体、和个人之间客观存在的所谓利益“取向”问题。或许这些就是房地产范畴内“民生”问题,长久以来得不到实质性解决的原因之所在。

  然而笔者并不认为这些问题可以拿所谓市场经济的“规律”和“法则”来加以解释,诚如邓小平所强调的那样,“市场”经济这一名词前面不要忘记加上“社会主义”这个重要的“前缀”。从而意味着不能因为要与世界接轨,就要放弃原则而“东施效颦”。其实舍弃社会主义作为“前提”的所谓市场经济,充其量只是少数人一厢情愿的非聪明之举,注定不会得到多数人的赞同。

  因为无论从其动机还是效果来看,目前这些自以为是的做法不能不让人们“贻笑大方”,因为一心一意与外国“接轨”的市场规则在我们社会制度范畴内,确实没有其利益间的相互“倾轧”及其利益“取向”上的对抗。所以我们的“市场”经济与通俗的“市场”经济没有任何的可比性,也不存在这种比较的必要性。其实从我们主张的“市场”经济来看,不仅是积极鼓励民众借助其“形式”积极参与,而且重要的是要在其“范畴”内,以其应该具有的公平、公正交易“手段”达到共同富裕之“目的”。笔者和广大民众一样,坚信只有这样我们的改革、深化才能具有广泛的民意基础、才能实事求是地解决当广大民众在房地产中直接面对的,既是十分严肃的政治问题同时又是十分棘手的经济问题!

  2014·9于寓所

  5-如何从中央《一号》文件的创新点辨析深化农村改革发展的方向和路径

  今年的《一号》文件似乎与往年有较大的不同,颇有从根本上解决农村经济社会发展问题的“壮举”,在笔者看来就是在当前的改革深化中实事求是地提出了解决与农村改革休戚与共的机制、体制问题。应该说今年中央《一号》文件认对农村改革的深化不仅是前瞻性的,而且在社会实践中与所谓新型城镇化一样在经济社会可持续发展中持有十分重要的等同地位,从而在农村、农业现代化进程中发挥出非同小可的战略意义和现实意义。

  因为就整个国计民生而言,任何城镇化的良好“愿望”和实际“作为”事实上解决不了当前农村和农业生产现代化所面临的根本问题。问题十分简单即:城镇性质所决定的城镇存在“形式”及其“功能”乃至“运作”的机制、体制,均与农村得以客观存在、发展的“根据”有很大程度上的不同这是一个不争的事实,因此以“城镇”化的方式、方法来解决农村“现代”化的发展问题,特别是农村因为城市发展在其农地“释出”过程中所日益“激化”的利益取舍问题,对农村广大民众而言显然是不切合时宜的。

  所以我们应该从农村的实际出发,在农村物质基础层面(作为受到自然和人为条件影响的土壤肥力、环境状况等等)研究农村存在、发展所面临的,表现在所谓经济增长层面的那些实际问题,并且找到解决问题的切实答案。从笔者多年从事土地工作的体验来看,应该明确的似乎大概有如下几个方面:

  一、农村作为事物存在的一种“常态”不应该是被消灭的“对象”(事实上世界任何国家都有农村的客观存在)。因为马克思主义的理论和常识表明,人类社会发展最终要“消除”的是尽人皆知的所谓三大“差别”,从来没有提出要具体“消灭”社会三大差别中,客观存在的农村形态及农村既定的产业“形态”还有其不可替代的“功能”

  在人类社会的存在和发展中是毋庸置疑的,尽管目前在经济社会发展中城镇化成为主流,人们不免会以此来衡量农村的发展,但是农村在历史上早已铸就了其存在和发展的无可动摇的地位,因为无论社会的群体还是个人毕竟不能离开农村的供养而生存。

  二、目前现实中社会精们提出的破解、破除城乡二元结构的理论主张,无论从传统的唯物主义哲学一元论的精神实质,还是社会经济发展的一般规律来看,目前大张旗鼓的以城镇取代农村的意识形态、以及运用城镇发展的模式来指导具有自身客观规律的农村发展,其结果不仅是是简单的而且也是幼稚的

  应该说这些状况的出现决不是偶然的,十分明显这是城市发展思路渗透农村、影响农村的必然结果。然而农村应该如何发展?农业生产结构如何改进?是要用钢筋水泥来重塑农村?还是让农村在现代化的前提下更加生态和文明?显然这些不仅是当前农村发展需要慎重思考的原则问题,而且也是主管部门在农村发展的机制、体制层面必须研究和探讨的实际问题。

  三、充分意识到当前科学技术在发展农村生产、改善农村生活,以及调整农村生产力与生产关系所具有的能动作用。应该说这是广大农村从分田到户后,农民群众在生产实践中接触科学技术、运用科学技术,以发展生产改善生活的真实写照。不仅如此,长期以来农村发展的历史经验和教训,以及由此淀积的所有成就进一步形成了、奠定了广大农民群众在所谓第一产业中赖以存在和发展无可动摇的精神面貌和物质基础

  也就是说必须科学地认识农村,真正地领会农村经济社会发展须臾不能离开的生产要素及其相应的经济关系(土地与农民之间—农民与土地之间在生产力与生产关系上所呈现出来的问题);尤其是要更进一步地认识科学技术在解放农村生产力中所具有的不可替代的纽带作用。这些归纳起来大致有如下几个方面:

  (一)、农村的改革深化必须深层次地认识土地作为农村与农业不可替代的资源与资产,在农村与农业现代化进程中的重要依存关系,无视这种关系实际上是在物质层面削弱农村与农业存在的基础,不仅不利于农村与农民而且也不利于城镇的存在与发展。另方面从精神层面来看,也应该充分意识到这是目前危及经济社会可持续发展的一个重要战略问题

  这些可以概括在如下四个方面:

  1、农村土地是农民安身立命不可舍弃的重要场所,也是实践土地基本国策无可替代的具体对象,不仅关系到农村的发展而且也事关整个社会的安定团结、和谐发展

  然而目前现实中最可怕的是问题的严重性往往在潜移默化中展现出来,而这些在饮鸩止渴中不会有任何感觉。也就是说说目前存在于农村土地层面的系列问题,尽管是无须质疑的既成事实,但是农村土地在现实中的重要性和无可替代性,实际上并没有在今天的经济社会发展中得到应有的认识。

  这些突出地表现在城镇依托其强势发展能够脱离土地适易性原则,通过所谓市场的资源配置方式肆意获得宜农土地,由此继而产生了实际上破坏、浪费、甚至掠夺性使用土地及其环境资源的无良行为。譬如在所谓城镇化进程中大量占用优质良田,把基本农田赶到山坡上的做法,就是一个十分典型的例子。从土壤的科学来看,坡耕地决不是城镇发展后用赚到的钱可以改良奏效的。

  因为从其资源禀赋所决定的实际状况来看,用于改良的劣质农田无论在其耕层厚度、土壤质地乃至土壤养分、水分状况等各个方面,都永远无法通过所谓的土壤改良达到城镇所占用的优质良田的质量水平。另方面从人文的角度来看,现实中用经济的手段在所谓资源的市场配置中所形成的实际上“盘剥”农民良田的直接后果是,驱使他们去耕作、经营保护法定的实际上没有多少效益的基本农田,其行为的动机和效果无论如何都是不负责任和极不人道的。

  况且从经济社会发展的固有理论来看,农业范畴的这块历史形成的“短版”是社会财富“木桶”中人为的最为致命的要害,其后果不仅表现在损人不利己而且还会贻害子孙后代。其实这些“行为”不光有损于目前农村的存在和发展,而且也在宏观层面上影响到城市对农、付产品以及生态环境的需求,更为严重的是其后果往往是隐蔽的、潜移默化的,当人们有所感知甚至有所意识时(譬如今天环境的恶化、雾霾的形成)也许已经为时已晚。

  2、为什么会这样呢?从尽人皆知的“发展是硬道理”的论断来看,目前人们在其践行中,往往忽视了“科学”发展才是一切发展须臾不能离开的这个重要前提,致使很多所谓发展的结果并不圆满

  譬如目前房地产发展所概括的“城市”化既定方针,以及房地产作为支柱产业的概括,很大程度上就是以其主观愿望和房地产的经济优势,以强势的姿态在土地利用范畴内无视农村和农业生产依托土地才能存在和发展的客观需求为代价所取得的。然而问题是今天的战略发展形势,乃至其后接踵而来的粮食安全问题以及由此产生的系列经济后果,能否允许我们在土地资源的所谓市场配置中对城市发展如此大方下去。也就是说从一个社会应有的功利标准来看,人们确实应该在房地产作为所谓社会支柱产业的现实中,预感到其可怕后果的到来。或许这就是当前城乡统筹发展中一个应对农村和农业现代化发展必须予以认真对待、及时解决的首要问题。

  3、农村土地及其物质属性不仅是农民利用土地从事农业生产以及在农村栖息、生活存在下去不容忽视的重要前提和无可剥夺的基本权利,也是物质存在必须遵循的法则

  不言而喻农民生产、生活离不开土地不仅是众所周知一则所谓的“道理”,而且在现实中也是众人皆知无可辩驳的具体事实,因为这是长期以来土地与农民、农民与土地互动的必然结果。常识表明在农村的实践中,农民对土地数量和质量的拥有特别是土地质量的优劣,很大程度上决定了他们在农村的实际地位及其存在的价值,是农民身家性命之所在容不得半点含糊。

  因此土地管理职能部门制定的土地利用总体规划,必须实事求是地坚持土地适宜性原则,在资源的所谓市场配置中发挥对农民群众应有的人道主义的积极作用。也就是要在所谓土地资源的利用配置中,从土地适宜性的基本原则出发为农村的发展、农业的存在和农民的切身利益做出一件符合科学的、具有起码道德标准的、对农村、农业、农民而言实际上是功德无量的事情。

  4、农村土地的社会属性决定了农民利用、支配其土地的正当性、合理性、合法性,由此规范了农村经济社会发展所必需的社会秩序

  这一点应该上升到和谐社会架构的政治高度来统筹认识,并且应该在农村改革深化中得到应有的重视。因为农民群众的这一基本权利是任何“代偿”方式无法取代的。如果说在农村的现实之中包括农村土地及其它自然资源和环境条件其物质条件实事求是地集成了、构成了农村和农业生产得以存在的必要前提,那么农村土地赋予农民的一切,则应该在政治的范畴和人权的层面积极构建广大农民群众利用、支配其土地所应该拥有的正当性、合理性、合法性。也就是说在经济社会科学的发展进程中,社会的法制和法治应该理性地尊重农民群众在其世代交替中所形成的这一基本的合理要求。同时也应该充分意识到只有这样的处置方式才能在社会的现实中,具体规范和维系农村经济社会发展所必需的社会秩序。

  5、农村土地资源的多样性,为农村的发展提供了符合土地科学利用前提下(生产与生活)的不同选择,由此成为农村经济社会发展重要的物质基础,并且势必成为农村有选择性发展的一种必然趋势

  这一点应该从农村、农业、农民的历史和现实的高度出发,在其发展的机制、体制层面得到应有的重视。科学的认识论和方法论告诉我们,伴随现代科学技术的发展和运用,已经打破和正在打破所谓城乡之间的知识壁垒,现在互联网的存在不仅使农民能够与期货市场直接对接,而且还能从中获得大量的科技信息。因此农民的“择利”标准势必从传统的第一产业向二、三产业转变,应该说这一发展趋势是任何力量所不能阻拦的。

  也就是说基于现实中农村土地多样性的发展结果,人们从电视上可以发现很多地方的“农村”(譬如广西省的长寿之乡--巴马)就已经不再是传统意义上的农村了,因为无论其“品质”还是“面貌”与许多标榜中的“城市”比较起来真是有过之而无不及。由此人们对城市化与农村现代化之间应该有一种怎样的认识才能切合实际呢?或许在整个经济社会发展进程中,人们自己会从切身体会中充分辨别,昔日的城市化乃至今日的所谓新型城市化的“主张”能否剔除其经济社会发展中实际上以偏概全、先天不足的弊端,进而意识到现实中以地域范畴内城市、农村,工业、农业在内的综合性现代化为特征的发展理念才是实事求是的、科学系统的。

  (二)、农村改革的深化必须以农民与土地的关系作为突破口,历史唯物、辩证唯物地维系广大农民群众作为集体土地所有者、集体土地使用者一份子,在农村改革中的基本权益。或许只有这样才能达到深化农村改革的目的

  笔者以为目前农村改革发展中,农民与土地的依存关系大致概括在如下几个方面:

  1、农民在农村土地上世代相传的事实表明,其辛勤劳作和大量的物质和时间投入,不仅提高了农村耕地质量及其肥力水平而且增加了农地的产出率,充分体现出农民群众通过其土地利用的不同方式在构建农村经济社会发展中所具有的无可替代的重要作用;以及他们为农村的存在和发展而获取与之相关一切权利的无可质疑的正当性、合理性、合法性

  这是一个不争的事实,但是在城市发展对农村土地的“征收”中却严重忽视了其土地补偿中的公平性。也就是说用区区几倍乃至十几倍的所谓亩产值再乘一个相关系数,就能无视农民群众在其世代交替过程中为形成一亩上好“耕地”在财力、物力、时间等各项成本上的投入,从而轻易地获得农民土地。严格来讲这种行为不单是不尊重劳动的价值论,而且也是从根本上无视农民群众基本权益的一种表现。

  2、国民经济社会发展的客观事实表明,社会的发展进步离不开农民对农村土地的利用、经营所创造出来的一系列无可替代的物质效益,其过程和内容也是市场经济中农业产品形成的重要环节和具体形式。从而铸就了农村和农村产业在经济社会发展中不可替代的重要性、合理性,显然这些只有在农村改革的深化中凸显出来才能真正公平、公正地体现出农民和农村存在的价值

  今天当人们在餐桌上享受美味佳肴时,也许不曾意识到当前改革深化中理应巩固和强化的农民与土地之间的这种理所当然的权益关系。因为在这个问题上很多人不仅缺乏所谓的换位思考,而且也不懂得利益“取舍”在经济社会发展中的具体作用。实践证明今天在国民经济社会发展中,城乡统筹已经到了刻不容缓的地步,就是说不能再一厢情愿地在实践中继续做出损害、坑害农村发展的事情来,因此在这些方面似乎理应上升到农村发展的机制、体制的层面来对待。

  3、无可争辩的事实表明,农民与土地的关系在整个社会系统工程中作为一项不可动摇的基本政策,确实事关维系农村发展、保护农民群众切身利益的战略高度,其重要性是任何人、任何利益集团在经济社会发展中所不应该动摇的。这一点确实需要人们在社会实践中有一个从抽象到具体,再从具体到抽象的过程才能有所认真体察和领会

  譬如众人皆知的“三农”问题至今多大程度上得到有效地解决呢?相信其结果会是不尽人意的。这是因为人们早已习惯了抽象地肯定具体地否定的思维方式,而小道理要服从大道理、局部利益要服从整体利益就是否定人们所不愿意看到结果的最充分理由。所以在既得利益的驱使下,事实上许多现实中有利于农村和农民的主张、命题即便再正确无误,也往往会因为利益集团的种种理由和经济手段所左右而濒于流产。其实从科学发展的基本观念来看,什么是科学的什么是伪科学的自有前人的经验总结和论述,但更重要的是要经受实践的检验。特别是在事关土地利益的得失中,其是非标准就显得更加直观重要了。然而目前回顾以往许多做法,其愿望虽然无可指责但是客观效果却无法通过实践的检验,其弊端在于很多行为是在个人和社会集团的利益驱使下形成的。实在无法将其动机与效果统一起来。如果说今天农村的发展还是一块处女地的话,那么社会上的各种利益集团还会打着各种科学发展的旗号去打农民土地的主意。譬如目前城市资本的食利阶层借助土地“流转”的旗号到农村“圈地”以此牟利就是最为真实的写照。

  (三)、明晰土地与农民、农民与土地之间既定关系的重要性、必要性、合理性、合法性,以及以此构建农村经济社会发展的基本认识无疑是深化农村改革机制、体制的根本从社会系统工程的角度来看这些关系有以下几个方面的特点:

  1、鉴于土地与农民以及农民与土地之间既定关系的客观存在,充分表明在农村改革深化的机制、体制范畴内具有这种决定农村社会存在及其重要政治内涵的价值,特别是其中所凸显出出来的二者之间对立统一的辩证关系,确实在农村经济社会可持续发展中具有十分重要的基础作用

  因此从农村改革发展的历史与现实来看,可以认为这次《一号》文件首次从农村发展的机制、体制及其重要性出发来指导农村的改革深化,应该说这一实事求是的“举措”对农村改革而言不再是昔日的“锦上添花”之举,而且是从认识论、方法论层面认识问题、解决问题所必须的一场“及时雨”,其重要性犹如“雪中送炭”一般我们应该有进一步的深刻认识。所以说这些对当前农村的改革深化来说,大有理论层面“反璞归真”的境界高度,充分说明党和政府对“三农”问题有了通盘解决之道,从而预示着在经济社会的可持续发展中,农村将再一次迎来属于自己的春天!

  2、社会主义初级阶段的发展中,社会的《法制》和《法治》理应在《土地产权制度》及其相关《政策》范畴内完善土地与农民、农民与土地之间这种关系存在的前提及其责任和义务,并且应该理所当然地成为当前深化农村改革的重要命题

  应该说现实中这些所谓“要求”的提出既不过分也不苛刻,完全在农村和农民理应拥有的权利范畴之内,而且其利益“取向”不会原则上伤害到社会的非农阶层,就是说目前农村客观存在存在的许多问题是能够在其自身的发展中予以消化和解决的。确切地说,这是因为农村的发展毕竟客观地局限在农村的土地范畴内,而农村现代化进程中的大量物质需求,无论是物质层面还是技术和知识层面,城市作为其来源是农村的不二选择,只不过这种关系对农村的发展而言,还是应该建立在其平等互利的基础之上才好!

  3、农村在经济社会发展中,其既定的土地利益作为自身发展的筹码应该在深化农村改革的机制、体制层面体现出来,只有这样才能公平、公正地保障农民群众建立在这种关系基础之上的既得利益

  十分明显,无论是目前新型城市化的提法,还是农业生产和农村社区现代化的实施,均离不开对土地的占有和支配。确切地说在这个问题上,农村目前面临着城镇发展与自身发展占用土地的两种不同状况。前者是他人占用自己土地,后者是自己使用自己的土地,因而二者势必在土地权益层面有本质上的区别。对前者而言突出的是一个城市化进程中土地供应和需求关系所呈现出来的事关农民生存发展的前途问题;而后则属于集体土地范畴内土地使用之间的利益调整。其实从社会的公平、公正来看,政府与农民、农民与政府在城镇化或者新型城镇化这个问题上应该具有两种不同的选择:

  (1)、对经济发达的农村,按照城镇规划对土地资源利用配置的要求,政府允许农村集体经济组织运用自身的财力、物力等各项资源优势(除公益土地需要国有化外)实现以集体土地为载体的所谓自主城镇化。并且在地域范畴的这种现代化进程中通过必要的政策扶植(譬如土地抵押、融资贷款政策的放开)顺其自然地在所谓城镇的发展中实现其身份的自然转变。(即:农民群众主导的自身城市化结果)

  (2)、在城市规划的农村区域,政府按照真正的货真价实的土地价格征收集体的土地完成城镇的建设发展,并且妥善地安置失去土地的农民,使他们有序地成为以非农为职业的市民,即:政府主导的所谓被动城市化。历史经验表明,政府主导的城镇化其结果必然存在一系列因为土地征收而出现的问题,譬如城市发展要地不要人的等等问题。实践证明失去土地的“农民”若不被城市所接受,成为城市“游民”的话,一定会由此产生巨大的、难以解决的社会问题。

  (3)、就目前所谓新型城镇化的实施而言,笔者个人更倾向于前者的表达形式。因为在目前的城市格局中大、中城市的战略态势业已形成,城镇化似乎应该更多地体现在中、小城镇的发展上。就是说无论由谁来“主导”城镇化的发展,“城镇”作为自然和社会选择的“产物”一定会发生在经济社会发达地区,这是因为由于地域范畴的聚集效应和资源的禀赋,当地的集体经济组织和农民群众一定具有可观的经济基础,以及相应的人、财、物优势,从而事实上奠定了其城镇发展所必需的物质基础。

  (4)、只要从土地制度、财政制度的层面放开集体经济的手脚,允许他们在市政规划的“规范”下自行实现所谓的城镇化,那么就能在少征地甚至不征地前提下事半功倍地、多快好省地完成。届时城镇本身所具有的系列既定功能,就能自动地完成产业的转型和人口身份的转变,城市的社会秩序也就会井然地建立起来。而这些在昔日历史发展进程中为无数事实所证明的客观“规律”,难道还需要在目前的城镇化实践中重新验证才能使人信服吗?

  4、实践证明无论新型城镇化还是农村农业生产和农村社区的现代化,政府在土地管理的层面上首先理应拥有科学的土地资源利用配置机制,只有这样才能适应这一时代的到来,才能使资源范畴内的相关“整合”能够在土地利用中得以健康发展

  从历史经验来看这些恰恰是我们的薄弱环节,因为不能忘记“土地”始终只能作为事物存在和发展的“载体”,所以就土地利用的这一实质而言,无论城镇化是农业生产及其社区发展这样一些区域化发展,政府土地职能部门理应在土地利用总体规划的层面有所统筹,而实现这些区域化发展的“手段”则应该是提出不同类型和数量的土地利用优化“组合”方式。另外

  从其实践的形式来看这些“组合”可以是松散的(譬如单纯的土地租赁使用关系)、也可以是紧密的(譬如企业与集体经济组织以土地搭成的联营关系)。因此可以认为,在农村的地域范畴内如何科学地以土地利用规划及其用途管制来统筹、布局农村发展的前景,无疑具有重大的、无可替代的战略意义。

  四、经济社会发展中土地与农民、农民与土地既定关系在现实的不同类型的土地利用“组合”的贯彻实施中,势必与农村的所谓“发展权”联系起来,这样才能有效地达到发展农村富裕农民的既定目的

  因为目前所谓利益诱发的厉害关系在农村发展中是绝对不容忽视的一个根本问题,不能不很大程度上关系到农村改革的健康发展,对此决不能等闲视之笔者以为这是继农村土地利用“组合”确立后,必然面临的农村土地利用如何得到应有“代偿”的核心问题,不能不本质上关系到农村发展前途的方方、面面。概括起来如下:

  1、农村实践表明农村土地的功利“标准”和农民“利益”的切身需求,实事求是地构建了“农村”发展权存在的必然性、可行性,从而历史地成为现实中一切以农村土地为筹码的利用组合所必须遵守的“规则”。只有这样才能进一步实事求是地维护农村发展权的存在和农民群众的切身利益。

  2、只有在农村土地利用实践中,进一步明晰农村发展权与集体土地所有权、使用权相辅相成的辩证关系,才能使农村发展权真正成为广大农民群众走向富裕的一项基本权利。这是一个十分关键和要害的问题,实际上并不为广大民众所理解。譬如以目前农村土地制度中的众多权利而言,就有集体土地使用权、集体建设用地使用权、集体土地经营承包权等等名目繁多的不为民众所理解的所谓“权利”。更为要害的是这些“权利”并不掌握在作为集体土地所有者的民众手中,而是一件一件、一桩一桩地需要土地管理职能部门来确权、发证。这些从其权利的结构和配置方式来看,职能部门显然是为了治民而为而不是为民而治。然而其问题的要害是在这些民众理应拥有的基本权利之中,实际上混淆了土地所有者与土地使用者的权利界限,以至农村如何发展的实际权利在所谓土地的“流转”中,并不直接掌握在作为土地所有者的农民群众手中。

  3土地管理职能部门,只有实事求是地让集体土地所有者、使用者的广大农民群众,充分意识到维系农村发展权才能获得可持续发展的根本利益,与放弃农村发展权只能获得眼前不可持续局部利益的道理。并且在民主集中制的前提下允许他们享有理应拥有的选择权利,才是农村科学发展的所谓硬道理。毫无疑问这些在改革深化中,不仅是作为人民公仆的政府职能部门而且是享受他们服务的广大人民群众所需要共同思考的原则问题。

  五、进一步深化农村改革保障农村发展权利所值得认真思考的若干政策及其实施层面的意见和建议

  1、认真贯彻农村土地产权制度改革,切实维护农村集体土地所有权与使用权的尊严,并且在土地公有制度的实践形式中切合实际地实现集体土地“共同共有”向“按份共有”的历史性转变,进而在土地利用的“层面”按照土地质量、数量兼顾的公平、公正分配原则,把集体土地所有权与使用权落实到每个农户手中,以此在农村现代化进程中构建农户差别化发展必需的物质基础

  应该说此举不但是一个切合实际的政策性延续,而且也是在现代科学技术支持下成熟的技术措施。如果作为“前者”的农村土地产权制度改革所要体现的是广大农民群众所不容剥夺的政治权利,那么“后者”则是辅佐这一权利能够兑现的必要技术途径和具体措施。其实广大民众心知肚明,目前“村官”们之所以能够如此贪污腐化,意味着目前农村集体土地产权改革对广大农民群众而言,仍然停滞在“确权不确地”的层面。就是说农村的改革在其实践形式上虽然有所进步,但是对民众须臾不能离开的土地权益而言,其结果依然是“抽象的肯定具体的否定”。从而在集体土地资产得不到“责任”人的具体使用和维护的状况下,村长们、书记们才能有机会假公济私地从中获得几十套房产、上千万款。

  应该说从事物的表象来看“确权不确地”似乎在维系土地公有制度的纯洁性(以这种存在形式防止所谓的土地私有化),然而其结果却在实践形式上“瓦解”了土地公有制度赋予其土地共有者理应拥有的基本权益。因为在农村生产力和生产关系的不断发展之中,集体土地的共有者借助科学技术的运用,实际上越来越具备各自经营其所理应拥有的那份土地的能力。毫无疑问在这一前提下,思想上左、行为上右的不良后果将得到抑制,而赢得的无疑是农村改革深化所带来的春天。

  2、批判地汲取现实中所谓“发展是硬道理”的合理内核,进而在实践中实事求是地依托“科学发展”的实际需求实现农村的可持续发展,由此进一步抑制、规避农村既定范畴内,因为城镇化的利益冲动行为所带来的无法挽回的利益损失,以此循序渐进地实现农村和农业生产的现代化

  从农村科学发展的实际状况来看,农业生产与土地的关系、农村社区的环境需求,从总体上决定了农村地区的发展方向及其既定的产业结构。这些意味着农村实际上不能雷同城市走进枯竭自身资源优势的不归之路,相信广大农民群众在这个问题上会作出应有的选择。

  3、政府的农村政策一切要从农村现代化的实际出发,并且要在宏观与微观的层面使其制度建设融入到农村机制、体制改革的深化中,特别是理应拥有的支农、惠农政策的贯彻实施中

  实践证明只有在农民的心目中进一步构建他们植根于现代农业发展和现代农村社区建设基础之上的坚定信念,这样这样才能有效地在农村和农业为主导的意识范畴内,进一步维系农村社区和农业生产现代化的健康发展。从当前来看这是一个无论从动机还是效果来看都必须统一起来的“命题”。实践证明政府只有诚信地、踏踏实实地为农村的发展做好每一件事情,才能树立起农民的坚定信念,才能实事求是地在农村发展、建设中取得预期的效果。因为现实中有太多的比较利益会蛊惑着农村偏离其正确的发展道路。

  4、紧紧依托现代科学技术的发展成果,努力开拓、探索现代化农业生产及现代农村生活方式在农村土地利用中所必需拥有的方式、方法及其格局

  应该有理由相信在这样的发展中逐步引导和保障农村经济社会对资金、技术、人才的实际需求,才能最终实现广大农民群众心目中的现代化农业和现代化新农村的梦想!

  2014·1于寓所

  6-如何认识土地公有制前提下

  土地增值税与客观存在的土地房屋问题

  不久前中央电视台报道了一则开发商欠缴城市国有土地增值税三万多亿元的消息,这笔庞大数额的欠账由此引发了一番难以收拾的社会风波。其中一些开发商的代表人物以土地增值税办法中的有关“规定”为由,欲提起“反诉”以斥责央视的无知行为。

  而此时此刻作为税收征管部门的国家税务总局却急忙出来解释,这些都是属于对征收政策、征收实施的“误解”,以此进一步平息这场人们十分关注的风波。但是此举对欠费风波而言似乎有些越描越黑,使人们在愕然中对其问题的“本质”不约而同产生了进一步的疑虑。

  特别是对购买了商品房的所谓“业主”以及今后欲购所谓“商品”房的民众而言尤其难以理解的是:这些欠缴的三万多亿元土地增值税与他们所购或者欲购的所谓商品房房产究竟有着怎样的内在关系呢?开发商是否会将这笔税费转嫁到今后的房价之中吗?所以难免此则消息披露后会在社会上引起轩然大波。

  因为一个不争的事实是,购房者在开发商手中购买所谓商品房时,不管是通过“全款”还是“贷款”方式,均在“房价”中一并支付了七十年内其“住房”对城市国有土地的所谓有偿使用费。

  故就此而言,广大城市购房民众事实上已经与城市国有土地之间明白无误地构建了一种房屋土地的有偿使用关系。也就是说只要不打破这种土地的有偿使用关系,即:不通过住房产权的“交易”达到其房产盈利的目的,那么理论上就不能认为该住户使用的“房屋”(尽管因为经济社会的持续发展,其周边环境、设施有所改善)能够在房屋的所谓财产层面有所增值。

  那么今天应该如何理解现实中的所谓土地增值税及其欠费问题?以及广大购买了城市国有土地上所谓商品房屋的民众,在税费层面会因此受到怎样的影响?还有广大民众应该如何就此进一步与自身利益结合起来考虑?哪些部门应该就此承担起应有的责任?

  然而从经营、转让城市国有土地使用权和商品房销售的开发商对此事所竭力推诿的态度来看,他们对其企业“盈利”所必须承担的土地增值税的征收责任是极不情愿的,由此不难理解为什么开发商总是要想方设法在土地增值税的征收中寻求他们称之为合理避税的说法和做法。

  那么这些与“开发商”既不是城市国有土地“所有”者又不是城市国有土地“使用”者的企业身份,却能事实上依托《城市土地开发制度》赋与他们独此一家别无分号的“特权”,通过城市国有土地的所谓“使用”权批发零售的市场运作方式,在既是城市国有土地“所有”者又是“使用”者一份子的广大购房民众身上做文章,从而事实上“攫取”了建立在规避城市土地增值基础之上所获得的十分可观的所谓“超额”利润。那么这些不容回避见不得光的事实都向人们展示了一些什么呢?

  笔者相信稍有独立思考能力的任何人,都不难从中找到所谓“权贵”市场经济运行中所存在的这些弊端。从常识来看即便目前社会上尚有精英们“存在”的就是“合理”的所谓话语权,但是要在社会舆论层面”维系“开发商们的这一行为的合理性,恐怕总是应该从所谓市场经济的运行“法则”中找到一些能够予以“搪塞”的理由来维系开发商获得这些“超额”利润的正确性、可行性吧。

  但是开发商一味回避城市国有土地增值,一味地逃遁缴纳土地增值税责任和义务的动机,本质上无疑是无视、逃避上缴国有土地“增值”税为作为一项法律制度规范的国家“税收”制度的违法行为,从而事实上不利于经济社会的健康发展。有句俗话说的好“出来混的迟早都得还”。其实依法纳税是社会上每个从事“企业”经营个人不可推卸的责任,从根本上来看遵纪守法既是维系其既得利益的最佳选择也是不违世道的聪明做法。

  那么如何看待现实中这场事关土地“增值”税费问题的争执和不同意见呢,笔者仔细查阅了权威的《词海》,其上卷的1480页是这样注释的:土地增值税亦称“土地增价”是土地税的一种。按土地价格增加的数额向土地所有人课征的税。我国在1994年1月起开征,纳税人为转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人,按照纳税人转让房地产所取得的增值额和四级超率累进税率计征。

  从《词海》该词目的注释来看:一个不容忽视的重要前提是,该土地增值税是按土地价格增加的数额向土地所有人课征的税。尽管其文字的后半段在征收中进一步明确了纳税人具体的身份,譬如“为转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人”的这个“定义”虽然十分中肯。但是这些似乎并不符合“按土地价格增加的数额向土地所有人课征(的税)”这个前提或者先决条件。

  就是说在现实中无论“开发商”还是“购房者”,他们中的任何一个实际上均不具备土地“所有”人的身份,那么按照这样的逻辑推理他们都没有缴纳土地增值税的直接“责任”。于是无可避免地出现了现实中谁是土地“所有”人、谁可以充当其所有人这样一个十分棘手、难以解释的问题,或许这就是今天所有问题症结之所在。

  为了能够得到一个合理的解释,笔者土地地公有“概念”的各个层面出发进行了多方推理,但是却始终理不出头绪来。由此不能不得出一个这样的结论即:土地公有制度前提下,社会上任何一个具体的自然个人都不能自称为其国有土地“所有”人。

  因为从土地公有的产权制度内涵来看,以个人的愿意所提出的任何有关土地“权利”的诉求,确实不能在土地权益层面兼顾他人乃至社会的共同利益。所以从这个层面的意思来看,无法找出究竟谁可以具体地作为国有土地的“所有”人来。

  所以在土地所有人的层面上,不仅“个人”不能“政府”也不可以,从常识来看政府是国家事务的组织者、管理者,从其职责的严格意义来讲,作为接受人民群众委托管理城市国有土地的“政府”,在土地的“管理”中不应该同时具有城市国有土地“所有”人和“管理”人的双重身份。

  事实上各级政府作为人民“公仆”,充其量只不过是在城市土地利用中代表人民的“利益”管理城市土地而已。所以在城市土地相关运作中,政府扮演的只能是国有土地“持有”者而非国有土地“所有”者的角色。

  如果说在城市土地开发中政府可以“依法”转让国有土地使用权给开发商,那么依据土地增值税的“法则”政府应该是第一个纳税人,继而通过批发转零售转让所谓国有土地“使用”权的开发商,自然也不能排除在外。况且从所谓国有土地使用权层层转让的“盈利”来看,这些何止当初政府实施农地征收“成本”的千倍乃至上万倍。

  那么这些毋庸置疑的事实对被“征地”的农民群众而言,能够用社会主义的公平、公正来解释吗?当然作为广大民众可以不去计较这些,他们相信这些土地增值的“收益”会被用于国计民生的各个方面。但是从目前土地范畴一些制度的运行乃至出现的不良影响来看,仍然不能排除官、商利益(集团)勾结、染指的可能,而这些正是当前广大民众所担心的。

  事实上就当前困惑广大民众的房地产问题而言,尽管其土地增值及其税赋本身的“逻辑”存在一些尚可理解的认识问题。但是开发商能够从中获得“暴利”的事实表明,其运作环节不能不引发人们对当前城市土地开发制度的质疑和不满。这些概括起来大致有如下几个方面:

  一、当前土地增值税的风波表明,目前社会实践中事关房屋土地增值税税赋的“设计”思想,实际上有悖于土地公有的价值取向及其利益分配的初衷,其产生的社会影响确实应该在我们土地制度的“理论”层面及其“实践”中予以慎重的研究

  笔者以为目前现实中房地产客观存在的难以解决的土地问题,其本质在于公有的“土地”在市场经济的运作中,一方面无法从商品的基本“属性”出发解释个人通过市场行为获得其公有土地作为“商品”形态所应有的占有、支配其权益的正当性、合理性、合法性。

  另方面无论政府还是开发商通过所谓土地市场途径,把形式上、内容上不属于任何个体自然人的“公有”的土地,作为具有权属倾向的所谓“商品”进行交易,恐怕直接有悖于土地公有制前提下土地作为生产和生活资料的既定属性。

  基本常识表明在土地公有制前提下土地作为生产资料、生活资料,其“权属”不能按“商品”的方式隶属于个人。但是在所谓社会主义市场经济条件下,无论土地作为生产资料还是生活资料,却可以本质上不同于“商品”的运作方式,将其土地使用权“有偿”地兑现给土地需求者。

  因此鉴于土地作为“公有”的社会生产、生活基本源泉不可替代的重要性,不能不充分意识到有别于土地“商品”化运作的土地有偿使用方式,才能不失原则地体现出“商品”房所有者的所谓财产价值。

  笔者以为以这样的方式在城市开发建设中处置所谓国有土地的使用问题,无论从形式上还是内容上都能规避计划经济时期土地无偿使用的弊端。

  至于目前城市土地利用中面临的所谓土地“增值”问题,也可以以这样的方式来认识和解决,即:一方面表现在在土地有偿使用前提下,城市土地使用者通过土地改良利用的各项应有投入,使其综合利用能力和相应回报在社会总产值层面有所提升;

  另方面则表现在因为使用、经营土地致富欲“转移”、“变现”建立在公有土地基础之上的个人资产时,所理应缴纳的其土地利用对既定资产增值所必须的所谓应有“代偿”。

  也就是说城市土地的所谓“增值”,只能通过上述这样两个有理、有利、有节的辩证认识和与之相应的处置方式才是科学的、实事求是的。显然只有这种认识和处置方式,才能切实体现出土地公有制度运行中理应具有的社会公平和公正。

  因为事实表明无论利用城市土地兴办实业的资本家还是投资房产的有钱人,其拥有的所谓“财富”无不建立在作为生产和生活源泉的“土地”之上,所以他们借助土地而获得其财产价值显化的任何行为,必须在土地制度规范内承担起土地增值的责任和义务。

  笔者以为从理论的层面来看,公有制度前提下的土地“价值”只有回避了所谓土地商品化的“买断”方式,并以权利与义务兼而有之的“有偿”方式加以概括,才能在其“获得”必须有所“付出”的前提下得以实现。

  事实上代表土地公众利益的城市土地管理“职能”部门通过土地有偿使用的“付出”,才能在现实的层面以相应措施去构建其“获得”所必须的社会氛围及其基础;才能在这样一个社会的“前提”下进一步体现出政治制度在现实中所理应拥有的所谓公平、公正。

  二、目前社会现实中,城市土地增值税征收不到位的事实表明,作为城市国有土地“持有”者(理论上城市政府不是城市国有土地的所有者)的城市政府,无法从土地“所有”人(土地产权所有者)的逻辑界定中找到该税种的“法定”缴纳对象,以至对开发商开征土地增值的必然结果,势必会以各种方式转嫁到城市购房者的身上。显然这种预料之中势在必行的“反弹”与开征城市国有土地增值税的“初衷”是相悖的

  应该说这些是当前城市土地增值中,显然是其税费设置不到位所必然出现的结果,因为不是城市国有土地所有者甚至连城市国有土地使用者身份都不具备的开发商,却能够以各种手段规避缴纳土地增值税的直接责任的事实表明,任何一项社会政策都应该做到其理应拥有的严肃性、可行性。这些充分说明政府财税部门确实应该对城市国有土地的增值问题研究出一套具有针对性的、无可逃遁的具体措施,使城市国有土地的增值收益能够无条件地回归社会。

  也就是说只要实事求是地修正提取城市国有土地增值的应有方式、构建其明确的针对性,那么开发商就没有理由规避“税法”中作为“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人,按照纳税人转让房地产所取得的增值额和四级超率累进税计征”的明确规定。十分明显,尽管城市国有土地增值税本身存在一些逻辑层面的悖论,但是开发商还是愿意接受的,因为他们清醒地意识到,只有向政府表明承担起缴纳城市国有土地“增值”税赋的义务,才能在制度层面一揽子取得独家经营城市土地开发的权利。这样就可以通过所谓房地产开发建设的“特权”在其中“攫取”价值不菲的超额利润。

  另方面唯利是图的开发商,不会因为城市国有土地增值税的征收影响到自己的利润,势必会以各种“理由”将这笔税费对自身造成的“损失”纳入到房屋建筑“成本”之中,以“房价”这种形式转嫁给购房者,从而让广大民众间接地承担起所谓城市土地增值的责任,应该说这就是开发商玩弄土地增值税拖延技巧所要达到的战略目的。

  笔者以为这一必然结果,实际上有悖于城市土地增值及其税费收缴的既定宗旨,按照个人的理解所谓城市土地的增值系指其土地利用水平和效益的提高,而其增值税的征收则是其土地增值后其理应具有的“价值”体现。必须指出现实中因为房地产而产生的所谓土地增值,实际掌握在“逃避”土地增值税征收的开发商手中。特别是从税收的“立意”来看,政府能够容忍开发商以不道德的手段,运用“房价”的变相手段,将通过城市土地使用权转让获得超额利润所必须缴纳的城市土地“增值”税转嫁到广大购房者的民众身上吗?相信政府的态度应该是肯定不会的。

  所以如何克服土地“增值”税面临的诸多问题,确实值得政府认真思索,因为现实中对广大生活需求的购房者而言,他们根本上不同于“经营”、“投资”房地产的投机份子,尽管他们居住的房屋随着其土地区位的改善和提高有所增值,但是现实中可支配收入的状况决定了大多数城市房屋所有者不能以“经营”或“转让”房地产的方式来增加自己的所谓财产性收入。显然在目前城市国有土地增值及其税费的征收中,政府作为国有土地的持有者和管理者,确实应该严格控制开发商的所谓“成本”构成,以防止他们以任何方式在“房价”中把其经营房地产理应缴纳的税费转进一步嫁到广大购房者身上。

  三、十分明显在目前房地产确实绑架了国家经济发展的现实中,开发商应对土地增值税的方式,使他们可以借助土地增值税的设计缺陷进一步成为城市土地利用开发中的最大赢家,这是广大人民群众所决对不能接受的

  众所周知“开发商”在所谓改革开放中是一个得到便宜又卖乖的最大受益者,表现在他们能够对现行政策“通吃”的各个方面,也就是说他们确实能够在现行政策的各个方面做到所谓的左右逢源。譬如就城市国有土地增值税收的政策而言,他们完全有理由根据其税收制度设计的“身份”缺陷提出拒缴的理由,但是他们却欣然接受了。这是因为充分意识到,政府制定的建立在城市土地开发之上的制度规范从根本上有利于他们的存在和发展。

  所以他们可以通过吃一些“小亏”的表象,从中得到更多地大“便宜”,其实就当前开发商的“利润”而言已经没有了天地良心,再高地价的地块也敢买入,因为对他们而言“土地”与建筑“成本”充其量只是他们一次性投入中的“常量”范畴,而在建筑容积率的“增量”和“变量”中,他们可以实现花一份“土地”的钱赚到几十倍、几佰倍乃至成仟上万倍的“超额”利润。然而在这样巨大的“土地”投入中,开发商居然能够从中找到各种所谓合理“避税”的理由来,归根结底是他们不想缴纳并且打心眼里不愿意缴纳,所以他们会想方设法地拖延下去。

  应该说开发商们这种既当婊子又想立贞节牌坊的“心态”是十分复杂的,因为想要维系他们在城市开发制度中的绝对地位,就决不会出来质疑城市国有土地增值税的正当性,尽管这笔欠缴税费最终必须缴纳,但是他们还是会想方设法以各种方式予以化解和削弱。从而揭示了所谓市场经济条件下,仅凭土地增值税的“设定”是无法调节他们借助城市土地资源而获得超额利润的目的。也就是说只有从房地产企业所得税的缴纳中,才能实事求是地体现出其繁荣地区经济社会发展、平衡收入差距中的既定作用来。

  四、目前现实中既不是土地使用者也不是土地所有者的开发商,在其城市开发建设中依托土地的不当盈利所形成的灾难性后果,进一步佐证了他们在城市开发建设中仅仅作为建筑商代理人的合理性。从而需要在城市开发“理论”和具体“实施”中,从其制度建设出发深入探讨城市建设发展的相应机制、体制,实事求是地服务于经济社会的可持续发展,这样才能真正有利于社会广大民众

  三十多年来房地产作为所谓“支柱”产业,由于其依托土地开发的不当盈利产生了极其严重的负面效应。应该说目前民生层面广大民众生不起、活不起、死不起,住房难、看病难、上学难的诸多原因背后,均与房地产业绑架了中国经济直接有关。所以目前的开发商及其把持的所谓城市开发《制度》,已经成为人人事实上厌恶的“瘟神”。这里仅就开发商应税欠缴的三万多亿元土地增值税而言,这笔欠款绝对是一笔巨大的社会财富,如果能够及时收缴到位对国计民生而言将会具有何等重要的促进作用呢?相信广大人民群众根据个人切身体会都能够做到心知肚明。

  然而存在的问题是这些“款项”都到哪里去了?对此作为当事人的开发商和土地增值税的征管部门应该负有不可推卸的直接责任。从民众的角度来看,所谓市场经济条件下是没有免费午餐这一说词的,也就是说不通过全款或者贷款来建设房屋开发商是不会免费向民众提供住房的。因此就土地的相关税费而言,在这样严密的运作中广大购房民众既没有亏欠开发商也没有亏欠政府,而开发商却通过各种手腕欠缴或缓缴了他们理应缴纳的土地增值税。由此广大人民群众对此好有一比,即:开发商的所作所为犹如人们憎恶的瘟神一样,那么如何送走这具人人厌恶的瘟神呢?其实是可以有所选择的。譬如就现实中的土地增值而言,笔者个人以为在土地公有制度前提下,原则上是土地所有者(由行使土地管理职能的部门代理)与土地使用者之间所发生的一种经济关系。

  其一、土地使用者通过土地的改良利用,在土地所有者(由行使土地管理职能的部门代理)为其提供的土地上获得了较原来更多、更好的报酬或结果。因此土地使用者应该从土地的代偿出发向土地所有者(由行使土地管理职能的部门代理)支付一笔相应的来源于土地的报酬。

  其二、由于土地使用者通过土地的改良,提高了其土地使用价值,当他转让其土地使用权时,势必要以高出原来土地的价格成交。因此土地所有者(由行使土地管理职能的部门代理)理应从其财产增值的层面,收取一笔来源于土地的增值报酬。

  因此基于目前土地增值的上述原则认识,从市场经济平等、互利的原则出发,实有必要切断开发商城市开发中一家“独大”的土地垄断关系。

  即:在城市发展中,实事求是地明晰国有土地使用者与国有土地持有者(系指土地管理职能部门)之间的土地有偿使用关系。并且通过所谓派生于“土地”的、以实体经济为导向的土地产品(产自工、农业的各项产品,包括构筑于土地之上的房屋产品)的生产,充分体现出公平、公正前提下,以土地“产品”而不是土地“权利”为其市场导向的竞争机制。

  就是说凡有正当理由使用国有土地的单位和个人,均可在城市土地利用规划及其用途管制前提下提出用地申请,并且在履行约定的包括土地出让金和各种相关税费的收缴前提下,由土地使用的单位和个人自行选择有建设资质和安全保障的建筑商承建符合城市规划要求的相应的建筑物或附着物。而此时的开发商脱离对城市土地的垄断及其利益支配后,仍然可以借助自身的资金优势成为建筑商的代理人,发挥他们在城市建设中的积极作用。

  这样开发商们也就不必为缴纳城市国有土地增值税而寻求各种歪门邪道。并且可以在真正的市场经济框架下,心平气和地、专心致志地、正大光明地在不伤害广大人民群众土地利益的前提下发展自己的业务。当然要实现城市土地利用这种方式、方法的历史性转变,必须期待整个土地制度的根本性变革才能得以实现。然而在这样一些涉及公众利益的根本问题上,相信民主政治只要以大多数和绝大多数人的利益为重,坚持正确的、改正错误的,那么现实中不同以往的任何建设性意见或建议,都应该值得予以研究和参考。

  五、只有进一步更新《税法》中有关城市国有土地增值的概念,进一步明晰其税收的对象、征收途径,才能真正有利于政府代表土地公权力的贯彻实施,才能在土地公有制度前提下通过国有土地的增值起到促进地区经济社会发展的既定作用

  鉴于目前所谓市场经济的土地制度运行层面众所周知的官商关系,在此次土地增值税风波中无疑进一步加聚了民众对政府土地公权力的质疑。因为在土地范畴内的许多制度性规范,由于开发商的介入实际上存在比昔日计划经济还要负面的影响。

  这些存在的负面影响的基本特征归纳起来有以下几个方面:

  一是、在政策的层面上,对市场经济的本质及其实践形式的僵化认识,脱离不了计划经济时期政府干预市场的影响。

  譬如:经营城市的理念指导下委托开发商一家“承包”城市开发的制度性规范,实际上扼杀了市场经济实践形式的多重性、公平性,及其理应拥有的“竞争”机制。实际上不利于其发展战略上所谓经济增长方式转变的实现。

  二是、在土地产权制度的层面,政府及其土地管理职能部门对土地公有制的本质及其实践形式仍然没有一个通盘的、整体的科学认识。

  譬如:始终放不下政府作为公有土地“所有”者的身段,以至在土地“公权”力的实施中昔日干预土地使用者(公有土地所有者一分子)的权威“作风”没有与时俱进地得到改正。这些从土地产权运作的形式和内容上,势必有悖于土地公有制度的核心价值。其教训是十分深刻的,我们应该有所汲取。

  三是、思维的惯性和习惯势力,很大程度上不利于接受广大民众在土地制度层面及其运行中提出的批评和建议。譬如:对广大民众一致认为的、并且为实践所一再证明的,实际上成为今日所有社会问题根源的土地问题,长期以来没有在社会实践中得到应有的重视和解决。

  其中“土地财政”的不良影响不单是为民众所指责,同时也是政府意识到的一个顽疾。既然如此,为什么在所谓的城市开发中与房价有直接关系的天价“地王”仍然频频出现?为什么房地产的政策调控出台了那么多调控“房价”的措施,而房屋价格却始终降不下来?对此开发商却能找出那么多“理由”来应对其土地增值税的征收?以上这些亟待解决的问题表明:我们确实应该在目前所谓社会转型期间如何从理论与实践结合出发,重新认识土地公有制度核心价值的必要性及其相应的实践形式;这样才能真正解决广大民众翘首以盼的因为土地而引发的所有问题。那么对此我们应该有一些怎样的起码应对呢?笔者以为可以粗略地概括如下:

  第一、与时俱进地在所谓社会主义市场经济条件下,进一步明晰公有土地价值所理应拥有的实践形式,切合实际地排除任何“个人”或社会集团通过免税、避税的任何方式,形成在公有土地基础之上的有关财富积累的一切形式和可能

  就是说在所谓社会主义市场经济的架构中,人们应该通过“有偿”方式而不是作为商品的“购买”途径,获得其相应的土地的使用权和收益权。与其相应的是目前房屋商品化运作中,意味着应该剔除房价中土地作为“商品”的成分,切合实际地在所谓市场经济氛围中通过房屋作为“商品”的单一市场运作,从根本上杜绝任何人通过“土地”在内的以“房价”形式出现的所谓市场运作,从中“攫取”土地为他们带来的不义之财。

  第二、鉴于社会主义政治制度范畴内土地的本来面目,在城市民众无可回避的土地权利前提下(城市广大民众理应与土地集体所有的农村广大民众一样拥有属于自己权益范畴的那份土地),政府与城市民众可以(在民主集中的规范中)通过城市土地资源应有的配额予以统筹解决,从而根本上排除开发商在房屋销售中借助“转让”国有土地使用权的“幌子”大发横财的可能

  应该说新形势下市场经济的运行中,只有把土地公有的既定社会“属性”与其经营的社会“目的”有机地结合起来,才能在其理应拥有的“功利”前提下规范城市土地的利用行为。

  也只有这样才能在土地利用的“权利”机制中,客观地把土地的物质“效益”及其权利“归属”同一起来、统一起来,充分体现出土地公有制度在协调社会发展中规避因为土地利益分配而诱发的各种社会矛盾的既定作用。

  第三、为了规避(如前所述)现行土地增值税征收中不够严谨的“定义”所带来的弊端,应该进一步澄清被开发商及其社会精英们事实上“曲解”的市场经济,并且从根本上堵塞其“漏洞”所形成的土地资产的变相流失

  就是说目前的土地增值税中应该将“按土地价格增加的数额向土地所有人课征的税”这一文字中土地“所有”人的界定,应该实事求是地修正为“按土地价格增加的数额向转让土地使用权人课征的税”。以此通过所谓土地增值税的手段维系其土地资产的公众属性。

  结论

  笔者以为从任何一个公民社会的“政治”理念出发,理应结合其土地制度的贯彻实施,妥善应对“土地”利益取向所引发的社会现实问题、慎重对待影响社会公众利益的“意见”和“建议”,并且做出有关的修订是十分必要的。

  因为按照目前《土地增值税》对土地“所有”人所做出的征收“定义”来看是不切合实际的。目前现实中开发商、购买房地产的投机者这样一些人虽然不是土地“所有”人,却有能力通过转让房屋(转让房屋土地使用权)获取其土地带来增值收益的事实表明,这样的所谓社会“存在”并不像社会精英们所标榜的那样是“合理”的。

  况且现实中只有他们这种人才符合“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人”的纳税条件,所以必须对他们“按照纳税人转让房地产所取得的增值额和四级超率累进税率计征”土地增值税的既定标准予以追缴,并承担起全部应有的责任。

  这些用民众通晓的话来说就是要通过税赋制度的改革,达到开发商们“怎么吃进去的就这么吐出来”这个切实维系社会公平、公正;抑制贫富差距过分悬殊的目的。

  因此实有必要在所谓改革深化中重新定义与国计民生休戚与共的土地增值“概念”,特别是切实弄清土地公有制前提下,虽然土地使用者对土地的改良利用确实提高了土地的生产能力,由此取得了建立在土地利用、经营基础之上的应有回报。但是基于土地作为生产资料不能私有的这一基本属性,此时的土地“增值”似乎可以如笔者如前所述:

  一是、表现在土地有偿使用前提下,土地使用者通过土地改良利用的各项投入,使其综合利用能力和相应回报在社会总产值层面有所提升;

  二是、表现在欲转移、变现建立在土地之上的个人资产时,所理应缴纳的其土地利用对其既定资产增值所必须的所谓应有代偿。

  因此从这个通俗的为广大民众理解的层面来看,为什么不从根本意义上重新明确《土地增值税》的定义,进而直接“锁定”开发商们作为纳税人的具体身份,使他们没有避税、逃税的任何余地呢?另方面从一个社会应有的公平、公正来看,土地增值税作为一柄“双刃”剑,对现实中那些因为生活需求而购买房屋(使用城市国有土地)的一般民众而言,只要不抛售所购买的“房屋”即便其房屋所在区域的土地区位条件如何增值,也就不用担心所谓土地增值税的收缴。或许只有这样解读城市的土地增值及其相应的税赋,才能平息目前的社会风波;才能在税收制度的“法治”和“法制”层面切实做到社会制度层面的公平、公正;也只有这样才能重新唤醒民众对政府的信任,并且从根本上维系政府理应拥有的所谓公权力的贯彻实施!

  2013·12于寓所

  7-有感黄小虎先生《决策》高端访谈中的若干谈话

  最近通过资讯渠道,拜读了中国土地学会副理事长黄小虎先生接受《决策》杂志高端访谈的相关内容。应该说这些谈话内容或者建议对当前市场经济范畴内的土地制度改革深化,还是具有一定借鉴意义的。然而必须意识到,从目前农村经济社会的发展来看,能否在集体土地所有制度的实践中,以其共同富裕作为“目标”,来把握集体土地的“价值”及其利益“取向”才是当前土地制度改革深化的当务之急。

  不仅如此,从社会理应拥有的公平、公正来看,如何在社会制度的政治、经济层面,正确对待对待处理态度作为社会财富与其广大民众之间的既定关系,也确实是如何建设所谓和谐社会的笔者以为这重中之重。因此从这一尺度出发,先生把脉农村集体土地入市《谈话》中的一些既定认识,诸如:集体土地作为“商品”参与市场运作;被征地农民理应分享土地增值;农村宅基地转让出现的问题定位;乃至体制改革展望等,恐怕在其涉及的政治、经济、社会范畴内,尚有值得予以进一步推敲和商榷的地方。这里兹将个人的一些不同认识表达如下:

  一、从以金钱形式作为“易物”的市场游戏规则来看,在土地制度范畴,鼓吹集体土地作为“商品”参与市场运作的出发点,不仅是背离集体土地价值取向、追求眼前利益的一种短视行为,而且也是一种无视市场经济规则的幼稚表现

  因为现实中集体土地所有权的代表者—集体经济组织不可能在没有任何法律依据和受权的前提下,以舍弃集体经济组织组以生存的土地财产“权利”为代价,通过所谓“市场”变更其产权归属,来达到其既定的经济目标。

  故此围绕当前集体土地“收益”任何兑现?这个事关其集体经济组织成员长远利益的方法、路径问题,必须在理论与实践的层面上认真回答,究竟应该采取集体土地作为“商品”入市,还是集体土地作为生产“资料”持续利用经营,这样两种根本不同选项中的哪一个?才能事半功倍而不是事与愿违?

  在这个问题上笔者以为,尽管特色社会主义的实践从根本上确立了市场经济在发展中的主导地位,也由此在所谓经济范畴,诞生了制造了以“商品”为代名词的许多一些经济上莫须有的“概念,应该说对市场运作的常态而言,这些实际上是许多挂羊头卖狗肉的伪概念。

  然而稍有常识的人都会充分意识到,即便在通常的市场行为中,商品的“概念”也不是能滥用的。譬如社会主义条件下将“本质”上不能进行“交易”的土地,作为“商品”推入市场的主张,实际上是其所有者一种放弃土地作为自己命“根子”舍弃其基本“权利”的愚蠢行为。

  因为从市场规则的“内涵”来看,一旦土地真正作为“商品”进入市场的话,其交易的结果就会形同一块面包“售出”后被顾客“吃掉”一样无可奈何。由此来看,我们似乎应该针对当前集体土地使用权“流转”所一贯使用的土地“入市”提法从概念上予以纠正。并且以此名正言顺地把集体土地的“租赁”使用,纳入到我们经济发展的所谓新“常态”z灾赖是微观层面来看,都较为行为,实事求是中来。

  二、先生关于农民群众如何分享土地增值收益意见和建议,似乎有些一厢情愿的地方。因为从土地价值与其权属的对应关系来看涉及了目前政府处置“土地”问题方式、方法所导致的与“民众”厉害关系休戚与共的,其结果难免有悖于社会制度所决定的价值兑现原则,特别是在市场经济条件下,也有更多不切合实际的地方

  笔者以为土地“征收”作为土地权属变更的法定“依据“是土地所有者“权益”转移无可回避的所谓“节点”。即:伴随土地“权属”的转移,原来的那些大大、小小的所谓社问题便一笔勾消了,故此十分必要质疑先生所强调的农村土地征收后,其责任也将自然转移到征地后新的土地所有者手中的这个说法。

  也就是说在新的权属前提下,其土地利用所产生的土地“增值”收益,不言而喻理应由经营其土地的所有者拥有。而与原来的土地所有者没有“分豪”关系。至于目前普遍存在的土地补偿偏低、安不妥等等,则是征收土地所遗留下来的“责任”问题,与满足原土地所有者参与土地征收后土地增值分配之间,没有任何法律上、道德上的必然关系。

  故此在这些历史遗留问题面前,我们应该将其解决在土地征收之中,而伴随解决在土地征收之后。由此我们应该意识到,土地“征收”本身就是对集体土地权益的一种“剥夺”,因此无论怎么的安、补偿,都不能在其发展权的层面上填补他们的这种损失。这里必须着重指出,无论当前还是以后农民有理、有据参与其土地“增值”收益分配的,只能限于与土地征收不是同一概念的所谓土地“流转”范畴。这是因为无论集体土地怎样“流转”、土地利用方式任何进步、利用效率任何翻番,均无法改变土地的集体性质。

  也就是说集体土地以其资产的付出方式,参与了土地利用而导致的土地增值。因而由此获得了参与土地增值收益所不容剥夺的固有“权利”。故此在土地制度的改革、深化中,绝对不能从其感情出发、以农民弱势群体遭受的不平等待遇作为切入点,想当然地解决本来就是复杂的土地社会问题。

  三、先生否定“城乡结合部农村宅基地转让应当仅限在本集体经济组织内部,从而防止城里人到农村买房而导致逆城市化问题”所持有的既定看法,似乎没有从城市发展边界的必然性、客观性出发,也没有考量和把握城里人到农村买房所必须面对的土地所有权利、使用权等限制性问题

  其实当前城乡结合部农村地区普遍存在的所谓宅基地入市,不是一个用可以和不可以就能解释清楚的复杂性社会问题,因为这些至少涉及到问题的几个方面:

  1、地域概念的是非问题

  众所周知,城乡结合部是一个其发展中的动态概念,是因城市发展而随时移动的一条城市与农村的共同界线。但是一旦城市边界“固定”下来后,城乡结合部的所谓农村地区,就应该是明白无误的“农村”地区。也就是说,城乡结合部的农村,其发展的目标和内容(包括农村服务于其现代化的居住设施在内),理应属于农村现代化的范畴。可以认为农村地区的这种历史性进步,无须用专家(民众俗称的砖家)、教授(民众戏言的叫兽)们心目中的所谓“城市”化来予以“标榜”。故此当前农村现代化的进程中,实际上不存在什么可以称之为逆城市化的问题。

  2、宅基地转让“入市”,所普遍涉及的集体土地民生层面,其利用、分配公平与否的重大政策问题

  从先生主张的农村土地入市情结来看,既然土地可以作为“商品”在市场里“流通”。那么城市里的有钱人、有具备这样条件的人,乃至实际上构成这种需要的人,当然可以像先生所说的那样,在农村拥有自己的工作室、或者建个别墅、买个院子等等。或许先生会说,这些均是宅基地拥有者在其“权利”范畴内通过土地“市场”交易形式,与城里人双方达成的互相帮助、平等互利的行为,因此无须指责。但是殊不知这种“交易”行为至少违背了“宅基地”只能用于集体经济组织成员一户一宅的使用(拥有)原则。

  因为现实中,大凡拥有这种经营能力的集体经济组织成员,决不是只拥有一处宅基地(起码有两处以上),否则“入市”后自己将无片瓦而流落街头。也就是说,目前农村宅基地之所以能够进入市场,至少说明其“配给”制度在执行中是失败的。其实就目前的现实来看,许多农村地区确实出现了不少急需“分户”(结婚另行成家的)民众得不到宅基地,而另外一些人却拥有多余宅基地,并且将集体经济组织所“配给”的用于生活这些土地,通过所谓的“入市”来获得其经济利益。应该说,这种状况实际上动摇了农村集体土地利用中既定的宅基地政策,破坏了宅基地原本既定的使用性质,不仅不能通过其合理地分配、调整,实事求是地满足全体民众“民生”层面的合理需求,而实际上成为局部个人利用其所谓“入市”的方式,达到经济目的一种邪门歪道。

  3、城里人(城市国有土地一份子)到农村实际占有、使用集体土地的既成事实,不仅“混淆”了而且“跨越”了土地所有制存在的实际意义影响非同小可

  应该充分意识到,城里人在城市得不到的东西,却可轻易地在农村兑现的,这种制度层面“失衡”所引发的问题是极其危险的。这样势必在与土地制度相对应的资源利用、利益分配的各个方面,打破原来理应拥有的社会秩序,客观上制造了、诱发了不应出现的社会性混乱。

  4、城里人在集体土地上购买房屋的的行为欠妥

  因为他们在农村购买房屋后,事实上具有了其房屋的“物权”这一点是毋庸置疑的。由此应该充分意识到这些事实上蕴育了潜在的包括房屋、土地在内“私有”化的物质基础。故此由社会“精英”倡导、出现的意识形态范畴的这些社会性问题,决不能等闲视之,其包藏的祸心也必须得到应有的抵制。

  四、先生针对土地财政问题弊端,所提出的“以政府债取代地方债”的说法,似乎低估了政府凭借其既定的财政、税收功能及其相应手段,来应对经济社会发展“常态”的必要性、可行性

  在这个问题上大可不必以什么“政府”债的说法来掩饰其财政的亏损。显然这种举债度日方式解决问题的办法,决不是一个有为的、负责的、得到民众拥护的办法。众所周知这个问题可以成语中“量力而行”这句话来予以解释,意思是说一个有计划、有发展步骤、有统览时局能力的做法,一定能够“力所能及”地运用取之民、用之于民的财政资金,来满足计划之中的发展用途。

  从这一点来看改革开放前的那段历史时期,若干个五年计划的贯彻实施,使政府赢得了民众的广泛信任和支持。那时候天蓝水绿、环境优美、社会和谐,不像今日这样普遍存在的环境层面的污染问题、分配层面的社会问题、道德层面的蜕化变质问题等等,从而使人们处处感到前所未有的“压抑”和“担忧”。

  也许有人会说在今天业已取得的“成绩”面前,是因为当时没有今天这样的心胸开阔及其财政能力,故此也不可能有现在这样的大手笔去成就过去不敢成就的事业,所以就不应该生在福中不知福了,其实即便这样笔者以为还是应该从实际出发,实事求是审视我们究竟还有哪些不足,这一点确实怠慢不得因为:

  第一、在今天经济社会发展取得的这些成绩面前,广大民众作为当事人势必通过实事求是的比较和鉴别,客观公正地予以评价并且指出存在的问题。

  第二、实践将逐步证明经济社会发展中通过土地财政的这种方式筹集资金发展经济建设,在土地所有制度的运行中将会无可避免地损害作为其“主体”的广大民众的切身利益

  所以在经济社会发展中,不管采用什么“方式”去促进发展,必须重视这样几个重要前提,即:发展、建设的“目标”一要有科学论证,其结果必须对民众有百利而无一害;二要发挥财政渠道的正常作用,以此筹集必要的资金;三要财政要量力而行不能亏空民众。从常识来看这些都是一个必须遵守的基本原则,从其字里行间似乎看不出与政府债有任何雷同的地方。

  第三、先生关于国土资源管理体制改革的“展望”似乎仍然没有脱离现行体制中,长期以来管理思维的束缚,其认识仍然模糊。即:无法从资源的“归属”及其利益的“取向”着手,真正意义上通过市场经济权利“主体”的所谓自律,来解决其所面临的实际问题。

  应该说从主观愿望来看,先生在其谈话中确实涉及到不少目前我们国土资源管理工作的不足之处,譬如“自然资源管理体制改革,大家关注不够今后这些职能将来可能合并到一个部门”;以及“管理者、所有者要分开,行政部门不能作为资产运营部门”;还有“应当专门成立一个机构,作为全民所有的自然资源所有权的代表,来行使所有权”等等。

  但是归纳起来,先生的这些思维似乎仍然停留在原处,未能做到所谓的与时俱进。应该意识到市场经济条件下,尽管政府应该责无旁贷地承担起社会的管理职能,但是这种管理似乎应该更多的体现在法律、规章、制度、规范的层面,而不是更多的与其相应的“机构”设置之中。就是说一定要更多地发挥制度层面对市场行为的规范作用,以此达到大家自觉遵守的目的。譬如以“禁烟”为目的而颁布的政府《条例》而言,主要依靠的是民众的自觉遵守,而不是仅仅为了达到这一目的,而由政府专门设置禁烟缉察机构。

  况且先生针对改革开放以来,体制层面政、企不分弊端所提出的,“专门成立一个机构,作为全民所有的自然资源所有权的代表,来行使所有权”的建议,恐怕难以在“资源”和“资产”的所有层面,将《宪法》明文规定的两种不同权利归属的制度规范,用“全民”的称谓统一起来、同一起来。

  因为任何事关利益分配的《制度》,其所代表的无非是“利益”及其“取向”层面的规范性通则而已,故此从其制定的“初衷”而言,势必要向财产所有者倾斜。也就是说,现实中即便同是公有制的“集体”所有和“国家”所有,二者也会在其土地的“资源”和“资产”层面,具有一定程度上的利益“矛盾”甚至利益“冲突”。

  那么可以设想一下,一旦现实中发生了这样的矛盾、冲突,届时所谓全民所有的自然资源所有权的“代表”,应该持有何种立场?态度?甚至方法?来解决客观存在的这些问题呢?

  由此很难想象先生所说的,“(因为)行政管理部门不能作为资产运营部门,而应当专门成立一个机构,作为全民所有的自然资源所有权的代表,来行使所有权”就能解决恰恰是因为所有权仲裁、处置而诱发的这些问题。所以先生关于国土资源管理体制改革的这一“构想”,恐怕难以成为现实中,真正适应经济社会发展改革的一项应对措施。

  以上是笔者对先生把脉集体土地入市有关谈话的一些拙见,如果能够有恰当的机会,能够以此与关心所谓特色社会主义土地问题的同仁们沟通、交流的话,也就达到目的了!

  2015·6于寓所

  8-土地出让、转让、出租和抵押等活动属于土地的经营吗?

  接到一则法制处征求市局印发的《工作征求意见稿》,其中第二章第七条第七款原文是“负责土地有偿使用、出让、转让工作;会同城市建设管理部门确定出让土地的位置,面积及用途,对土地使用权的出让、转让、出租和抵押等经营土地的活动,负责登记和监督”。我理解该款的原意是指土地管理部门会同城市规划建设管理部门,负责对城镇国有土地实行有偿使用、出让、转让、出租和抵押等所做出政策性的规定,以便于监督土地转让后的利用方向和利用程度等方面。

  但是该条文的后款却把主持经办土地使用权的出让、转让、出租和抵押等行为称之为土地的“经营”活动,我认为这样写有它的不妥之处。因为广义的来说,土地使用权的出让、转让、出租和抵押等行为,其本质上不是原来土地使用者的所谓土地的经营活动。从要求取得土地使用权的一方来看,其目的主要是利用取得的土地资源进行直接或间接的非农经营,譬如在取得使用权的土地上兴建厂房、商店等等。总之,他们是以土地资本这种型式进行生产和扩大再生产的。而提供土地使用权的一方,主要是通过一定时期内出让土地使用权的形式,从对方取得发展自己生产所需要的资金、技术、设备等来看,应该说这其实是以一定时期内,转让自己那部分土地的经营权为其手段所具有的一种处理方式。从而意味着他们的这种行为不具有其所谓的土地经营。

  这就是说就土地管理部门和城市建设管理部门,乃至具体负责承办这种交易活动的房地产部门而言,也没有有参与这种所谓的土地的经营活动。只不过是为经营土地的部门也就是要求取得土地使用权的部门,在取得土地经营权以前,为他们依法办理取得土地使用权的一切法律手续,并监督他们今后的土地经营活动,从而体现土地的有偿转让和合理利用的基本原则。

  由此可见离开土地的具体生产的所谓土地使用权的出让、转让、出租、抵押等,仅仅构成供、需双方要求的一种经济活动。并不能把这种行为与土地“经营”的特定含义混淆起来。因此该条款中宜将“……对土地使用权的出让、转让、出租和抵押等经营土地的活动……”改为“……对土地使用权的出让、转让、出租和抵押等经济行为……”。

  因为如果不予这样改正过来,那麽人们往往会错误理解以金融形式出现的土地交易就是土地的经营活动,这无疑会鼓励一部分人特别是农民群众,拿土地作为筹码进行交易。特别是在今天农业生产力还不够发达的情况下,土地使用权的有偿转让、出租等形式,对他们来说,是无本买卖、有利可图。所以这种方式的所谓“经营”对他们来说何乐而不为呢。

  事实上国家《土地管理法》实施前后的若干年,我市农村土地特别是近郊农村土地,无论“非法”还是“合法”转让、出租的已经为数不少,这样的所谓经营活动中有的每年收入儿十万,村民个个都成了小财东。如朝阳区亮马桥一带的农民。另外从我们亲自接触的案例中,大都是以出租或变相出租的形式,以土地为“本”来盈利的。显然这样做的结果必然会导致耕地,特别是肥沃的耕地的锐减,因为根据土壤肥力同心分布的原理,肥沃的耕地总是位于村镇附近,而村镇附近的土地其地理位置正是兴办“企业”的那些人所追求关心的。

  故此完全有必要在这份征求意见的关条款中,为土地“经营”的概念正名,以起到应该防微杜渐的警示作用。

  1989·3于市土地局规划处

  9-土地股合作运行中的统筹、均衡调节机制不容忽视

  目前城市化进程中因为城市发展在集体土地利用层面事实上的“穿插”、“分割”所形成的发展机遇上的不对称性,确实是当前政治经、济范畴内不容等闲视之的一个非同小可的具体问题。因为对同一地域范畴甚至同一权属的集体经济组织成员而言,他们之间确实因为所谓发展“机遇”上的不同,从而无法遏制这种事实上的所谓天壤之别。

  有鉴于此目前一些地方的基层政府正积极在集体经济组织土地权属范围内,尝试一些乡村、队率先提出的所谓集体土地股份合作方式,以便将从事不同土地利用形式的集体成员,用所谓“股份”运作方式把他们纳入到一个利益共同体中来,以便服务于集体经济组织范畴的共同富裕。但是差强人意的是在实际“分割”的各自土地利用实践中,由于不同土地利用效率及其收益的“差别”,很难在集体经济组织内部实现所谓共同富裕的这一既定目标。

  为此一些基层政府尝试将其占据集体土地股份20%左右的土地收益,硬性地派发给补偿给那些“无缘”于发展机遇的集体经济组织成员,然而问题是基层政府凭什么可以“股东”身份拥有集体土地部分收益?又有什么理由强行将其转移到需要予以补贴的地方?显然这种行为势必引发民众越来越多利益层面的不满。

  因此这些安抚“措施”难免不被民众视为历史上曾经有过的“平调”行为,从而不能将其作为一项具有普遍意义的“政策”放到台面上来。那么应该如何才好?笔者以为一种有效的办法就是:实事求是地通过土地制度本身的“剖析”,着力探讨与其公有性质密不可分割的所谓统筹、均衡等利益调节机制。才能有效的解决目前隐藏在现实中(事实上由所谓法权所决定的)貌似公平、实则不平的种种行为所造成的严重后果。

  为了进一步克服现实中民众颇为不满的“平调”行为,并且有效的组织民众在发展中实现所谓的共同的富裕,似乎应该在土地股份合作的实践中确立如下一些基本的认知:

  一、深刻意识到集体土地作为共同的“资产”(包括其存在的形态和既定内容)只能面向权属范围内所有的土地共有者,尤其是股份合作的土地“权益”不存在因为其他因素而予以分割、切换的必要性和可行性

  也就是说从土地公有制度既定的“宗旨”来看,既然其土地权属“性质”决定了范围内土地所有和土地使用之间的“从属”关系,那么这就意味着任何土地利用方式的改进所创造的土地“收益”也必须服从其既定的土地“产权”关系所明晰的处置方式。

  故此就城市发展地域范围的集体土地而言,不存在因为其利用方式(城市建设的利用方式)所形成的利用“分割”而产生所谓土地财产层面的权属“更迭”。也就是说,集体土地范畴内同一权属内部的土地共同拥有者中的任何“个人”或者部分“集体”,均无其“资格”和“权利”在土地利益的分配中提出有违土地产权关系的“特殊”要求,更无以权属“分离”的必要性为借口独立于原来的权属母体以此达到维系个人或者小集体既得利益的目的。

  二、城市化进程中集体土地的“转型”,必须在共同富裕前提下,通过统筹、均衡等利益调节机制的运作,才能积极、主动地处理好集体经济组织中不同利益“取向”而诱发的各种实际问题

  目前农村地区转型发展中因为土地利益“取向”而出现的事态表明,我们确实在“理论”与“实践”的层面,尚没有足够的思想准备来应对这些必然出现的问题。要知道到这些所谓的问题,充其量只不过是一个民主与集中、局部与整体这样一些政治、经济范畴内极为明晰的逻辑问题,那么今天为什么偏偏会在改革、发展的“红利”应该如何分配的这些层面上,出现一些事实上有违社会公平、公正的原则问题呢?值得注意的是这些问题均发生在所谓新型城镇化和新农村建设“并举”的历史时期,特别是政府关于集体建设用地可以不予以“征收”即可参与城市建设发展的“认可”后才出现的。

  从而意味着这些从属于集体的建设用地可以“直接”参与城市发展建设,或者以租赁方式提供第三者“参与”来获得其土地收益。但是这种开放式的土地利用,并没有因为土地利用方式的转变,可以改变其集体土地使用权一份子的既定“身份”,进而转变成所谓城市“居民”。充其量这些人仍然是这一地区不直接从事农业生产的所谓集体经济组织“成员”。

  不同的是其原来承担的社会“责任”及其“义务”,转移到没有所谓发展机遇的农民兄弟身上,并由他们承担其应有的责任和义务,人们不禁要问这种政策的使然及其后果在实现所谓“共同”富裕的实社会践中,能有什么积极的现实意义及其公平、公正可言呢?

  从集体土地制度的“框架”及其土地权属的“运作”来看,只有集体经济组织的既定“形态”,才能代表辖区集体土地上所有成员成为真正意义上的土地所有者。就是说说集体经济组织“成员”在其制度框架所决定的权利范畴内,充其量只能作为集体土地的一份子,没有从其权属“母体”中分离的任何资格。

  目前某种程度上集体土地利用转型中出现的这些实际上得到“默许”的行为,事实上违背了集体经济组织范畴内大多数人的利益,势必与土地转型的那部分既得利益者的“诉求”产生直接的对抗,从而事实上分裂了集体土地所有制度的架构及其运作机制。十分明显上述种种行为实际上与公有制度必须坚持的民主集中原则是格格不入的。

  然而这些客观存在所形成的影响,绝对不能因为社会“公知”们所强调的“存在”的就是“合理”的这样一句话就可以搪塞过去的。也就是说如果我们对此仍然持有宽容态度,不去予以纠正并且默许其存在和发展,那么只能是货真价实地将改革、开放的既得利益“平调”到少数人手中,由此势必遭到广大民众的谴责。

  三、只有在土地股份合作的运作中,积极贯彻民主、集中相结合的指导方针,借助必要的统筹、均衡等利益调节机制,才能实事求是地实现真正意义上的所谓共同富裕

  应该说这些提法对目前的土地股份合作而言尚有重要的参考价值,因为在其运作中不仅需要尊重每个股份持有者使用、支配其生产资料的合法权益;而且同时还要在股份合作中维系集体土地“产权”的权威性。也就是说只有这样才能在土地权属范围内,将昔日抽象的土地“公有”落实到民众所企盼的以土地“股份”为其实践形式的层面上来,从而使他们真实感觉到在这一运作中,集体土地作为生产资料确实能够作为他们可以依托的“财产”客观地掌握在自己的手中。其意义在于这一“举措”不仅是土地“权利”作为“财产”贴近集体成员实际需求的一次历史性“跨越”,而且更多的是在意识形态层面上的一次思想“解放”。从而根本上有利于实现集体经济组织的共同富裕。

  四、土地股份合作运行中的制度规范,不仅是其“股东”依托“土地”形成财产性收益的重要保障,而且也是集体经济可持续发展的必要“手段”,这样才能在其权利、义务对等前提下实现权属范围内的共同富裕

  也就是说在这一机制、体制的运作中,大可不必因为城市建设发展所导致的土地利用方式的“改良”,而去刻意“颠覆”业已存在的土地利用秩序及其制度规范;也不会因为过去土地制度层面的陈规、习陋在发展中抑制“合作”者的生产积极性。

  这是因为在土地股份合作中,首先要在土地的“产权”层面,通过所谓“基本”股的形式来维系的每个集体成员作为集体土地一份子所理应拥有的基本权益。其次才在差别化的“贡献”股中依据土地利用效率、贡献大小设置与其相应奖励措施,用来刺激、适应集体经济的发展需求。

  由此不难理解土地股份合作中这些“机制”的确立,恰恰是集体经济组织共同富裕前提下,从兼而有之出发所采取的积极应对措施。其各尽所能、按劳分配的原则,充分适应了社会分工、区域发展的客观需求,从而成为一项不可或缺的战略发展步伐,也是当前实现集体经济成员共同富裕最为恰当的运行模式

  五、只有土地股份合作的运作,才能在改革、深化中理解和尊重不同劳动及其利益分配之间的既定关系,才能起到平衡其间利益差别的促进作用

  不容忽视的是目前我们正在一个伟大的历史变革时期,科学、技术的发展正在逐步瓦解昔日社会(工业、农业)分工构建的“壁垒”。事实上目前高、新技术在农业生产中的应用和推广,决定了其产值和规模效益正在突破昔日工业、农业既定的的历史性“反差”,从而意味着其职业间的差别正在日益缩小。

  此种情况下似乎更应该从“发展”的高度出发,借助集体土地股份运作的这个“平台”,通过与其相应的集体土地利益的统筹、均衡调节机制平抑其间正在缩小的不公平“待遇”无疑具有更加直接的积极意义。

  六、土地股份合作的成功在于其“股权”的设置及其利益的“兑现”方式,其本质上是集体土地所有权与使用权的“博弈”,其间的主、次关系应该是股份“合作”能否持续的关键之所在

  从目前土地股份合作的实践来看,在集体土地共同所有的传统作用下,尽管新型城市化发展的必然性为其地域范畴的“受益”者提供了由其“法权”所决定的发展机遇,但是从城市发展必须的建设用地的集体“性质”来看,却无法从根本上改变其集体成员的既定身份。因为这些充其量只是一个在土地利用方式上与其他集体成员有所不同。故此新型城市化涉及的集体土地的“属性”不仅事实上而且根本上奠定了这样一种由其土地“权属”关系所决定的利益分配关系。

  即:无论其土地利用形态如何,集体成员所使用的土地都在集体权属范畴内,从而决定了他们充其量只是利用方式上的“差别”。这样从土地股份合作的“回报”形式来看,与土地利用“效率”挂钩的也只能体现在所谓贡献股的“差别”上。然而从社会分工的“整体”来看,集体经济组织中因城市发展而受益的那些“成员”所承担的区域性农业生产责任和义务,实际上由不受益的那些成员“均摊”了。

  故此从权利与义务的“对等”出发,他们确实应该从这些受益者的收益中得到应有的适当“补偿”。就是说这些应有的所谓“补偿”应该出自受益者享有的“贡献”收益。所以应该在土地股份合作的股权“设置”及其“分配”中,认真考虑这些至关重要的“因素”,以免影响到共同富裕“政策”的贯彻实施。

  可供参考的做法是:适当扩大基本股、缩小贡献股的“权重”以便在实际的收益中调节其受益程度。总体上把其差别控制在20%左右。这样就能比较切合实际地接近共同富裕的奋斗目标。笔者以为上述五个方面“提示”所陈述的“要点”可以大致简单地归结如下:

  第一、政府在新型城市化进程中,因为发展权利的不对称性在集体经济组织土地“权利”层面所诱发的利益分配问题所持有的基本态度“态度”所表达出来的,不是一般认识层面、方法层面的所谓“认识”问题,实质上是一个为了多数人还是少数人的一个不容推卸的思想感情问题。

  第二、实践表明土地公有制度和其他公有制度一样,其灵魂在于如何灵活运用民主、集中制的指导原则,来面对通情达理的广大民众,并通过帮助解决他们主要问题、关键问题的真诚努力,最终在其思想觉悟层面以自觉、自律的方式应对他们面对的一切问题。

  第三、集体土地股份合作的深远意义在于:不仅从理论与实践的结合上解决了昔日土地公有实践形式的“僵化”问题;而且还在土地公有的“前提”下,巧妙地解决了集体经济组织成员对集体土地资产的合法占有,从而有理、有利、有节的解决了长期以来集体经济发展、运行中所普遍面临的所谓“动力”问题。

  第四、在集体土地的利用、经营中,其权属范围内土地“产权”不容分割的制度规范,以及现实中科学技术发展对现代农业的支撑,再连同土地收益分配相适应的统筹、调节机制的既定作用,可以在物质和精神的层面有效地解决当前新型城市化中,由其“法权”决定的土地发展权所诱发的所谓负面影响。

  第五、实践表明如何应对所谓新型城市化在集体土地范畴内必然产生的利益分化问题,至今仍然没有一个理论上的成熟“意见”。这种状况足以说明包括土地在内的公有制度,如何在新的形势下提高与其发展相适应的能力确实应该引起我们应有的重视。

  十分明显这些需要从社会宏观层面考虑,特别是需要在价值的实践形式上,再次慎重地把社会制度的既定“宗旨”与民众理应拥有的基本权利联系起来,或许这样才能有利于问题的解决!

  2015·4于寓所

  四  社会变革必须慎重对待的土地民生问题

  应该充分意识到改革开放三十余年以来,作为普通民众无不感触的是,亲身经历了所谓计划经济向市场经济的所谓社会转型,其影响最为深刻的莫过于《土地制度》层面的所谓“渐变”,而这一过程确实客观上导致了大量事关“民生”的问题,集中起来这些问题无不与所谓“市场”化的土地运作有着密切的相关性,故此实有必要实事求是地从导致这些变化的社会“根源”着手,认真“反思”目前这些积重难返的土地民生问题。归纳起来这些问题的严重性、紧迫性表明这些问题,不仅是目前情势下土地科学发展所面临的重大理论与实践问题,而且也事关社会主义实践中广大民众作为土地公有、共有的所谓一份子,在如何分享、处置与他们切身利益息息相关的,所谓国有、集体土地“权益”的许多重大方针、政策上的一些事关其是、非、曲、直的根本性“问题”。

  确切地说这些问题本身的一些“症结”,不仅在中国共产党作为执政党在表达不忘其“初心”时,必须向广大人民群众讲清楚、说明白的一项涉及改革开放发展中,事关国计民生政治层面的重大理论实践问题;而且也是其政府在其“施政”中,一项既定的、无可回避的、与广大民众切身利益密不可分的,在作为所谓“公共”政策的重大经济决策层面,如何能够在广大民众中引起正面反响的复杂“系统”工程。从其常识来看,这些不仅需要通过客观存在的大量土地社会、民生问题的“表象”,进一步深入思考社会主义实践中,人们应该如何与时俱进地通过所谓社会主义经济的市场运作“形式”(从人们的常识理解,社会主义经济的市场运作“形式”,恐怕不能将其与民众普遍“诟病”的所谓“市场”经济等同起来)把“土地”这个最为基础、不可替代的公有、共有生产资料,作为其须臾不能离开的“劳动”对象,融入到社会主义的经济范畴之中?

  同时还要通盘考虑应该将以何种积极稳妥的方式,切实有效地说服更多广大土地所有者,相信“土地”作为人们必不可少的生产资料,能够在社会主义经济的市场运作“形式”范畴内,能够实事求是地“兑现”属于他们自己的那一份应该拥有的土地“权益”。然而从传统的习惯意识和目前社会“精英”们的大肆“渲染”来看,目前所谓的“市场”经济,无疑是抛弃广大所有者的土地“权益”于不顾,进一步将公有的土地资产在其市场中予以所谓的“交易”,从而毋庸置疑的“兑现”其土地产权的“转移”及其利益的历史性“更迭”。

  或许目前所谓具有“特色”的社会主义的理论”并不这样认为,但是现实中却在潜移默化地再现着历史上曾经有过的这种“行为”,譬如“失地”农民的出现就佐证了这样一些问题的严重性。因此在所谓的改革深化中,不能不认真应对所谓市场经济运行中,那些失去生计的社会“弱势”群体所面临的大量“民生”问题。然而其责无旁贷的社会责任告诉我们,必须从马克思主义政治经济学的层面出发,真正意义上探讨所谓新时期土地公有制度究竟应该有一种怎样的实践形式?而现实中客观存在的这些问题又当如何解决?显然这些既是人们迫切需要知道到的,同时也是土地工作者在土地利用实践中必须回答的一个不容回避问题。

  1-当前城市土地问题的本质在哪里?

  改革开放以来土地领域最为瞩目的成就是土地制度的改革,即:人们通过土地所有权与使用权的分离,不仅懂得了如何以此进一步在社会流通领域发挥土地资产的既定作用,而且也领悟到这种形式在土地价值显化中的重要地位。然而在和谐社会构建中诸多现实表明,由于土地利益分配“机制”尚未从土地制度改革的高度和深度予以认真的研究,因而在土地利用中,特别是城市土地利用中,不能不在诸如商品房的“房价”以及非农建设取得集体土地的运作中,所引发出来的有目共睹的一些具有十分重大影响的社会问题。

  原因何在?一种意见认为,这种现象是计划经济向市场经济转型、转轨的必然结果,是经济规律决定的事情,而老百姓反映出来的种种不满只是一种“仇富”心态的表现,另种意见认为这些所谓的表象,其实是民众“权益”得不到社会保障的一种集中表现而已。这是因为我们的确面临着几乎是所有实行市场经济国家所共同面临的问题,但是有幸的是社会制度之间的差别以及社会主义国家的历史经验,决定了我们有能力解决这些棘手的问题,正如广大民众所说的那样问题是我们愿不愿意着力解决之。

  鲁迅先生“五•四”时期有一句名言叫“拿来主义”,意思是说为了中华之崛起,我们应该面向世界拿来一切能够为我所用的东西,况且今天民主集中制的法则使我们能够应对、解决蕴含在人民内部矛盾中的这些问题。最近笔者注意到,2007年元月11日《参考消息》驻韩国记者发回的《目前调控房价韩国也很头痛》这篇报导文章,其中所反映的一些情况,到是在很多方面可以与我们的情况结合起来加以比较和研究:

  一是、韩国政府及民众按照其国家民族特有的情绪所秉持的国土资源价值观,目前正在着手对对待其经济社会发展所产生的不可忽视的影响。文章说据韩国建设交通部报告测算,如果把韩国卖了可以买6个加拿大,或者7个法国,虽然不能买下整个美国但半个应该没有什么问题。这种观念实际上相当程度地助长了韩国社会和民众的盲目乐观情绪以及毫无价值的自豪感。

  二是、韩国民众在房地产市场上普遍持有的消费观念,很大程度上决定了其房屋价格居高不下的发展态势,故此近年出现了“塔楼比板楼贵、公寓比独栋贵、郊区比城区贵”的三大怪现象。文章指出与这1988年韩国依托汉城奥运会发展经济不无关系,因此1988年奥运会前后韩国房价开始飞涨。仅1987—1989年首尔的地价就上涨了68.2%、房价上涨了82%,应该说这种态势从根本上抑制了韩国经济的进一步发展。

  三是、韩国政府虽然采取种种措施但房地产价格却在每次新政策出台时观望一段时间然后又继续上行,对普通韩国人来说房地产税不断增加房价却不见下降,买房和养房的负担都在加重,因此人们对政府的房地产新政策普遍感到失望。

  四是、天文数字的房价不仅加重了普通老百姓的买房负担,也给韩国的经济制造了不稳定因素甚至有经济学家发出警告,称韩国可能重蹈日本上世纪90年代房地产泡沫破灭后经济十年衰退的覆辙。

  五是、韩国政府为了解决他们迟迟未能解决的问题,大胆地提出了即将推行的房屋土地所有权与使用权相分离的土地“租赁”式住宅销售制度,所谓房屋的半价制度即:采取对符合一定资格的购房者以相对便宜的价格买房并交纳土地租赁费,购房者只拥有房屋所有权而没有相应的土地所有权,采取“土地”只租赁不销售的政策来应对目前房地产市场上存在的问题。

  其实从土地的基本属性来看其面积数量的有限性、位置的固定性、质量的差异性等许多属性表明,土地不能像“房屋”等商品那样人为地加以制造出来,也不可能因此而批量生产,更不能在社会的流通领域按照“商品”处置的方式发挥出预期的作用来。如果说韩国把房屋所有权与土地所有权这两种根本不同的东西区分开来,由此让“穷人”能够规避高额地价的影响从而买得起住宅的做法尚有所新意的话,其可取之处在于他们能够坦然地面对现实,有勇气从实用的角度出发把土地所有权与使用权分开来考虑问题、认识问题和处理问题。那么我们为什么不能有所借鉴做一些有益的探讨呢?譬如:

  一、从“价值”论出发审慎地对待用“地价”来反映所谓国土总值的这种提法,在实践实事求是地合理地配量土地资源,以其社会效益的最大化作为应有的出发点,规避传统的简单的经济核算可能给社会发展和民众福祉带来的一系列负面影响

  众所周知研究土地经济离不开对土地价值的研究,归根结底就是要实事求是地按照物有所值的观点弄清以土地为依托的经济上的“产能”,进而通过利益分配促进经济社会的发展。但是从韩国政府对大韩民国国土总值2300万亿韩元(约合2.47万亿美元)可买6个加拿大或者7个法国乃至半个美国的这种理论上的评估和判断来看,除了能够自我安慰外,实际上是没有任何意义的。

  因为这种比喻不能以为国土在其利用、使用和经营上能够真正创造出这样既定的价值来。这样的动机在政府官员那里,往往会从施政的角度不知不觉地提高社会运作的各项成本,因此只有通过可持续的工、农业生产措施才能在经济社会的运作中逐步展现出相应的经济实力,才能脚踏实地逐步解决我们面临的种种问题。显然只有这样才能拥有一个能够激发全国人民为之共同奋斗的“机制”,并且通过科学合理的土地利用得到一个实际上利国利民的结果来。

  显然这种实事求是的想法和作法要远比盲目地渲染和标榜所谓的“价值”要实在的多、也有意义的多。

  二、土地的价值具体反映在其利用实践中所表达出来的实际效果中,是否真正创造了一个有利于国计民生发展的基本态势?以及是否能够让社会的广大民众总体上得益于这种实践?在这个问题上我们不能以一时的经济的得失,而失去广大民众对社会的信心和期望,这一点非常至关重要

  众所周知今天之所以出现一些不尽人意的状况,很大程度上是一个价值观的认识问题,这个问题马克思在引用威廉•配弟“劳动是财富之父、土地是财富之母”这句名言中已经说得十分清楚。因为“土地”对财富而言仅仅是一个产生的“温床”和须臾不能离开的“条件”而已,从因果关系来看当“土地”不能或者说不能很好地被“劳动”这个财富之父加以利用的话,那么就不能产生人们期待的所谓“财富”来,

  今天我们强调土地的“价值”就应该充分意识到,无论土地所有者还是土地使用者应该共同尊循这样一个规则,即:只有土地被利用得越充分、越彻底,那么在其上产生出来、聚积起来的可供双方合理分配的财富就越好、越多、越快。当然这是指“土地”作为生产资料而言,那么在生活领域中,如果把居住用地看成是从事社会生产人们的生活必须,那么合理的地价基础上所形成的生活资料对他们而言,也是他们能够因此安居乐业地从事社会生产的一个重要社会保障。

  因此就国土价值的体现形式及其效果而言,如果土地的所有者和使用者能够实事求是地在国民经济社会的发展中,有意识地、有步骤地理顺“地价”并且逐步将其控制在、限制在一个合理的“域值”内,那么就可能顺理成章地造就一个,有利于社会生产和民众生活的物质基础及其社会氛围来

  然而当前的主流民意似乎正在质疑改革开放二十余年来一直沿续下的经济机制、体制及其运作。即:如果在和谐社会的构建中不能建立起一个社会必须具有的公平、公原则的话,那么按照前述的这些状况延续下去的话,恐怕将无法面对目前广大社会弱势群体,因为城市土地利用问题长期积累而产生的积怨导致无法解决由此可能出现的深层次的经济社会问题。

  三、从当前城市土地利用存在的问题来看,大量实践表明目前需要急于解决的是所谓的土地基本制度问题,以及规范与此相关的“行为”和“理念”,只有这样才能从根本上实事求是地解决增量土地和存量土地在土地利用中因为“市场”交易的缘故,而突显出来的土地征收和房地产问题

  众所周知的原因从城市建设发展所需土地的取得来看,其中似乎缺少了一个不可或缺的公平、公正过程,譬如在现实的土地运作中,土地的“买进”和“卖出”的系列后果不仅导致广大购房民众纷纷抱怨“房价”居高不下,而且在土地“征收”过程中农民群众也由于其土地价值的显化和安置等存在的问题而甚感不满。

  因此当前包括“房价”以及集体土地“征收”在内的一系列问题,普遍地遭到广大民众的质疑。因为我们实际上没有在土地的“源头”上以及房地产市场的运作中,不是把政府理应监管的事情做好而是放心地把这一切推向“市场”,企图以经济的手段来解决实际上蕴含着十分重要政治倾向的重要问题。

  目前这种实际上不受干预的自由市场经济理念,实际上为开发商用“地价”去捆绑“房价”提供了一个非常有利的“借口”。他们可以振振有词地说,商品房建设使用的“土地”是出钱通过土地出让方式从政府手中“趸”来的,由于取得出让土地时政府要价高,所以其土地使用权随房屋分割出售给购房者时,“房价”自然也就不能便宜。这些作为批发与零售的差价关系似乎有一定道理,但是在房屋销售中借助土地使用权的相应转移才能完成的这个特定过程,能否与通行的一般的商业规则等同起来?人们免难有另类不同的看法。

  因为城市建设的土地有偿使用,应该是土地使用者通过有偿有期限的方式才能得一定期限内其相应土地使用权的过程,然而问题是开发商不是城市住宅用地的使用者,却通过市场供应方式获得用于住宅建设的土地,并且在其房屋销售过程中把相应的土地使用权通过“房价”这种形式分销兜售给广大购房的土地使用者。显然这种做法是极为不妥的归纳起来有三:

  其一、开发商不具备城市住宅土地使用者的身份,没有资格向政府取得城市土地出让的权利。

  其二、政府把土地出让给不是土地使用者的开发商用于商品房建设,转手倒卖商品房的后果直接有悖土地使用制度改革的初衷。

  其三、广大购房者作为城市土地的使用者其有偿使用国有土地的权利实质上被不是土地所有者的开发商绑架,成为开发商“地价”捆绑“房价”居高不的直接受害者。

  应该说广大民众质疑这些问题不是没有道理的,严格来讲“土地”作为特殊商品,不象别的商品销售那样只能掌握在作为政府的手中。对经济社会发展的客观需求而言,建设土地只能局限在作为资源利用的层面,目的是通过必要的调控手段做到土地的集约、节约利用。为此不意味着一定要把土地“卖”给开发商,才能达到城市建设发展的目的。实践表明在“开发商”只不过是一个掮客而已,其实真正以意义上建设房屋的是建筑商雇佣的建筑工人。就是说“建筑”商完全可以按照城市土地使用“规则”的规范,受理任何提出要求的“雇主”进行房屋的建设,如同他们现在受雇于“开发商”一样。

  因为他们做的就是盖“房子”的买卖,只要符合城市规划发展要求谁给钱就给谁盖房子。故此在所谓的市场经济运作中,应该“确认”这样一种真正意义上公平合理的市场“供需”关系,也就是说委托“建筑”的任何一方,只要合理合法地从政府那里以“有偿”方式取得用于建设的城市土地,就应该允许建筑商予以“承建”。然而目前这种“诉求”实际上得不到应有重视,一些有之士发起的所谓广大民众的“合作”建房却得不到所谓政府“出让”的土地只好“作罢”,所以广大民众只能认可谓城市开发制度,只好继续承受“开发”商一本万利的所谓市场“氛围”带来的无穷伤害,也就是说他们只能接受当“房奴”的这种由开发商带来的悲惨命运。

  也就是说必须弄清楚为什么会在如此重要的“民生”层面,出现这样一些不可理喻的问题,其原因究竟何在?所以实有必要须弄清楚的是:

  一是、城市土地出让的“出发”点究竟何在?

  二是、城市土地出让的“目的”是什么?

  三是、现实中开发商一手操弄的房地产开发究竟有无科学“依据”?

  四是、从实事求是出发目前城市开发“制度”究竟有利于一些什么?

  毫无疑问这些客观存在的问题,恐怕是政府主管部门必须予以认真回答的,同时也是广大民众能够予以耐心等待的。

  四、社会主义和谐社会的构建需要从社会的比较效益出发,在政策和制度的层面重新审视土地市场的内涵与外延,从此告别政府以土地市场为其实践形式的“土地财政”的不妥作法对社会产生的深刻影响,这应该是今后土地制度改革深化的重中之重,决不能等闲视之

  必须指出目前的“土地“市场实际上是一个虚拟的概念,因为在国家《宪法》和《法律》的规范之内,土地作为生产资料从根本上是不允许买卖的。故此所谓土地市场中作为基本生产资料的“土地”,是不允许通过买与卖的方式进行“交易”的。譬如国家“征收”集体土地就不是通过所谓土地“市场”完成的。

  然而现实中土地“市场”的说法事实上导致了“土地”能够像商场中经营的“商品”一样进入所谓的流通领域,从而在某些人手中土地作为“商品”必然成为其发财的手段和工具。不仅如此当政府把土地“卖”给这些人后,连政府也无法对属于自己管理的土地进行有效的调控和处置,以至历次土地、房屋的所谓“新政”一而在再而三地受到开发商的干扰和抵制,甚至拿他们没有办法。因此目前“土地市场”,特别是土地“二级”市场这些概念,事实上与土地使用制度改革的初衷已经有了很大的出入。

  如果说土地“市场”这种说法是政府有偿配置土地资源的一种实践形式,那么接下来就应该考虑如何实事求是地降低“土地”这个具有社会普遍性的“成本”来促进企业的建设发展,进而通过现代赋税制度这种形式对企业的土地利用收益进行调节,而不能通过“卖”地方式来达到“土地财政”这样一个目的。

  如果这种认识切合实际的话,那么目前事实上普遍存在的所谓土地二级市场发展趋势,即:向土地使用的第三者出让其获得土地并以此作为盈利的做法就更值得质疑了。其实从经济“总帐”来看,如果不顾及社会的长治久安和民众的得失,片面采取以敛财为目的的“土地财政”的任何作法都是愚不可及的。如前所述以提高“地价”来获得财政收入的任何作法,实际上是在提高社会的各项成本,从而不可避免地把各种可能产生的“后果”最终转嫁到作为社会消费者的百姓身上。

  回过头来再看看政府对集体土地“征收”实施的低价购进高价售出的做法,事实上也从根本上不利于社会的安定团结,故此某种意义上这些“行为”无异于杀鸡取卵,其结果是无助于和谐社会的构建。因为在这种影响之下的经济发展正如韩国政府担忧的那样,不仅社会得不到安定,而且其经济的发展趋势很难避免泡沫的发生乃至破灭。今天充斥在城市土地利用中的这些状况,就其本质而言,实际上是一个因为土地运作而引发的利益的分配问题,尽管目前土地使用制度的改革提出了土地所有权与使用权的分离原则,建立了土地有偿使用的规范。

  但是无论土地所有权的“征收”还是土地使用权的“出让”,都应该遵循一个公平、公正的原则。特别是在土地的消费领域对作为弱势群体的民众而言,这种关系确实应仅限于土地所有者与使用者之间。然而目前城市土地利用客观存在的一些不尽人意的状况表明,土地财政的基本“理念”很大程度上与我们土地制度改革的初衷是不相适应的,也许这些是始料未及的,但是多年的实践表明当一个政策实施的客观效果不尽人意的时候,是不是意味着这项政策应该就此改弦更章呢?

  五、必须从土地资源的可行性及其使用制度、供应制度的层面出发,深刻理解土地有偿使用的精神实质摈弃简单的买与卖的庸俗概念,充分意识到这不仅仅是一个事关广大农民群众土地切身利益的问题,更是房地产市场运作中直接关系到我们经济社会能否持续发展、和谐社会能否予以构建的大是大非,对此我们决不能小觑

  现在与“土地”有关的除了房价居高不下以外,还有一个与农民土地发展权密相关的土地“征收”问题必须解决。目前土地管理部门几乎对一切非农建设发展占用耕地都要征为“国有”,似乎只有这样才能达到保护“耕地”控制非农建设乱占、滥用耕地的目的。另方面从土地制度改革的初衷来看,这种做法未免有些“杞人忧天”。因为《土地利用规划》的用途管制和用途编定,明确规定了哪些土地可以用于非农建设哪些土地不可以用于非农建设。另一方面在这一前提下除了国家的交通、能源和重要的公益设施用地必须征为国有外,广大农村地区范围内就没有必要凡是非农建设用地都要征为国有。

  其实在土地所有权与使用权相分离的制度规范下,完全可以由集体经济组织把土地使用权租赁给“外来”者使用,要知道农民群众土地所有权的丧失实际意味着其生存发展权利的丧失。如果在法定的属于自己的非农用地范畴内允许农民群众在符合《土地利用总体规划》、《村镇建设规划》以及地区《国民经济社会发展规划》、乃至于耕地保护计划前提下,充分保留其土地所有权和使用权相分离而带来的权益,即:按《物权法》中“农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员所有的”的明文规定所理应获得并且应该保留的这些权益。

  那么在这些本来就属于农村集体经济组织所有,而且在未来的发展中也不会被城市发展占用的“农村”地域范围内,就应该依法允许集体土地所有权人享有其不动产或者动产占有、使用、收益和处分的权利。故此在当前土地制度的改革深化中,决不意味着一切非农建设用地都必须征为“国有”。在合理前提下集体经济组织可以拥有自己的建设用地权利,这样将更加有利于当前城乡经济的同步发展,使农民群众能够从中获得更多的实惠,对此我们为什么何乐而不为呢?

  六、目前大量事实表明,城市土地利用的实际中不仅因为土地资源条件的原因在土地自然供给上受到很大的局限,而且从土地经济供给来看,也确实因为所谓土地市场的运作出现了政府、开发商、老百姓三者之间极不对称的角逐关系。从而成为当前和谐社会构建中一个必须从政治层面予以解决的核心问题

  笔者认为上述问题早已超出经济改革的范畴,因此在当前改革深化的过程中不仅应该从发展经济的高度及其技术层面搞好土地集约利用观念,而且在土地的取得和使用过程中,除了充分体现土地的既定价值外,更应从政治的层面出发在城市土地合理配置的“有偿”使用中而不是“交易”中,逐步建立起适应其和谐社会构建所理应具有的“尺度”和“标准”来。也就是说我们要全面考量包括获得城市建设增量土地在内的一系列足以影响社会安定团结的是非问题,以此作为调节依托土地才能进行的各项社会实践活动的基础。

  并且以其理应具有的核心价值在构建和谐社会的努力中,充分规范建立在土地利用、使用基础之上的社会生产和生活中的具体行为,并且以此作为社会和个人得失的考量。即:仔细权衡一下在这场势在必行的改革中,作为矛盾的对立面的开发商失去了些什么东西?而作为广大弱势群体的民众又能从中得到些什么东西?

  更重要的是政府规范城市土地利用的过程中,又应该如何在土地制度的层面从土地征收、出让的运作中切实把握好城市土地作为国有土地资产的“分寸”,并且按照土地有偿使用的初衷,通过恰当的运作形式在城市建设发展中切实解决好这些看来错综复杂但又是实际简单而又明确的问题。尤其是在社会的伦理、道德上,要以广大民众利益为重,促使目前开发商鼓吹的实际上不受政府调控的自由市场经济,向可持续发展的社会主义“市场经济”转变。

  尤其是要着力探讨土地有偿使用的实践形式,从根本上规避所谓土地市场带来的一系列弊端。这样我们就能够在既定的土地制度规范下,努力寻找出一条既不丧失社会制度原则又能以其最小社会成本为代价,按照自己的“理念”和“规则”跳出世界上大多数国家和地区面临的“楼市”这个实际上是土地利益的问题对其经济社会发展产生的严重冲击。

  七、就目前的城市土地运作而言,中国有句俗话说得好“你走你的阳关道,我过我的独木桥”,毛主席通过革命实践把这句话概括为“你打你的,我打我的”,这样我们就应该可以在土地公有制的这个不容“抹杀”的前提下,从《中华人民共和国宪法》条款所明确的土地作为生产资料不得买卖的“规定”出发,认定公有制前提下的城市或者农村的“土地”既可以作为所谓“公有”资产予以有偿”使用,也可以予以“等价”交换,就是不能将其作为所谓“商品”进入社会“流通”领域

  故此广大民众就有十足的理论根据从所谓土地有偿使用出发,充分“质疑”开发商并不是真正意义上的、货真价实的城市土地使用者。那么他们又有什么“理由”和“资格”从政府手中把所谓的国有土地“使用”权拿来作为他们手中的“商品”?然后再“零售”加价在所谓的商品房的“房价”里,以此种方式转手倒卖给广大城市购房者?

  现在问题十分清楚是否应该继续按照开发商的游戏规则办事?还是以此获得一个事实上不受制度经济学影响和束缚的较为圆满的结果来?或许从现在起我们应该从进一步认识城市土地“运作”中这个足以影响当前社会安定团结、事关人们福祉、和谐社会构建的大是大非问题。显然只有这样才能把目前广大民众十分关注而且是众目睽睽的所谓土地“调控”进一步落到实处!

  2007·7于北京土地学会

  2-房地产若干问题之实话意味着一些什么?

  历史经验表明,市场经济特别是不受“节制”的自由市场经济,总是蕴涵着伴随着腐败的滋生和发展。许多情况意味着目前飞速发展中的中国同样面临这样一些问题,而且是十分严重的腐败问题,表现在长期以来一直被认为是所谓“支柱”产业的房地产领域。值得注意的是,房地产背后的若干问题对不同社会地位的人群而言,由于其经济地位的不同、消费观念的不同,乃至价值观念的差异,他们通常对房地产业的存在和发展,不仅看法不同,甚至还有些激烈的冲突。

  譬如对待现实中房价的高低问题就是一个极为突出的“焦点”。现在这个“问题”在互联网上反映十分强烈,然而不可理喻地是一些开发商作为改革开放的既得利益者,在得了便宜后还要卖乖。他们在这场争论中以市场供需关系以及土地供应的不足为由,不仅把民众买不起房的“责任”推向政府,还以物以稀为贵的道理强调在城市化进程中,房价不能跌只能涨而且还要涨上二十年,甚至指责目前政府出台的新一轮房价调控政策是在走计划经济的回头路。然而应该看到:

  一、开发商的这些论调将不可避免地遭到城市广大民众的强烈反对,他们虽然没有成套的理论去驳斥这些代表性人物的那些振振有辞的说法,但是从他们的愤怒中确实能够感觉到他们发自内心的无奈和无助,对此我们难道应该视而不见、充耳不闻吗?

  最近从《作家文摘》报上看到一篇反映《房价背后的真实问题》的署名文章,不能不引起笔者长期就曾经有过的思想上的共鸣。因为就开发商所操纵的房地产市场而言,广大民众充其量只是一个需要购房的消费者,当然希望能够在这个市场买到物美价廉的房屋,除此之外不会有别的更多要求。

  然而现实表明房地产市场的房屋价格并没有松动还很“坚挺”,正如该文所指出的那样“目前经济适用房和廉租房的供应实际上是象征性的,现实中广大普通民众除了通过购买商品房之外,并没有其它渠道能够获得住房”。所以人们担忧的是“这些年来房价实在涨得太快了,价格太高了,远远超过民众的购买力,而且还会涨的更高”。笔者以为这些说法还是比较切合实际的,但是百思不解的是为什么政府一而再再而三的所谓房地“新政”对开发商而言总是奈何不得呢原因在哪里?是不是象该文所强调的:

  一是、由于政府“垄断”了土地供应,以至形成了垄断而产生的一系列应该由政府来解决的问题,即:理应由政府去保障民众应该获得的作为民生产品而不是投资产品的住房,以维持民众基本的体面的生活,而政府又没有能力这样去做?

  二是、土地政策短期内不可能发生根本性变化,土地自由转让在短期根本不可能实现,故而土地供给在相当长时期内还将由政府垄断供应,以至问题还将继续存在下去从而在现实中形成了民众所持有的一种复杂心态以至影响到社会和谐和稳定?

  如果“房价”问题真象上面所说的那样只要政府不再垄断土地供应,并且可以任意增加土地供应量就能解决的话,那就未免有些过于天真了。问题是政府是城市国有土地的代表者,城市国有土地政府不垄断谁垄断?开发商垄断吗?况且土地私有化和土地自由转让与我们的社会制度、政治制度直接相悖,这些当然不可能实现。再说城市建设发展的规模能不受“节制”吗?稍有常识的人都知道这也是不可能的。其实这些正是开发商扫清障碍制造舆论以进一步垄断房地产市场所需要的,并非真的是为民众的住房着想。因为这些并未从“房价”的形成“机制”着手解释今日“房价”的原因之所在。至于为什么长期以来政府对此也会束手无策?相比之下这些问题确实需要有一个合理的恰当解释。

  二、当前房地产背后的若干问题表现在那些方面原因何在?

  众所周知,无论什么问题只有从其“表象”着手才能逐步弄清其本质,笔者以为今天高房价作为一种“表象”其背后势必隐藏着很多耐人寻味的东西,这些东西通常只有以平常的心态、通俗的想法,毫无忌讳的通过大家能够理解和接受的一种“说法”才能引起人们相应的理解和重视。

  (一)、房价问题的表象和由来

  现实情况表明“房价”概念本身的扭曲,实际上表现在影响民众生活不利和谐社会构建的层面上,无不与政府长期以来一直贯彻实施的“土地财政”政策有关。因为目前政府的一些具体运作所需财力,很大程度上要依靠固有土地的收入才能“兑现”,以至没有实际能力去解决价格低廉的廉租房、经济适用房的建设。然而政府在“既要保障民生住房,又要维持卖地财政”的既定方针之中,实际上把这一理应承担的责任以“房价”这种商品价格的流通方式转嫁到需要购买房屋的众民身上。

  也就是说在其“施政”中没有处理好如何正确对待,如何合理利用“土地”这个全民的全社会所共同拥有的资源和资产,并且扮演管好、用好这些资源和资产的角色,进一步在代表广大民众利益的前提下,解决好房屋和土地之间相互依存的关系,以及由此涉及到的事关房屋价格形成机制的一些重大问题。

  因而出现了目前仍将由市场供应的“商品”房来承担民生住房职能的“作法”,那么这些作法能否解决房价持续高涨所带来的实际问题?笔者以为在当前的自由市场经济运行体制中,特别是在“房地”产业已经绑架中国经济并且实际上不受外界干预的情况下,惟利是图的开发商们是不可能按照民众的意愿,把改革开放三十年来所“攫取”的超额利润吐出来还利于民,让利于民。况且广大民众在“土地”作为政府商品、“房屋”作为开发商商品的固有“格局”中,特别是把持有的土地“卖给”开发商,并由开发商连同土地房屋捆绑在一起再高价“卖给”民众的这种所谓市场经济模式中,实际上是没有什么所谓公平、公正和诚信可言的。

  也就是说如果长此下去再不从事关整个社会及广大民众利益的“土地”着手,出台能够有效干预房地产运行的“机制”及其“措施”,仅仅着眼于限制银行贷款、抑制住房需求,就不能紧紧抓住土地社会主义公有制中最基本的“核心”、以及土地作为最重要的“公共“资源和”资产”的属性,作为整顿当前房地产业必须采取的措施。因为土地上的房屋作为其“定着物”的所谓商品,理应服从土地社会属性所决定的利益“取向”从而有利于作为国有土地一份子的城市购房者,以此体现他们理应拥有的土地权益。

  否则就不能在开发商操纵的房屋价格运行中,切实做到有利于社会绝大多数民众;同时也不能在土地作为紧缺的稀有的自然资源,使其回归社会的公平公正并且在资产的层面上,使其得到集约和节约的利用。然而在当前改革开放的所谓深化中,并未触及到“房地”产所面临的这些问题的本质,开发商仍然在那里发号施令,故此人们指望现实中的房地产市场能够降低房价的“希望”不能不化为泡影,而为之进行的任何努力也将无异于“与虎谋皮”,似乎多此一举太过于自不量力了。所以上述“弊端”所形成的这些非理性的违背客观规律的即成事实,实际上已经成为现实中所有问题的主要由来!

  (二)、房价问题的本质在哪里?

  如上所述目前广大民众普遍面临的现实中的所谓高房价,本质上是开发商毫不顾忌“君子爱财取之有道”的传统商业道德规范,借助不实的虚假的所谓“房价”这种伤天害理的形式,通过巧取豪夺无情吞咽了属于广大购房者的血汗钱、活命钱。其“前因后果”意味着当前的改革深化如不从规范事物发展的“制度”这个最重要的层面和环节着手,实质性地夺回开发商通过“地价”捆绑“房价”这种方式所取得的所谓市场“定价”权,就不能在土地使用价值的实践形式以及价值“取向”重要前提下,真正解决长期以来一直困惑人们的,由所谓房地产而滋生的社会“顽症”。

  或许只有这样来认识问题、解决问题,才能从问题的“本源”着手解决广大民众的切腹之痛,除此之外任何美妙的许愿和安抚都不能解决问题,只能让民众越来越远离政府,也只能让民众“望楼兴叹”小康社会的和谐兴旺也将随之化为泡影。其实从事物间的内在联系来看,因“土地”而引发的问题从来就不是一种偶然,历史上大到“政权”的“更迭”,小到社会邻里之间的“纠葛”哪一桩哪一件与“土地”的利益“归属”无关?今天在土地社会主义公有制的前提下固然没有土地个人“归属”问题,然而在土地利用的“层面”上也没有任何理由可以把体现其居住权益的土地“有偿”费用摊派到所谓的“房价”之中,并且由不是其土地所有者的开发商来支配。

  应该说这种“作法”不仅推卸了理应承担的土地管理责任,而且还赋予开发商以“地价”捆绑“房价”从中牟利的正当理由,譬如:在开发商的所谓“房价”之中,远远超出房屋自身的利润,并且由开发商据为己有,这些表现在购房者所购房屋“本身”并不是物有所值。譬如在其成本构成中使用了多少建筑材料、什么质量的,这些都是能够通过计算核实考证的。大量事实表明,房屋建造“成本”始终是一个“常数”,有学者指出:按北京市规定高层建筑造价约1800元/㎡,多层住宅建筑工程约1300元/㎡,见(《北京土地》2009年第3期《天价房、天价地的前因后果不容忽视》一文)。这些意味着在房地产开发中,开发商只需通过一次性的“买地”成本,就可通过容积率的运作方式赚取高额的利润,当然在其“成本”中,也不排除有其它诸如拆迁等支出,即便如此这些也是一“底价”中的常数。

  然而目前开发商之所以能够把超出房屋建筑成本N倍的“房价”定到15000-25000元/㎡,甚至3万-4万元/㎡这样高的理由:一是市场中呈现出来的所谓“供需”关系,决定了物以稀为贵;二是房屋所处的区位条件,譬如,周边环境、交通条件、服务设施等就决定了房屋的不同价格。固然“前者”说法符合市场经济的运行规律和法则,但是对后者说法而言,不可否认的是房屋的区位“条件”不是开发商所能创造、所能形成的。

  众所周知这些是社会财富伴随经济社会发展“淀积”在土地上的结果,凭什么开发商可以将其作为房屋定价的依据从而按照房子所谓区位的不同从中获得不菲的收益?十分明显这种“行为”意味着他们在出售房屋时,一并“攫取”了属于社会的土地“价值”,并且将其据为己有从而彰显出其贪婪的本性。

  (三)、十分必要进一步明晰房屋作为商品的具体“属性”,以及土地社会公有前提下开发商在房地产市场里究竟应该有哪些正当“权益”?

  十分明显从常识来看,改革开放以来土地公有制在其实践形式上,不仅明确了所谓土地所有权与使用权相分离的原则,而且重申了房屋所使用“土地”不能成为个人“财产”的规定。其意思十分明确“土地”不能随同房屋一起卖给购房者,也就是说这些使用的“土地”不是开发商的“商品”不能在房地产市场中流通,更不能容许开发商从中渔利。

  至于“土地”是不是商品?以及由谁来支配和管理的问题,在中华人民共和国建国后的历史发展中早已作为一个基本理论得到应有的解决,记得马克思事关“土地”说过一句话大意是“土地不是商品至少是一种特殊商品”。原因非常简单因为“土地”不能作为一个可以由主观意识所决定的商品由人们人为地“制造”出来“生产”出来以源源不断地满足社会增长的需求。

  不仅如此土地作为自然物还有其面积、数量的有限性、位置的固定性、质量的特殊性等等所谓自然“属性”,决定了“土地”本身具有所谓明确的使用价值,因此能够在其使用价值的层面满足人类休养、生息的客观需求。故而土地在其使用的所谓流通渠道之中具有一定货币价值的体现。从这个意义来讲土地只能成为一种“特殊”的商品。然而从土地另方面的“社会”属性来看,在政治前提下确又不能不尊重土地既定的使用“价值”隶属于使用者个人。

  从这个层面来现实中确实存在土地的使用“价值”能否作为所谓“财产”的一个不可或缺的组成部分的“矛盾”,以及能不能将“承载”房屋的土地作为社会上流通的“一般”商品来对待。社会主义土地公有的制度“规范”中,“土地”本质上不能作为一种商品出售给个人,尽管目前这种“出售”被包装在所谓使用权的“有偿”使用之中。所以这样房屋所需土地成为房屋“商品”的一个事实上不容切割的部分,在市场予以流通并且成为开发商赚钱的一种“载体”,恐怕就有些非常不妥了。

  (四)、当前房地产市场实有必要进一步把其中的“土地”价值“剥离”出来,纳入到房屋土地使用者租赁使用的范畴,从而规避开发商“房价”捆绑“地价”的固有“弊端”使房屋成为真正意义上满足人们居住的一种“商品”

  笔者个人以为这些确实在研究解决当前房地产问题必须认真斟酌的一个问题,因为在目前的现实之中社会公有的土地,作为房屋的“载体”尽管其本身存在其使用价值所体现出来的一定经济价值,但是归根结底开发商不宜将其与房屋捆绑在一起作为可以玩弄的“商品”出现在市场的交易之中。

  而是应该由城市政府在其特定的场合下与房屋的土地使用者——广大购房民众发生“土地”的有偿使用关系,即在购房者70年的期限内通过土地的“有偿”使用方式按年租或者月租的方式收取根据土地区位条件所既定的“租金”,而不是在房地产市场里由开发商来一并销售。

  也就是在解决房地产问题时,需要从根本上剥夺开发商本质上“偷来”的以“土地生财”的既定权利,或许这样政府才能从掌握土地的主动权着手,从根本上调控解决当前房地产市场中开发商以“购买”土地方式所获得的对房屋的支配权,此规避目前无法解决的一系列现实问题。

  为此人们不禁要问:既然土地作为一种“权利”和“属性”上十分严格的特殊商品,为什不就此建立一个由国家“左右”直接面对社会上不同层次需求者的土地“专营”市场来予以应对?尤其是为什么在社会矛盾已激化的现实中,还要把城市事关“权益”的国有土地“批发”给开发商?再由他们连同房屋一起在所谓房地产市场里零售给购房者?难道不知道市场里“批发”与“零售”在价格上意味着什么吗?

  其实在这一连串“为什么”背后所涉及的不仅仅是房地产,而是土地社会主义公有制的前提下,为什么能够在社会现实中,将“房屋”和“土地”两个实际上相悖的东西“合二为一”作为一种名副其实的“财产”概念来予以认同?如果仅仅因为房子离不开土地就要这样处理的话,那么农业生产、林业生产同样离不开土地,是不是也应就此更名为农地产、林地产才好?显然这样一来人们会因此笑掉大牙。

  为什么会这样?因为从人们的传统意识来看,房屋与土地一个是毛、一个是皮,怎么能够将皮与毛剥离呢?然而今天人们面临的问题恰恰是需要将其二者区别对待才能解决。原因十分简单,虽然房屋和土地都是所谓财产,只不过房屋需求者买到的是可以属于其个人的房屋财产,却买不到或者不能买到属于社会公众的“土地”资产。从而折射出其事物之间的本质和内在关系。

  也就是说我们只能社会制度出发,理解社会主义市场经济条件下,“房屋”可以作为商品供应,而“土地”不能作为“商品”处置的所谓“市场”概念出发,来进一步规避“房地产”这种说法在现实中势必产生的种种问题。

  (五)、房价问题要害之所在

  从“房地产”在现实中引发的问题来看,其要害是改革开放三十年来土地制度改革所明确的“土地所有权与使用权分离”的初衷,并没有在房屋的土地使用中得到正确的理解和贯彻实施。即:房地产开发行为中,发商不是国有土地使用权的主体,却从“经营”国有土地出发达到了实际上以土地“盈利”目的,并且客观上损害了作为国有土地使用主体的广大城市购房居住者所理应拥有的权益。

  十分明显在现实的房地产开发中,人们清楚的知道“房屋”作为市场上一个流通的商品具有非常明确的双重性质,一个是作为国有土地使用权所体现出来有偿使用权利;一个是房屋本身使用价值所体现出来的实际需要。然而在商品房的流通和使用中,为获得居住权利“埋单”的不是开发商,而是具体的购房使用者。从购房者得以安身立命的前提来看,是因为他们支付了必要的土地有偿费用,所以才获得70年期限内在房屋中居住的“权利”。

  至于从开发商那里买到所需房屋的“事实”来看,本质上是购房者以货币的方式“委托”开发商来实现的。这就是说开发商本质上是变相的建筑商,因为他们不具备作为国有土地使用权人的“主体”地位和身份,根本无权以土地使用权主体身份,与国有土地发生任何直接的关系。换句话来说没有广大购房者以“市场”这种方式“委托”开发商来建造这些“住宅”进而满足购房者居住的客观需求,也就不会有什么房地产业及其市场了。

  这一点广大民众十分清楚,因为开发商的资金链中有两大块,一块是银行贷款;另一块是购房者的预付款,基本上不用掏自己的腰包来搞所谓房屋开发。所以连他们自己都说用自己的钱搞开发纯粹是笨蛋、傻瓜。然而不容忽视的是无论银行贷款还是购房预付款本质上都是民众的钱,试问当前的社会生产中还有谁能够象开发商这样在政府的支持下拿下这些钱来赚取的更多的钱呢?难道成就他们的实际上是一种“无本”的或“一本万利”的买卖?

  故此无论逻辑上还是通常的作法上,这些用民众的话来说充满腐败肮脏与罪恶的行为,决定了开发商无权在所谓房地产开发中,以此拥有谋取不义之财的任何正当性合理性,只有出售房屋作为其“商品”的合法性,其前提是“房价”中不应包括所谓“地价”。也就是说开发商的“利润”只能涵盖在房屋作为构筑物的工程造价成本及相应利润所构成的“房价”之中。至于房屋的土地“价格”,则应由购房者在规定的区段“地价”标准之内与政府发生直接的土地有偿使用关系。所以现实中无视“土地”有偿使用和“房屋”市场的科学内涵,以所谓“房地产”市场混淆不清的概念取而代之,这些由开发商来“越俎代庖”的话,吃亏的将永远是购买房屋的使用者,不会是主宰这个市场的开发商。

  其实这些连傻瓜都明白的道理,对相应的管理部门而言可用老百姓的一句话来说只能叫“装傻充愣”或“假装糊涂”,是害怕老百姓买了房不交土地有偿使用费吗?还是急于通过开发商得到一次性的土地出让金?笔者以为无论前者还是后者均是下策,前者是既不信任民众又害怕民众的一种心态,而后者又是一种极为短视的行为。尤其是一次性收取土地出让金的“做法”其后果十分欠妥,因为这样意味着购房者要为此付出巨额代价才能换取房屋的居住权,况且这对本来不够富裕的购房者而言并非一件易事。另外一次性收取70年土地收益的说法与目前报刊披露出来的房屋建筑只有三十年寿命的现实进行比较,实际上是广大民众在居住范畴内一种啼笑皆非得不偿失的“提前”消费甚至是“超前”消费。

  这里就目前民众购房遇到的情况打一个笔者自认为是十分恰当、十分有趣的比喻:一个人到“车市”(相当于购房人所必需去的房地产市场)买车,车市里的售货员(相当于售楼小姐)说:先生您要买车吗?不过我们车市的“规矩”是:您不仅要支付购车款,而且还要将这辆车报废前二十年的养路费,油料费一并交齐,这样您才能把这辆车归于您的名下由您使用。先生说:为什么要这样做?售货员笑着回答:一看您就知道不懂“规矩”,您想想看不交养路费车能上路吗?再说没有汽油车能发动起来吗?结果先生无语了,只好按照“车市”的“规矩”乖乖的办完所有必须办理的手续,然后把车开回家。

  不过事后购车的这位先生仔细琢磨了一下,不对啊我这车还没怎么使凭什么让我把二十年的养路费交齐,要是这辆车用了三年就报废了那么剩下十七年的养路费咋办?再说我这身子骨差有糖尿病眼睛不好使,兴许开上三五年就不能开了,找谁去?

  也许这个“比喻”与目前的房地产市场“规则”有某些相似和不相似的地方,不过“房”与“车”都有一个共同点,它们都离不开对土地的使用的这个前提。如果通过这个“比喻”大家十分同情这位买车的先生,那么也应该就此同情在房地产市场买房的所有人,因为他们与那位先生都有一样的共同“遭遇”。

  故此现实中房地产范畴的这些实际上极为不妥的“规定”,无论如何无法与当前我们广为提倡的所谓实践科学发展观的说法相匹配,因为当前房地产的“政策”还是其市场运作的“规则”,均无法有利于和谐社会的“构建”,确切地说主管部门的这些“做法”无法与为人民服务的“动机”及其“效果”实实在在地统一起来。

  总之在这些范畴内,归纳起来人们关心的是现实中的土地价值及其实践形式是否科学是否合理?特别是在关系社会上绝大多数人群利益层面上,究竟应该有一种怎样的“取向”?确切的说中国特色社会主义的所谓“特色”究竟能否“超脱”其理应拥有的核心价值去兑现自己对广大民众作出的“承诺”,从而能够有利于社会上绝大多数?这些难道不正是目前广大人民群众众目睽睽拭目以待的吗?所以研究乃至解决这些极为现实的问题,无疑是我们责无旁贷的头等大事!

  (六)、房价问题的根源在哪里?

  当人们审慎的对待现实中那些对穷人来说实在是高不可攀难以堪负(对富人来说轻而易举)并且还有蔓延之势的房价问题时,不禁会问其根源何在?为什么这些问题能够产生和不断蔓延?笔者以为这里有一个深层次的社会原因不容忽视。譬如:现实中一大批所谓社会“精英”贯常的“存在的就是合理的”说法就非常容易影响和左右人们的认识。这种说法把现实中因种种原因形成的“弱者”视为不思进取、自甘落后、懒惰的、不值得同情的、留念大锅饭的计划经济拥护者,以此“衬托”出只有这些社会“精英”才是这个社会的代表者和主人,并且以“存在的就是合理”的所谓价值观念为由去对待社会上绝大多数不如他们的“穷人”!

  然而殊不知今天的条件下,这些社会上的佼佼者的“第一桶”金是如何得来的?是诚实劳动得来的吗?很多情况表明不是这样,从他们的“崛起”来看,就有很多与我们制度相悖的地方。其实在目前社会现实中不可能人人都象他们那样能够因此巧取豪夺,因为很多情况表明这些人发财“致富”来得并不那样光明磊落,通常具有一种所谓的“原罪”。

  历史发展的经验表明“存在“的不一定是合“理的”,因为就一些制度而言在没有一项新的更为合理的制度取代它之前,仿佛它的存在就是合理的。故此可以认为凡是称为合理的事物之中,本身确实客观存在着不合理的因素,由此才能被比它更为合理的东西取代。如果不辩证地认识其中的道理,正确的对待自己和他人,就往往会把自己摆在社会的对立面上,不是吗?

  其实目前我们的“房地”产制度就是如此,因为很大程度上是因为外部世界的许多国家和地区都有这样一种“制度”,所以从所谓与世界“接轨”的需要来看,我们只好应该如此。但是可曾注意到外部世界的国家和地区奉行的是资本主义不是社会主义,我们与他们实际上是在两条船上,

  因为一条要驶向“资本主义”、而另一条则要驶向“社会主义”,在这样一个根本的原则分歧上,以利益为“取向”的作法能够做到殊途同归吗?所以就“房地产”制度所具有核心价值来看,我们正在进行着一种毫无原则的“攀比”,好比别人吃“屎”我们也要跟着吃“屎”一样愚蠢幼稚可笑。这种无原则的按他人游戏规则行事的作法难道不可悲吗?还记得中国共产党在领导全国人民夺取政权的解放战争时期,毛主席曾经说过的一句历史名言吗?“你打你的,我打我的”这句话的表面意思是说,你按你的意思来解决问题,而我则必须按我的意思来解决问题。然而其深层次的意思则是,由于“目的”的不一“方法”自然也应该不一,就是说建立“新”中国与维系“旧”中国确实不能用同一种方法来达到。

  实践证明实施土地社会主义公有制区的我们,必须区别于土地私有制的国家和地区,故此不能按照他们私有制的游戏规则来“效仿”其房地产制度,否则吃亏的只能是劳苦的人民大众!所以应该意识到土地公有制的“框架”决定了无论国有还是集体,其土地所有权所代表的是全体成员的公共利益,尽管在具体的土地利用中有所谓土地“所有”权与“使用”权相分离的说法。但是现实中的情况多是其中使用者本身也具有所有者一份子的“身份”。

  这一点无论在城市国有土地还是农村集体土地中均非常典型,然而现在的情况是无论城市还是农村,代表土地所有者的“机构”通常实际上并不关心和爱护现实中同时具有“所有”者身份的广大“使用”者的切身利益。故此目前就许多问题而言,不是出自使用者身上,而是出自代表所有者利益的一些“机构”身上。现在人们常常说我们是被“代表”的,因为现实中这些自以为是社会公仆的机构和人员,通常在土地利用的“规则”以及理应拥有的利益“取向”上,往往作出实际上不利于既是所有者又是使用者的广大民众的“规定”。就笔者个人的直率来看或许这些正是现实中大大小小问题的根源之所在。

  (七)、房地产问题危险性之所在

  应该说现实中以土地价值“显化”为其诱因的“房地”产风波,实际上震撼性地冲击了大部分城市中的民众,无论是“蜗居”中的人们还是“蚁族”中的一员,大家均不同程度的感受到这一问题的“严重”性,只是对孕育之中的危险性没有那么强烈的预感觉罢了。笔者以为就所谓严重性而言,只是大家认为现实中确实有这样一种不好的趋势,即:在房地产这个领域,越来越觉得自身的利益确实受到不同程度的损害,但是不曾意识到其危险性正是目前一些“舆论”及“制度”的规范和使然,以至现实中有一种不为人们重视的负面效应在发挥作用,以致人们往往在土地的现行“使用”规则中得出一个所谓房屋的土地运作只能听命于开发商的错误概念来,应该说这些即不符合事实,也是十分危险的。

  然而与社会主义公平、公正的基本原则比较起来,这些客观存在所具有的倾向性,恰恰在现实中“孕育”了植根于土地而产生的实际上是非常有害的东西。特别是在与人们切身利益息息相关的土地“私有”化的一些相关舆论中所反映出来的那样,似乎目前存在的所有“问题”都是土地公有制度所不能解决的,只有土地“私有”后社会的生产力才能适应经济社会的可持续发展。应该说这些不仅是一种“短视”而且也是一种“偏见”,但是现在人们在日益变得厚重的“私有”化舆论的影响下,其致富的观念越来越倾向于作为所谓财产的获得和积累。

  譬如在房屋“私有”化政策的驱使下,人们对房产的“拥有”就是最为典型的例子,然而大量事实表明除了“企业”家们能够随心所欲拥有属于自己的“豪宅”作为“财产”之外,对一般民众而言,他们何以才能获得这些梦寐以求的“东西”?显然这是一个在现实情况下非常现实而无可回避的问题。也就是说现实中人们总是企图通过房屋土地“合二为一”的途径,以此获得他们心目中的“财产”从而成为一再提倡和标榜的所谓中产阶级。故此这种危险的诱导事实上不可避免的将成为当前城市地区人们对房屋土地全面私有化乞求的一种重要原始理念。

  应该说这一点的客观存在无论是对社会主义的基本原则,还是社会对个人的影响不仅是我们始料未及的,而且也是所遇到的前所未有的一种来自社会的挑战!不知目前“理论”界的“大员”们会如何应对这些问题的产生?即:社会主义条件下,按什么“标准”来体现有关民众居住的幸福?是妥善处理目前他们面临的问题,进一步作到他们因此能够有所安居乐业?还是让他们“竞相”通过所谓房屋资产的“私有”化的途径,在所谓财产的层面上来予以兑现?

  确切地说在所谓的社会主义初级阶段,究竟应该有一种怎样的价值观念来对应经济社会的发展?笔者以为这是一个应该十分慎重对待的问题。不容忽视的是目前农村地区随着集体观念的弱化以及土地承包经营的实际需要,土地“公有”的观念已经极大地弱化了,不过目前尚未明确提出“土地”作为个人财产的要求。从这一点来看城市现实中房地产领域的房屋“私有”化倾向,以及作为施政需要的“物业”税这样的一些制度性作法,难免在私有化的政治风浪中起到一定的推波助澜作用,对此难道不应该有所警惕吗?要知道在很多民众伴随房屋其“私有”化的观念早已深入人心,从而展现出社会转型期间令人十分担忧的一种危险倾向。

  具体到现实中因“土地”而引发的这些问题而言,人们不能不感觉到土地私有化的舆论对土地公有制度所造成的影响,尤其是对我们政治“体制”所形成的冲击。所幸的是从开发商们牟利的“行为”中,广大民众由此可以重新懂得什么叫掠夺他人、剥削他人所带来的滋味。因此无论作为一种“经验”还是“教训”,在如何处理所谓房地产这个事关千千万万劳苦大众利益的根本问题上还是应该仔细权衡一下,即便我们在这个问题上可以降低标准不去全心全意为人民服务,但也应该就此学习古人“己所不欲勿施于人”的道德情怀,以及“安得广厦千万间,大批天下寒士俱欢颜”的志向吧来缓和一下可能产生的严重后果。因为只有这样才能使这些问题有足够的时间得到逐步地解决,从而使所谓社会主义初级阶段的中国不失原则地从这些细小问题着手,走向广大民众所面临的今后更为艰难但是更为光辉的历程。

  (八)、事关解决问题的应对之策

  笔者以为上述几个方面没有任何忌讳的“实话”,大体上概括了目前房地产面临的诸多问题之所在,但是从问题的解决来看恐怕决非土地部门一家所能解决,更多地应该在于政策的制定及其走向,这里兹提出一些基本看法以供参考:

  一是、立场问题

  所谓立场问题正如众所周知的那样,是一个具有倾向性的“动机”问题,说白了就是为谁去解决“问题”的问题。就现实中客观存在的问题而言,我们究竟为谁去解决问题?是为城市中广大需要解决住房、改善住房条件的民众?为仍在“蜗居”中的人们?为象蚂蚁一样聚积在一起的所谓“蚁族”?还是为延续所谓中国经济支柱地位的房地产开发商?

  如果至今尚未弄清这个问题是非的话,那么就现实中作为既得利益者的开发商阶层而言,就因为他们实质性地绑架了中国经济的发展,以为拿他们开刀会影响到GDP的增长以至会有些因此骑虎难下的话,所以就必须以“松绑”的方式、“让步”的方式,使其得到所谓平稳的解决。笔者以为仅仅如此就要予以迁就的话,那么从这一出发点不仅是错误的而且也是行不通的。因为现实之中,许多实际情况表明广大民众所面临的决不是一个轻而易举就能解决的问题,譬如高价购置的房屋需要在相当长的时间内穷尽个人的一生才能去偿还作为债务的房款,所以为了什么人去解决问题的“立场”从本质上来说是一个涉及到广大民众对政府能否诚信的关键之所在,也是问题能否解决的根本,相信其重要性无论对谁而言都是无庸置疑的。

  二是、方法问题

  从常识来看解决问题的方法有多种之分,譬如:事关全局的办法、局部解决的办法、安抚民众的办法、以及根本解决问题的办法等等。笔者个人认为由于这些问题涉及的是土地作为不可替代的社会资源和资产所面临的,一个不容个人占有和支配的严峻的政治的、经济的现实。况且从其实践来看某种程度上土地利益的归属,实际上具有重大的不可轻视的社会影响,这些实际从本质上关系到我们政治体制的生死存亡,是不容我们花更多时间来考量的一个根本性问题,故此“方法”问题也是继续“立场”问题之后必须解决的。

  三是、标准问题

  实践表明解决问题的“标准”是检验问题解决好坏与否一个非常重要的关键,因为某种程度上“标准”就是解决问题的“目的”之所在,也就是说达不到解决问题的标准也就无从解决问题,笔者个人以为现实中解决房地产问题的“标准”大体上有四个方面:

  1、问题的解决是否从根本上有利于土地公有制的贯彻实施,进一步规避土地“私有”化舆论对土地公有制所产生的任何形式的不良影响。

  2、其实践形式是否有利于现实中广大城市民众作为既是国有土地所有者一份子又是国有土地使用者的一份子所拥有的基本权益,并且使其得到城市土地利用作为其保障形式所理应拥有的一切,以此进一步维系其自身的基本权利。

  3、在城市化进程中以城市规划发展空间为考量,放宽建设用地的局限性确实做到集体经济组织在其既定的土地权属范围内,拥有“经营”、“发展”以土地为依托所应有的一切基本权利,并且以土地有偿使用通过土地租赁方式进一步降低土地建设的“成本”,适时满足城市发展的空间需求以达到降低“房价”的目的。确切的说打破在《土地利用总体规划》明确建设用地范畴内所谓房屋大小产权的一切“禁锢”。

  4、按照邓小平市场经济也有计划的所谓理论,彻底改革目前实质上“劫贫济富”的土地供应方式,限量供应供给富人享乐所需土地,并且提高对他们的土地有偿使用价格,以便从财政收入和支出上,解决穷人的住房问题也就是真正通过土地的调控达到“劫富济贫”的目的。

  四是、动机与效果统一问题

  实践表明解决问题必须“动机”与“效果”统一起来才能奏效,就是说在高房价问题上必须明确切断开发商“假手”土地商品的任何途径,由此明细“房价”的形成机制从而降低所谓房屋的“成本”,进而解决“房价”任由开发商左右和摆布的实际问题达到房价稳定的目的,笔者以为只有做到这一点才能真正解决问题。

  二、目前社会现实中广大民众无可回避的房地产问题背后,还有值得进一步深思的若干问题说明了一些什么?

  从以上涉及的这些“问题”来看,固然不能否认改革三十年来确实在物质方面改善了人们的生活质量,但是为什么与此同时伴随而来的却是越来越重的所谓两级分化呢?,甚至出现了人们一边吃着肉一边还要骂娘的现象?是什么促使他们会用这样的态度来对待今日之现实?笔者以为综合起来最为深刻的是目前人们感同身受的房地产“政策”以及这种“政策”对他们所造成的伤害。

  因为在房屋“私有”化的“蛊惑”下,人们毕竟要穷尽一生才能解决他们“朝思暮想”、“梦寐以求”的这些所谓民生问题,所以毫无疑问这是现阶段所谓社会问题的根本之所在。从中我们可以悟出许多道理来:

  (一)、重视现实中背离传统道德的错误倾向,认真对待历史演变的客观规律,总结其经验教训不能不成为当前深化改革开放的当务之急

  笔者以为目前“现实”中的这些问题充其量只不过是一个导火索而已,也就是说在现行政策的推波助澜之下,社会主义的劳动价值如何才能得到公平的“兑现”才是问题的关键。因为从劳动价值论的层面来看,现代化的城市建设及其发展无疑购成了一笔巨大的社会财富,而且这个财富是广大劳动群众所创造出来的。问题是参与创造这些财富的人并没有从中得到应有的回报,而这笔“财富”很大程度上落到了不遵循“君子爱财取之有道”传统商业道德的开发商这样一个阶层手里。

  其实从社会主义固有的意识形态来看,这个“问题”早在中国共产党领导人民群众取得政权的那一时刻已经得到解决,只不过今天又重新出现了。当然由于众所周知的原因,所谓中国“特色”的社会主义已经不再在乎这一点,也就是对此而言能够容许其作为所谓政策上的“灵活”性,但是从其行为的“动机”和“效果”来看上还是应该讲究一点为好,否则即便从资本主义标榜的平等、博爱、自由、民主来看,可能因为我们一些行为上的不慎,也会在现实中出现一些逻辑上的“瑕疵”。

  也就是说在邓小平所谓社会主义对资本主义的“韬晦”理论之中,对民众特别是作为所谓弱势群体的民众而言,其起码的“民主”权利还是需要讲究的。因为对他们而言在今天的社会氛围中,虽然不再有什么阶级兄弟的情谊可言,但是他们也是这个社会的一员,也应该有值得同情的一面。故此在现实中多关心他们一点、为他们的权益多考虑一点、对所谓的“市场”要多约束一点还是必要的,千万不要因为有了这种人际之间理应拥有的同情心就是向所谓计划经济的倒退,反过来如果不考虑这些完全按照开发商们的想法行事就是进步吗?其实不然在这个问题上邓小平倒是说了一句话,他说“市场经济里也有计划的成分嘛”。笔者以为这句话在现实生活中应该有一个通俗的解读不知可否?即:“挣钱”的时候要到市场去充分用“市场”的手段挣来钱,但是“花钱”的时候则必须有计划的安排。

  为什么“挣钱”的时候要用“市场”的手段在市场里挣呢?因为“市场”是各种劳动(价值)的交换场所,只有通过这种交换才能挣到钱。反过来“花”钱时就不一样了虽然“钱”是在市场里花掉的(与他人进行了劳动价值的交换),但是在自家只有“三瓜两枣”的情况下,如何支配自己的“收入”难道不应该有所计划吗?

  也许这样来比喻没有什么理论上的价值和依据,但是这也是人们情理之中可以理解的。从这个角度来看打开天窗说亮话今天开发商的那些“主张”实际上是只允许他们在“市场”上拥有赚钱的自由,而不允许广大民众依据自身需求在市场的“消费”上有所计划的“选择”,更不能提出对市场的“合理”要求。这一点不要说是社会主义的“社会”,就是在资本主义的“社会”里也是不可想象的。因为从人之常情来看目前市场氛围中实际上不仅没有一点点《社会主义》理应拥有的道德规范,而且连《资本主义》的所谓“平等”“博爱”表面形式也谈不上。

  (二)、在现阶段应该以实际行动真正继承历史上包括资产阶级民主革命“平等、自由、博爱”在内的宝贵遗产和精神实质,进一步规避目前社会现实中与此层出不穷的“悖论”,以进一步真正兑现社会主义初级阶段精神文明范畴内比资产阶级民主更为深刻的社会主义民主

  如上所述目前社会中存在的这些问题,从道德范畴来看已经让我们有些无地自容了,因为我们毕竟是共产党掌权的社会主义国家,至少应该有一点与此起码的操守和同情心。况且从资产阶级民主革命标榜的所谓平等、博爱出发,把房地产开发中的“土地”从房地产的利润构成中剥离出来,使其土地价值能够回归社会,回到公平这边来,也算是不为过吧!其实无论从历史上“晋商”“微商”的传统商业道德来看,有许多是在现代条件下我们应该进一步发扬光大的。况且学习这些宝贵遗产并不意味着“刻意”要求政府特别去“照顾”事实上的弱势群体,只是要求在起码的公平上,使我们的社会运作能够有所“节制”而已,对政府而言充其量只是提高其应有的城市建设和土地管理的科学水平,进一步扮演好组织城市建设发展的角色罢了。

  (三)、实践证明只有重新回到“为人民服务”的传统意识上来,才能为社会上绝大多数人民利益而奋斗,才能负责任地解决现实中积重难返的所谓房地产问题

  现实情况表明,目前全国有2000多万套空置商品房被开发商或“业主”所囤积,而并非房屋生产的供不应求。笔者以为这是典型的“囤积聚奇”行为。那么政府如何就此有秩序地管理和引导有关“民生”的房屋生产?难道不应该从房价的“形成”机制以及土地资产的闲置和浪费的相应处置着手,重拳出击予以调控吗?其实有很多经验值得吸取。不仅建国初期有防止奸商发财的成套做法可以借鉴,而且从维系《国民经济社会发展计划》实施的需求来看,实事求是地通过成本核算和利润构成的角度适时出台科学的无庸质疑的限价政策不仅是客观上的需求,也是切实可行的。

  应该说这些并不难做到,譬如通过土地“年”租制,把土地供应给那些需要住房的人,让他们根据自己的需要和可能,按照区位的土地有偿价格,取得他们既买得起又用得起的房屋这样不是也很好吗?也就是说按这样的“标准”来办,不仅能够满足开发商通过卖房子来赚钱的自由(不是把“土地”也作为商品出售的自由);而且又能通过此举让民众根据需要和可能在衡量自身经济条件的情况下如愿地买到他们认为是经济实惠的房屋;其实这样做对政府而言也可以不失其土地供应所应有的收益,真可谓“三全齐美”皆大欢喜。

  当然这样的处理方式对政府依赖的“土地财政”效果不会像原来那样集中,不过通过对房地产的“改革”,让实体经济在整个经济发展中占有主导地位的同时,我们就可以像世界上任何一个发达国家那样,通过“税收”的途径而不是“土地财政”的途径来解决财政收入的问题。而土地“年租”制这个被证明是行之有效的举措所确立的土地赋税,则能够使政府的财政收入变得能够更加可持续地进行下去,同时还能在不同时段和时期因地制宜地对土地年租“价格”进行适时调整,真正发挥城市土地作为最大最重要的国有资产在经济社会发展中的基础作用和调节作用。

  三、在解决房地产业制约当前经济社会持续发展问题中,作为城市广大住房需求者所持有的一点“真切”期望是,如何真正意义上“满足”他们作为城市国有土地所有者中的一份子,在其房屋土地层面理应享有的所谓基本“权益”

  无可否认的是,改革开放的发展战略确实在“物质”的层面极大丰富了我们不可忽视的经济实力,为此在整个经济改革当中出于这种需要,广大民众能够“体谅”和接受政治上一系列原因所导致的结果。对他们来说如果开发商经过“改邪归正”能够成为不折不扣的建筑商,那么他们与民众之间的“对立”也就无从存在了。故此广大民众真切期望,房屋与土地能够通过改革深化在两个“层面”(一个是计划范畴的土地年租运作、一个是真正意义上的房屋市场)予以运作,这样就不会因为“房价”问题而导致矛盾的不断升级而造成社会的动荡。而且房屋市场“市场”的运作也能够因此做到所谓公平、公正。这样社会主义市场经济才能持续地发展下去。

  不过从目前管理部门固有的方针政策来看,能否尽快解决现实中的高房价问题,实际上已经不是一个简单的经济措施所能解决的。从不能忽视的政治层面来看目前问题的发展确实有些让人担心,因为它毕竟在财产价值的基本层面上涉及到一个社会基本意识形态所必须坚持的方方面面,而且在其操作层面上也应积极探索解决问题的方式方法。即便我们对此不再有过高的要求,那么也应该在所谓的平等、博爱的前提下,让人们拥有起码的基本权利和选择的自由。

  十分明显目前人们面临的这些棘手问题,只要结合势在必行的土地制度改革正确区分“房屋”与“土地”问题的不同性质,那么就应该能能从尊重社会上绝大多数人利益的动机出发,正确处理目前客观存在的所谓房屋、土地问题,这样长期以来困惑人们的这个所谓的老大难问题也就能够迎刃而解了。

  2010·7于北京土地学会

  3-目前影响国计民生的房地产问题不容小觑

  作为工薪阶层的一份子相信目前大家十分关心与自身利益关系十分密切的房地产市场问题,许多专家、学者也在不同场合发表了一些个人的意见和建议,然而在这个问题上相信无论出自何种立场、持有何种意见,对这个当前十分敏感的话题而言,相信大家都会有一套自己的真知灼见,这里笔者也有一些基本观点作为抛砖引玉,提出来与大家共同商榷:

  日前随手翻阅了2006年5月12日《北京晚报》刊登的,一则与土地管理密切相关的财经话题,题目是《学者评价房地产市场:吃了摇头丸的肿瘤患者》。本编者认为此则与土地管理密切相关的房地产话题,在当前本市和谐社会的构建中有着不可忽视的重要社会影响,实在值得我们土地行政主管部门,从土地是房屋存在的“前提”这个重要事实出发,对当前世人瞩目的房地产问题进行认真地思考和研究以便给人们一个可信的交待。

  这是因为这些客观存在的“现实”已成为当前人们饭后茶余十分关注的热门话题。这就是我们社会中有一些人因为住房问题不同程度沦落为所谓“房奴”的事实。然而在远离“奴隶”制度的今天,为何出现了这样与我们社会极不相称的称呼?要知道这是当今任何一个文明“社会”里人们所难以承认和接受的。

  它的严重性在于凡“奴”者,皆为不具人身自由而受到种种不公平待遇者。譬如《辞海》对此作出的权威解释是:“奴”是指丧失自由,受人役使的人,如家奴、农奴等等。那么以此类推,今天的“房奴”虽然很大程度上不同于历史上人们所知道的那些不同的“奴”,但是某种意义上他们仍然和“奴隶”一样,逃脱不了被“役使”的命运。

  那么所谓“房奴”是怎么一回事情呢?原来这个称呼系指一些人为了得到属于自己的一套能够安身立命的“住房”,而被“房贷”这种形式在相当长的时期内变相地“役使”着。就是说他们可能终身将“困惑”在所谓“还贷”之中,这样才能在现实中获得一种实际上是不完全财产的“房屋”(因为房屋的财产权利仅限于构成房屋的构筑物,而不包括建造房屋的土地)。由此可见“房奴”们真是好辛苦好可怜啊!

  那么深究这种“现象”,究如何才能把那些因为“住房”需求而实际上沦为“房奴”的人们,从其桎梏中解放出来?2006年5月11日在京举行的《中国房地产政策专家高峰会》上专家学者们进行了热烈讨论。据报道《中国社会科学院》国际投资研究中心的曹建海研究员认为,目前与“房奴”现象密切相关的房地产市场“就像一个长了巨大肿瘤的患者,又吃了摇头丸,所以大家都疯狂了”。

  编者认为这段话不但抓住了当前这个“问题”的本质和要害,而且一定程度上值得人们予以进一步地思索和回味。那么从目前与房屋建设、使用密切相关的土地行政管理角度来看,从中究竟可以解读出哪些值得人们认真思考的问题?这里就笔者个人的体会而言,大致有如下几点:

  一、应该充分意识到当前房地产市场存在的诸多“问题”,严重地不符合当前和谐社会构建的宗旨,实际上带来了一些难以克服的负面影响,这是我们研究当前房地产市场问题非常重要的一个出发点,也是解决这些问题所应明确的归属

  笔者认为目前房地产市场中反映出来的房价居高不下问题,普遍超越了一些购房者购置房屋能力的极限,不仅严重影响到购房人的生活质量,而且购房人的血汗钱无端流到房地产商人的口袋中的事实,进一步加剧了社会的贫富差距。事实上目前与房地产市场密切相关的购房问题,已经与人们的看病难、上学难交织在一起成为当前社会不够和谐的重要因素。所以曹建海研究员十分感慨地说“大家都疯狂了”。

  这句话的确值得我们认真回味,十分明显这句话中的“大家”毫无疑问是一句寓意深刻的双关语,即:泛指房地产市场中作为“买方”的购房者,以及作为“卖方”的房地产商,当然还有主导和管理乃至制定房地产市场“规则”的政府主管部门。那么这个问题上究竟大家都“疯狂”在何处呢?十分明显对购房者而言如果说他们“疯狂”的话,应该只仅限在购房时不够理性和冷静,对这种现象人们普遍解读为购房者只不过有些不自量力,或者说“行为”上有些冲动而已。

  但是人们更愿意相信对绝大多数购房者而言,他们是非在不得已的情况下为了解决自己的住房问题,才横下心来在房地产市场中一搏的。况且从社会提倡的居者有其屋的“目标”来看,用“疯狂”这个字眼来形容他们购房的“行为”和“动机”似乎有失公允。因为不容忽视的是,当他们勒紧裤腰带拼命挣钱、攒钱,而不是疯狂花钱购房还贷的时候,确实客观上助长了房地产市场里所谓开发商赚钱的“疯狂”。

  因此房地产市场中真正能够用“疯狂”来加以形容的,是销售房屋的房地产商人。用曹建海研究员的话来说,这些人“借钱、购地、委托设计、工程发包、销售房屋,几乎不作为,却可以获得丰厚的利润”。事实上从现实中几千元到上万元一平方米的房屋“售价”来看,这些人从中赚取的利润可以说确实是“疯狂”了。

  然而一些开发商们对此并不以为然,他们标榜自己是在“理性”地赚钱,至于当前一些“穷人”们买不起房或者说买得那么辛苦其责任不在他们。他们中有一个人甚至公开声明:“我们不是为穷人服务的”,言外之意他们的“使命”就是为了富人“服务”的,仔细分析此人的这番话似乎不无道理,从此人要赚钱的“本性”来看就是要利用“购房”者的所谓“刚性”需求中赚到他能够赚到的钱。

  乍一看从市场的所谓供需来看这点似乎没有什么可以非议的,因此曹建海研究员的“疯狂”之说,不能不让人们把目光从一些已近“疯狂”的房地产商人身上转移到能够让他们在房地产市场上“疯狂”起来的原因上来。显然这些才是我们探索、研究长期以来一直困惑人们的这个“问题”的要害之处。

  二、必须充分意识到与城市居民切身利益密切相关的建设用地范畴内,由于目前指导思想和政策上的“缺失”把房屋土地的这块“肥肉”拱手相让给房地产开发商的作法,才是他们得以撄取房地产开发超额利润、赚取所谓不义之财的深层次原因,对此不能不引起人们应有的重视和关心

  应该说曹建海研究员形象的“疯狂”之说,不能不把人们的眼光从这些几近“疯狂”的房地产商人身上,理性地转移到能够让他们在房地产市场上得以“疯狂”起来的原因上来。那么什么原因使他们能够在房地产市场上得以“疯狂”呢?从人们具有的常识来看,只能是所谓市场中“交易”规则的使然。因为所谓的“疯狂”都是购房者、售房者双方在市场交易的一霎间才得以形成的。

  然而无可非议的是这个“市场”以及这个市场的游戏“规则”,又无不是由政府主管部门来指导制定的,如果要追根寻源的话其“责任”恐怕应该算在政府主管身上,因为是他们从“制度”的层面奠定了这个“市场”的机制、体制,制定了与之相关的一套既定的游戏“规则”,以至长期以来出现了这样那样差强人意的“问题”。

  本编者认为社会主义条件下城市建设发展的用地需求,应该在土地公有制的层面出发,从满足城市居民既是土地所有者又是土地使用者的实际情况出发,充分在土地“有偿”使用的界定下按照用地“区位”的概念和相应的“地价”要求,将其纳入到所谓土地的供应之中。十分明显这里所谓的土地“供应”不等同于“市场”。因为要求其“供应”的这些人是地地道道的作为城市土地所有者“一份”子的广大民众,从逻辑的层面来看:这些广大土地所有者在需要使用属于自己土地那份“正当”权益时,难道需要通过所谓“市场”去购买吗?

  故此运用土地“供应”的这个“概念”应对城市居民不同情况,实事求是地按照经济条件的许可照顾每户人家都有一个居家度日的“场所”,无疑是社会主义政治理念所必须考虑的,也就是说必须意识到不管其“居民”房屋的质量如何贫民窟也好、豪宅也罢,这些都是城市政府在其治理之下必须作出的与其社会公平、公正相适应的应有“承诺”。

  但是这种“承诺”应该落实到具体的层面上来,应该看到长期以来对绝大多数中、低收入的人群而言,往往在现实的城市开发制度的运行中,不是成为所谓的“房奴”就是在高房价的压力下迫使他们背井离乡到一个不属于他习惯的新的居住地作为所谓“蚁族”而存在下去。这种状况确实让人感到深为困惑的是,不知道推行所谓房屋“商品”化究竟要达到一个怎么的目的。是借此按照经济收入的多少构建不同等级的居住小区,以示其身份的高低、贵贱吗?

  对此人们暂且不去追究对错与否,但是在形成这一“格局”的区位过程中应该看一看城市规划实施及其管理中,是如何对待那些原来居住在大杂院平房的“穷人”的。要知道他们当初同意从规划的核心区位“搬迁”出来,对政府而言实际上是一种“礼让”行为,就是说没有他们的这种“礼让”,城市就不能得到所谓有序地发展。然而现实中地价”捆绑“房价迫使这些人无法再度回到原来的住处,其意思十分明显就是这些升斗小民不配在高档小区,故此这种状况实际上已经成为当前不利于社会安定团结的重要“内在”因素。也就是说在所谓的城市开发中,如果政府能够承认原居住地的“居民”理所当然地拥有其回迁的权利,能够在其“礼让”的土地中反映出一定的价格“因素”作为他们返回原居住地的一个“筹码”的话,那么不是一定程度上将有助于房价的“平抑”吗?

  其实这个道理十分简单,任何一个有良知的人都十分清楚,建房占用的土地面积,与开发商贯用的建筑面积,实际上分属两个根本不同的概念。如果“礼让”出40平方米平房的住户,提出在回迁地区40平方米占地面积的10层楼房里购买80平方米居住楼房的话,他实际占用的房屋建筑面积只是400平方米建筑面积中的80平方米,也就是说从形式上来看,他只使用了原来40平方米平房土地中的1/5占地面积的土地使用权,并将其它4/5的土地面积的使用权归还了政府。

  然而现实中无论开发商还是政府,又在这4/5的土地“使用”权的基础上做成了另外“大笔”的买卖。应该说这种“现象”事实上已经准确无误地体现了这种“礼让”出来的土地所“具有”的价值。那么试问这种情况下,不计原平房居住者对城市所谓“开发”所作出的这样可以廉价换取的“贡献”,即:不允许他们按照原来使用其房屋土地的“权利”来解决其住房需求的所谓“配置”方式,使他们实际上难以回迁到祖祖辈辈居住的地方来的作法,这种政策性的所谓“规范”难道公平合理吗?

  因此在当前房地产的开发中土地行政主管部门实有必要充分考虑,居住用途的“土地”犹如阳光和空气一样,是人们赖以生存和发展的不可或缺的重要物质条件。基于这样的一种性质,是否应该从其“人均”理应拥有的土地数量出发,使每个真正需要“居住”而不是“投资”行为的城市居民,按照上述“法定”面积享受其“住房”土地有偿使用的“优惠”呢?

  也就是说在这个“前提”下,作为城市土地所有者一份子的购房者,应该普遍享有按照房屋的“质量”和“造价”所测算出来的,具有一定合理利润的平价购房屋价格,而只是对超出其法定“面积”的豪华需求,必须在其土地使用中高价支付与此相应的费用来,或许按照这个思路才能探索出一条有利于我国住房制度改革的路子来,从而唐朝诗人杜甫“安得广厦千万间,大批天下寒士俱欢颜”的伟大抱负,才能在我们这个时代得以兑现。

  三、从土地资源决定的基本国情出发,实有必要认真考虑政府以引导需求、治理需求的政策措施在经济社会可持续发展进程中,制定应对目前房地产运作的一项有关土地资源利用配置的重要“准则”

  对此我们应该进一步积极稳妥地将其落实到人们的社会生活中来,故此曹建海研究员在评价当前房地产市场时,提出要“抑制房地产市场的疯狂,需要政府引导需求、治理需求,要对多占房地产资源的征收不动产税,让黑屋消失……”等等主张,笔者本人无不赞同认为这是一个应有的十分重要的政策导向措施。

  其实从土地行政角度来看,只有这样才能从建设发展的土地供应上根本消除足以让房地产市场冲动和疯狂起来的那些不稳定因素,从而使其变得平和起来。然而要达到这一目的笔者认为必须从与房屋建设密切相关的土地管理着手。从土地“自然”供给决定土地“经济”供给的必然性来看,目前社会主义条件下在其民众生存基本“需求”所决定土地“供需”关系中,应该充分考虑他们作为土地所有者一份子的“特定”身份,在其“居住”土地层面从不“盈利”的原则出发,充分考虑他们起码的住房土地需求。

  其实这种要求并不过分也不难做到,虽然在经济社会发展中包括土地资源在内的有限资源,不可能无限制地予以满足,特别是其中城市发展所表现出来的房屋对土地的需求。那么从这种必然的趋势来看,如何科学合理地配置包括土地资源在内的各项资源。不能不成为城市政府统揽其经济社会发展的一项重要措施。

  就是说鉴于土地资源的稀缺,政府不能不在城市的建设发展中对房屋地使用的土地进行有效地调控,特别是要依据其可能的土地供应数量和社会发展的需求状况,来决定房屋产品的结构和数量,确切地说这些应该表现在应该具有的所谓土地的准入层面上:

  一是、一定要排除一些超出常人消费标准的“豪宅”对土地资源的不合理占用来。譬如像本市昌平区回龙观镇号称亚洲最大别墅区的《碧水庄园》那样,每户占地高达5亩的户型就应该从房屋产品目录中删除。殊不知这样的“豪宅”虽然有人购买,但是应该意识到对社会公众而言,这是土地作为公共资源的一种供应上的巨大浪费,同时也是土地“资源”利用分配上的一种不平等行为。

  二是、严格限制外地人到本市大量购置房屋的所谓投资行为,因为我国的建设用地不象俄罗斯、加拿大、美国那样一些土资源丰富的国家可以畅开供应。如果仅仅以金钱为“尺度”作为建设用地准入的一个标准来衡量房地产开发的话,那么我们的建设用地资源很快将会亮起“红灯”,特别是当“穷人”们攒够了能够购买房屋的金钱时,由于一小部分人对房屋土地的长期占用,实际上届时很有可能没有多少土地能够拿出来建设房屋了。而在这个时候的房屋随着“土地”的稀缺,将有可能变得让“穷人”们更加无法接受。本编者认为这绝对不是一个耸人听闻的结果。

  三是、从“安得广厦千万间,大批天下寒士俱欢颜”的政治抱负和具体责任来看,土地行政部门应该正确引导当前所谓房地产市场的发展,尤其要对房地产是重要支柱产业的说法持审慎态度,要深层次地意识到所谓“房地产”中的土地不可能大幅地离开土地供应的限制,想怎么发展就怎么发展。因此必须从土地资源的配置和调整出发,在房屋建设发展中科学合理地确立一个城、乡统筹的人均居住用地“指数”来,并且据此指导今后的房屋建设发展,特别是要警惕种种“无序”行为由此可能引发的居住建设用地供应失衡的这个“问题”的出现以此防患于未然。

  四是、应该充分意识到,房屋建设占用的是作为我们生存发展须臾不能离开的土地空间,在土地资源本来就十分匮乏的情况下,更不应该任容忍由“外资”到中国来涉猎于所谓房地产的运作之中,不论其买房也好还是其它什么,这种行为无异于有可能成为21世纪的“租界”行为,仅管“房子”是无法从中国土地上搬到外国去。但是在长达几十年之久的期限内,却事实上丧失了对自己土地进行调控的“权利”,因而其严重性不能不引起我们高度的重视。

  五是、从深层次的发展来看在市场经济场合下,千万不要离开土地资源这个重要的限制因素错误地以为“金钱”就是万能的,因为土地资源数量的有限性、位置的固定性、占有使用时间的延续性等,这些将势必构成其“问题”的复杂性与艰巨性,届时不是简单地通过征收不动产税就能加以解决的。总之从当前政府引导需求、治理需求的政策措施上来看,从现在起我们确实应该有更多的“政治”上的考量,不宜单纯地过分地依赖所谓”经济“手段来解决问题。

  四、从社会主义政治的准则出发考虑到中国社会中的绝大多数人的切身利益,应该进一步借鉴国、内外的历史经验,从房屋、土地基本“制度”的层面出发,果断地取消开发商在城市建设中的作为,剥离他们为此能够取得的既得利益,进一步建立新的适应其发展的“机制”、“体制”,并且把它看成是走出目前“危机”的一项重要选择,对此我们应该有一个较为清醒的认识

  现在人们普遍认为房屋、土地引起的“问题”是个老大难的问题,多少年来政府采取的很多的所谓宏观调控措施都未能奏效,譬如2005年以来的“国八条”等均未能抑制不少城市房价的“上涨”。其原因在于这些所谓宏观调控措施,实际上解决不了目前房屋、土地存在的根本问题。因为人们十分清楚所谓房屋“贵”不是贵在房屋本身,而是贵在房屋所处的土地“区位”条件,因为它能够为其居住者带来一系列良好的社会服务,如良好的交通、购物、医疗、教育、娱乐等等。

  所以有的专家学者提出实有必要取消现行的城市开发《制度》,还城市政府主导委托建筑商用纳税人的钱来实施城市建设发展的预期面目,其实这已经不是什么新鲜玩意上了年纪的人都知道解放前社会上没有“开发商”这个东西,城市建设的发展都由当时的“营造厂”或建筑公司来包揽完成。

  此次《中国房地产政策专家高峰会》上,曹建海研究员介绍说:“欧美的房地产业是建设者和服务者构成的,建设者就是建筑商房地产商都是建筑开发商,更多的是“工程承包商”,在美国房地产就是建筑业的服务业,有管理、策划、投资、抵押银行、中介、物业管理、IT服务等等,它们是纯粹的服务业,是靠服务挣钱的没有服务一分钱拿不到。”

  为什么?本编者判断其原因是否因为用于发展建设的“土地”不是建筑商的,仅仅是受人之托在它人的“土地”上进行建筑。因此作为建筑商只能在这种委托服务中挣得建设的服务费用。然而在我们国内“开发商”干什么?用曹建海研究员的话来说是“借钱、购地、委托规划设计、工程发包、销售、几乎不作为,却可以获得丰厚的利润”。对此老百姓有更为形象的比喻他们说:现行的机制、体制允许开发商拿国家的贷款和老百姓的购房款做房屋“期货”的无本买卖,确实是无本万利的生意哪有不赚钱的道理。事实上在开发商中间也有谁拿自己的钱做开发,谁就是十足大傻瓜的说法。

  现在情况十分清楚在目前制度允许的前提下,开发商通过政府拿纳税人的钱来做自己的生意已不再是什么“机密”。现在不少人认为目前事关城市建设发展的房屋、土地开发机制、体制存有不可克服的内在“缺陷”,譬如引起银行的坏帐、呆帐以及由此引发的泡沫经济等等,所有这些标志着按照目前的这种“体制”延续下去,将根本上不利于“问题”的解决况且还有以下几个方面必须引起我们的高度重视:

  第一、现行的城市建设发展中,由于不深究房屋建设及其土地利用之间既紧密又区别的关系,特别是在房、地不分的传统影响下目前房屋价值与土地价值捆绑在一起的作法所形成的房物价格机制,不可能有利于政府对房屋价格的调控。这不仅是影响当前房屋价格调控的“核心”,而且也是当前房地产作为所谓“支柱”产业所必须认真思考的一个重大的理论与实践问题。

  这种长期以来形成的积重难返问题表明:目前政府确实难以从现行的制度层面,说服甚至要求房地产开发商,把以较高“地价”获得的国有建设用地上建造的房屋(即:所谓“区位”条件较好地段上所建造的房屋)售价有序地有节制地降下来,因为从深层次来看这种由开发商来取得房屋建设土地使用权的作法,无疑是把国有“土地”具有的既定“价值”拱手赋予开发商,使他们能够有根据地利用其“土地”所具有的“价值”来包装自己建造的房屋“价格”。

  应该说这是一个公开了的“陷井”,对广大中、低收入的购房者而言,为了取得属于自己的房屋不得不跳下去就范。然而把所谓区位条件与房屋价格捆绑在一起的价格机制事实上不具“法理”上的正确性。从形式逻辑来看之所以好的“区位”的房屋能够卖个好价钱,是源于其房屋所处的良好周边环境的改善和发展,譬如:有方便的交通条件、良好的市政设施、优美的景观布局等等,但是这些大市政、大环境改善得以形成的所谓“区位”条件,是政府用纳税人的钱来兴建形成的,不是由开发商掏钱兴建形成的,那么开发商何以因此用来影响和决定“区域”的房价呢?这个现象难道不应该引起我们的深思吗?

  第二、城市建设发展所涉及的所谓房地产开发中,由于开发商所扮演的“代理”身份,使他们在城市土地所有者(城市政府)与城市土地使用者(包括城市居民在内的土地使用者)之间,充当了一个实际上对双方面而言是不够公开、透明的“角色”,因而难免由此产生种种可能由此产生的问题(包括房屋销售、物业管理等等,购房者势必面临和应对的各种问题)。我们应该把这个问题上升到当前城市建设发展的机制、体制的高度来认识。

  不少人认为这些同样是现行“制度”带来的不可回避的“弊端”,其深层次的原因是:在当前的城市建设发展中其“制度”所决定的“开发商”的身份十分“诡谲”,因为他们在城市发展建设中,拌演的只不过是城市土地所有者与广大房屋土地使用者之间的一个“掮客”而已。从市场经济的架构来看,“需求”与“供应”应该是“权利”与“义务”的一种公开、透明的直接对等关系。

  但是开发商作为“商人”追求的是其利润的最大化,不可能在城市土地利用中(城市土地的建设利用中)维护土地供需双方的既得利益,他们关心的是如何能够得到房屋销售的“超额”利润然后一走了之。因此现在许多人认为“土地”本身作为“商品”所具有的自然属性具有其它商品所不具有的种种特殊性如:其位置的固定性和数量的有限性等等,而被这些属性制约的许多事情,往往难以在其“商品”化的运作中得到有效地调节。

  因此不大可能从其供应的“数量”上“位置”上进行大幅的所谓“调控”,并且以“对冲”的办法来冲破开发商们事实上建立起来的“壁垒”。显然这是当前我们所必须清醒认识的一个基本事实,那么人们不禁要问,既然如此为什么还要紧紧抱住“开发商”的大腿不放,是他们在当前城市建设发展中展现出来的所谓“作用”发挥得不够淋漓尽致吗?还是银行呆帐、坏帐还不够多?泡沫经济成份不显著吗?这些不能不让人们对此充满着疑问。

  第三、长期以来由于调控措施的不力,人们在实践中逐步意识到市场经济中“房屋”作为商品与“土地”作为有偿使用的实践形式应该是不同的,因而其调控的“方法”和“措施”也应该有所不同。如果我们不通过取消开发商的措施并且以“房价”与“地价”相脱离的方式,从开发商的超额利润中剥离出其合理的房价,并进一步做到“房屋”和“土地”分别予以有效地“运营”的话,那么我们就无法从应有的程序中解决目前客观存在的这些问题。

  特别是如果我们不能充分意识到在取消“开发商”后的城市发展建设后时代,由于“房房”与“土地”的分离,在操作中“房价”可以由购房者依据其建筑成本和建筑商为此提供服务的便利程度,连同建筑“成本”和相应“利润”一次性地支持给建筑商;而“土地”则可以由购房者业已享受的土地“区位”等级,像水、电、气一样,按月或按季、按年分期支持给城市土地所有者的“地租”来兑现其土地的有偿使用。故此偏离“房屋”按质论价和“土地”按质分期支付有偿使用费的任何做法,均不可能事实上让购房者根据自身情况和经济上的支付能力,有选择地购买和使用自己需要的房屋,从而无法避开目前“房屋”捆绑“土地”情况下,购房者必须一次性支付每平方米几千元~上万元的购房款所带来的巨大压力。

  与此相应的是从当前城市建设发展势在必行的土地使用制度改革来看,我们应该有一种理论与实践的结合,来解决一直困扰我们的这道难题。其实从“土地”是一切生产和生活的“源泉”,以及“土地”是财富“之母”的科学论断来看,城市的房屋建设、销售,实际上就是城市土地一种特定的利用和经营,它势必遵守“房屋”作为土地上的“构筑物”而不是土地本身在市场上交易所必须遵守的“规则”,而这个“规则”实际上没有必要也不应该与土地的使用“规则”混淆起来、等同起来。

  事实上更为重要的是,我们应该充分意识到现实中“土地”与“房屋”是两种根本不同的权利“主体”,无论从市场的角度还是从物权的角度来看“土地”和“房屋”也应分别处理即:购房者从建房者手中购得的“房屋”,以及土地所有者向购房者提供的房屋所使用的“土地”,一种是通过购买方式获得的如:房屋;一种是通过土地租赁使用方式获得的,如:房屋所需土地使用权。因此在市场经济的“架构”中,我们势必要把“土地”“房屋”区别开来,而不能援引西方国家房地产不分的贯例和原则来指导目前我们国家的所谓房地产市场。因为只有在土地作为私有财产可以自由买卖的前提下,房屋与土地才能不被分割,这个事实表明土地公有制前提下长期以来房地不分的观点,不仅是错误的而且也不利所谓房屋土地问题的解决。

  由此认为在社会主义政治发展的历程中,土地生产资料公有制对社会产生的既定作用,应该展现在在社会的实践领域,即:在社会实践中通过其既定的实践“形式”所具有的有效“机制”,进一步确保社会公众享有在此基础上建立起来的,社会重要资源利用、分配上的公平、公正。为此也应该从相应的“制度”层面,对现行的一些不切合实际的清规戒律进行大胆的改革,从而在社会中让人们越来越感到“它”的重要性和迫切性,只有从这样的思考出发才能最接近于目前“问题”的解决。

  第四、深究当前房地产市场中的这些问题,必须从社会主义社会经济改革的初衷出发,认真探讨目前时局下,何以产生这样一些足以影响国民经济社会发展全局的重大问题?其原因又在哪里?这些不能不引起全社会的高度重视和认真对待,并且从中找到解决这些问题的正当理由来,只有这样一切改革措施才能顺理成章才能为人们所接受。

  其实今天的这些“问题”不能不让人们联想起“历史”总是有一些惊人的相似之处。因为人们永远不会忘记上个世纪的四十年代末到五、六十年代那段历史所展现出来的,由党和政府作出的曾经让全国人民为此感到无比自豪的“历史”贡献。这段“历史”庄严地告诉人们,在经济社会发展的历程中我们曾经遵循了这样一条真理,就是在为人民服务所必须的“民主集中制”的原则指导下,无论政治领域还是经济范畴,政府从来没有办不到的事情和解决不了的问题的。

  但是今天发生的一切譬如:一些开发商与政府的所谓“搏弈”(实际上是叫板),乃至一些地方政府与中央政府的讨价还价(实际上是阳奉阴违、负隅顽抗),已经动摇了人们长期以来形成的这种信念,那么什么原因导致了目前这种几乎不可收拾的局面?本编者认为,其根源似乎在于:

  一是、目前追求既得利益的庸俗作法,淡化了一个社会应有的是非标准;

  二是、现行经济“体制”所显示的单纯的经济效益观点,混淆了不同价值观念及其应有的实践形式;

  三是、目前社会思潮的影响所导致的思想认识上的“混乱”,以致人们不能不客观上“受制”于目前实际上是变了“味”的所谓市场经济所带来的负面作用和影响,从而因此蒙受到不可避免和不同程度上的经济损失。

  应该说这些不仅是当前人们思想认识上的一种“困惑”,而且也是实际上的一种“灾难”。现在情况表明,一些开发商之所以敢于跟政府进行所谓的“搏弈”,是因为他们能够用你制定的游戏“规则”来与你游戏,也就是说他们可以堂而皇之地用你的“矛”来攻你的“盾”,用老百姓的话来说,就是用你的“法子”来跟你玩。遗憾的是这一切都是所谓“法制”的产物。

  因此此情此景是不是颇有些“自取其辱”、“自作自受”的讽刺意味呢?其实这些实际上是人们对“问题”的症结不够清楚,也不知道应该如何捍卫自己的“权益”。所以当许多群众提出要求政府对目前一些开发商哄抬的高房价进行限制时,往往总是因为这样做不符合市场经济的“规则”为由被一些地方政府所“否决”。那么对现在越来越多的人们所质疑的,这种由于房地不分捆绑运作为其既得利益的的所谓市场经济行为,应该有着一个怎样的解释呢?要知道当初改革开放的“初衷”是建立在邓小平提出的“三个”有利于的基础之上的。

  十分明显这个“三个”有利于不仅构成了我们鲜明的政治立场,而且也奠定了实现中我们理应为此具有的“操守”。就是说从改革开放的初衷来看,我们应该具有这种精神实质和外在表现的市场经济即:社会主义的市场经济。然而实际的情况不是这样,在目前所谓房地产市场的交易中,以上种种众所周知的原因致使社会公平、公正的精神实质被“抽掉”了,而且赤裸裸的金钱关系显露出来,其结果最大的受害者不是别人恰恰是作为社会绝大多数的劳动阶层。

  犹为不妥的是自从党中央提出“以人为本”、“和谐社会”这样一些事关经济社会发展的基本理念以来,一些地方政府在“土地财政”巨大利益驱使下,自觉或不自觉地按照他们理解的所谓市场经济的“架构”,做了一些实际上不利经济社会发展的事情。然而这种“作为”不能不让人痛心地认为,就他们的这种出发点和落足点而言,并没有放在大多数人应有的利益上,也没从根本上去考虑由此引发的众多社会弱势群体的切身利益问题。相反在维护市场经济“权威”的晃子下,他们不遗余力地所要达到的也是其“政绩”所需要的。

  所以其“作为”不能不让人们感到他们是在“为虎作伥”。显然这种以“土地财政”为特征的问题得不到解决,那么其“理念”和“措施”势必殃及到社会中的绝大多数。然而对构建“和谐社会”这个宏伟目标,以及“以人为本”的处事哲学而言,这些恰恰是反其道而行之的。因此我们在治理当前房地产市场问题时,不能不以此来“正本清源”,要知道只有这样我们才能从目前不应有的“形而上学”的桎梏中解放出来,才能拥有一个“批判”的武器,这样才能以此净化和捍卫社会主义市场经济的发展,从而具体地解决一个为了什么人的大是大非的问题。

  第六、改革开放以来我们从一直沿续下来的,由开发商来开发城市、建设城市的“制度”和运行“规范”的实践中,深深感触到城市土地利用在国有土地这个大前提下不可避免地出现以上许多不尽人意的“问题。这些“问题”如果比照农村集体土地,就不难理解为什么城市居民在“居住”这个最基本的生存条件上,不能享有本来就应该享有的基本权利。这种状况实际上不能不在城市土地利用中严重影响到当前“三个”代表重要思想的贯彻实施。

  也就是说在社会主义市场经济条件下,我们责无旁贷地在城市土地供应中需要进一步研究为解决广大民众住房问题必须应有的“为民让利”的主导思想,并以此为据严格区分城市土地利用中,土地作为生活资料与生产资料的不同,在生产资料公有制和土地有偿使用的大前提下,参照同为土地公有制的农村集体所有制对“宅基”地的处置方式,进一步处理好城市居住的用地问题。这一点在当前解决房地产市场问题时,同样应该引起我们的深思。

  其实就改革开放的“成绩”而言,我们在“农村”这个天地里做到了“城市”所未能做到的许多事情,建立了许多符合“农村”发展需求的制度、规定。尽管当前农村发展受到产业结构的影响和制约,其发展“速度”缓和了一些,但是与城市比较一度呈现出“领先”的地位。究其原因是农村的土地“制度”在土地所有与土地使用的“机制”、“体制”上,满足了农民群众对生产、生活的客观需求。

  譬如:农民的“生活”需求有按“分户”条件为前提的“宅基”地使用制度;“生产”需求有土地的联产承包制,应该说这些不同程度上赋与了农民群众固有的“生存”权与“发展”权。但是在“城市”地区,尽管经济上得到飞速发展,然而在城市居民“生存”权利上,与农村农民群众比较由于“购房”要花上一辈子的积蓄,因此这种氛围下,城市居民是“苦不堪言”的。为什么会出现这种情况?可以大胆认为原因在于城市“国有”土地的这个“内涵”尚有些过于简单。从《土地管理法》的条文上看,只是明确了“城市市区土地属于国家所有”,“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”,“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”国务院及其授权的地方各级政府行使国有土地的所有权,当然也可以依法行使对国有土地的占有、处分、收益的权利。然而缺少的是对城市国有土地使用权的界定,以及土地使用者理应拥有权利与义务。

  其实“国有”的这个概念通常被广大人民群众理解为“全民”的,意思是“国有”的就是全民拥有的,那么应该如何区别“国有”与“集体所有”的含义呢?要知道农民群众也是全民的一份子,那么在国有土地范畴中是不是也应该有农民群众一份呢?从逻辑上来看不能排除,甚至城市居民也可据此提出,国有土地中也有“我”的一份的理由来。并以此在国有土地中应该比照农民作为集体土地所有者一份子拥有集体土地宅基地的作法,提出作为城市国有土地一份子在其可能的法定面积规范下理应拥有一处居住用地的合理要求来。

  如果这个逻辑成立的话就城市土地利用而言,势必应该对城市国有土地的“内涵”和“外延”进行修正,确切地说是否可以参照农村集体土地所有制的作法,把城市国有土地的“内涵”扩充为:“城市国有土地归国家和城市居民共同拥有,分别处置(即:生产用地作为生产资料归国家所有、一定的基本生活用地在低价有偿前提下归城市居民使用)”。

  事实上就城市土地利用的现状而言城市居民对土地利用的既成事实表明,目前城市中实际上已经具有的这样一条不成文的“规定”,但是这一条“规定”没有上升到法律应有的“保障”地位,即:城市居民没有像农村居民那样,无偿地得到一处属于他们居住的“用地”。当然城市的情况与农村很不一样,因为虽同为“居民”但其生存、发展对“土地”的依托和需求是很不一样的。在农村农民生存、发展所依托的是第一产业对土地的集约利用,而城市中更多的是以土地的“间接”利用所带来的效益。因此从这个“意义”来看,我们是不是应该把城市居民的“生存”与“发展”界定在这样的一个范畴内即:

  一是、城市政府应该比照农村居民对其居住要求依据城市实际情况,低价甚至无价地合理配置与城市人口相适应的居住用地,并以其所应具有的基本“权利”作为城市居民“生存”空间能够得以实现的前提;

  二是、作为城市居民谋生所依附的各项产业用地按照生产资料公有的原则无条件地归国家所有,并按有偿使用的原则提供使用;

  三是、在城市建设发展中,农转非的城市新增“居民”,应通过缴纳一定数量的由政府发放的征地费用作为进入城市必须付出的基础费用,以此取得依据城市实际情况所决定的,同其它城市居民一样的居住待遇。

  如果能够以这样的思考来应对当前城市发展中,城市居民作为城市的“建设”者、“发展”者对自身应有的起码的居住要求,那么至少从居住用地的层面上,应该能够得到“社会”的认可,从而能够在一个合理的“价位”(即:在城市居民理应享受的土地使用面积内,其有偿使用费按所谓为“平价”处理,只有在超出部分为“议价”处理)从而赋与每个正式居民的应有居住用地权利,这样就为“房屋”和“土地”切割奠定了一个坚实的基础。从而为城市居民能够在排除目前房价、捆绑地价的作法对他们严重制约后,依照房屋所处的区位条件和房屋质量标准,获得一处在他们看来,不仅是买得起而且也用得起的住房来。这样他们也可以从根本上避开终身作为“房奴”的悲惨命运,从而进一步使我们的这个社会真正地“和谐”起来。

  五、当前房地产市场运作中面临的诸多问题表明,目前城市中用于居住的房屋作为一种特殊的“商品”,至少在目前我市既定的经济社会发展水平下,人们对它的“需求”及其“更新”程度,不可能像其它社会“商品”那样在“市场”中能够随意、频繁而简单,这一点必须引起我们的应有重视

  事实表明城市住房不可避免地要受到城市土地供应和使用上的种种“限制”和“制约”。更为重要的是,其住房还具有与其它商品不同的“特质”。这就是:不管其房屋本身的“品质”如何,它总是城市居民不可剥夺、不可替代的一个安身立命的重要场所,因而是人民群众不分高低、贵贱都必须以此据有的一种生存权利的“象征”。对这样一个具有广泛社会敏感性的“商品”,政府主管部门应该以什么指导思想来予以应对呢?,显然我们应有的对策只能是以“计划”与“市场”相结合的方式才能在错综复杂的社会现实中,使这个问题得到妥善的解决。

  所以在我们探讨如何应对房地产市场面临的这些诸多问题时,首先必须抓住问题的“本质”,个问题的本质是现行的房地产《制度》解决不了作为“商品”房屋的销售价格问题。诚如前所述在社会主义土地“公有”这个重大前提下,无法在市场中坚定不移地跳出“房屋”捆绑“土地”这种假土地之名抬高房屋价格之实的,实际上是脱离社会主义政治经济本质的、对社会造成极坏影响和束缚的做法。

  其严重性是如果今天不是这样认识“问题”和处理“问题”,并且早一天将广大民众从这种习惯势力的束缚下解脱出来,那么和谐社会的“构建”必将逐步毁于目前所谓市场经济中的那些既得利益者手中!应该意识到这种说法决不是一种耸人听闻的喧染,而是构建和谐社会中所听到的不和谐的声音,见到的不和谐的现象的一种外在表现。

  究其原因莫不源于社会上房地产是社会支柱产业的实际定位,以及相应政策措施对房地产业者所释放出来的种种错误信息。故此必须有一个实实在在的“社会主义”的冠词来规范这种行为以表明所做任何事情的出发点和落脚点,始终能够和其社会主义的宗旨结合进来。至于当前的房地产业按照其既定的宗旨和模式,能否成为一个有利于经济社会持续发展满足广大群众日益增长需求的一项社会“产业”确实值得予以斟酌,其“关键”在于它的“动机”和“效果”是否能够与人民的社会的利益协调和统一起来。

  既然如此,那么人们不禁会问:为什么还要一味坚持由“开发”商来发展建设城市的居住房屋呢?是不是在所谓的房地“产业”中,还有一些什么难以割舍和值得留恋的东西吗?要知道现在披露出来的许多事实表明,现在的城市开发体制存在许多官商勾结的“弊端”,譬如前不久“参考消息”披露的天津市南开区,在其地区“折迁”中就为开发商的既得利益扮演了极不光彩的角色,不仅区“建委”深陷其中而且法院的法官和法警在仲裁此事时其嘴脸也非常可恶。其实从“三个”代表的贯彻落实来看,在城市开发体制中由建筑商取代开发商的作法,不仅能够避开房价捆绑地价,这种极不公平而又十分荒诞的行为给人们带来的“伤害”,而且在房屋作为“商品”的“构成”上也具有“成本”核算上的透明度。另方面从产业“结构”上来看,建筑商从事的“建筑”业,也能够与美国曾经号称的三大产业,即:钢铁、汽车、建筑业中的建筑业接轨。

  总之从当前改革开放负责的视点来看,人们在关注“国六条”及其实施细则的同时,更应站得高一些、看得远一些。确切地说就是要仔细品味一下、权衡一下市场经济运行中,特别是在《物权法》对权利的设定上,我们究竟应该采取一些怎样的策略和方式、方法,才能有益于目前这种具有“核心”价值的和具有广泛社会性的问题的解决。也就是说在目前的城市土地利用中,如何依据不同的土地利用方式和对象,把具有社会福利性质的土地需求,与根本上具有十分明显经营性、生产性的土地需求严格地区别开来,而不是千篇一律地通过当前“市场”所标榜的单纯的金钱关系和实施途径予以兑现。

  六、应该意识到在市场经济的发展进程中,城市土地利用之所以出现类似房地产开发带来的这样一系列问题,很大程度上在于一些城市政府一直奉行“土地财政”政策所界定的“以地生财”的基本指导思想,对此必须引起高度地重视

  确切地说包括当前住宅建设在内所涉及的诸多“问题”,其根源在于政府泛泛推行的土地的招、拍、挂这种可以拍出“天价”为标准的土地供应制度。因此当前无论城市二、三产业生产设施用地,还是城市居民“住宅”用地所共同面临的土地供应制度,确实应该应对非生产和生产性的土地需求,分别发挥住宅土地有偿使用与企业用地所应发挥的现代赋税的既定作用,使我们当前的土地供应制度跳出以招、拍、挂方式应对目前经济社会发展所呈现出来的荒唐的不切实际的作法,切实理性地回归到确实有利于目前构建和谐社会的正确轨道上来。

  当前开发商们一直报怨取得用于房地产开发的“土地”地价太贵,并且说在土地市场上如果不出“高价”就不能获得具有良好“区位”和“地段”条件的土地,也就是说不能因此拥有一个良好的“售房”所具有的前提条件,因而能够因此赚到更多的钱来。因此,故此在高“地价”前提下取得的土地上,出售房屋的价格也就不能不高些,其实这些“问题”早就在他们“包装”房价时不明不白地转嫁给广大购房者了。他们口中念念不忘的所谓不能做陪本的买卖,充其量只不过是拿来说事的“借口”罢了。

  应该意识到这些“花招”只不过是为了蒙骗广大民众,人们不禁要问在所谓城市住宅建设中,政府为什么不把具有一定价值的城市土地,按照规划的用途,通过市场这种形式,按照“优胜劣汰”原则“供应”给那些谁能够以最低价格、最优品质,承建“房屋”的建筑商进行相应的建设呢?。其实建筑商也可以按照自己对政府“承诺”的要求实施房屋的建设生产出城市住宅来,进一步在“房屋”市场上面向社会上的购房者以此赚到其生产房屋所应有的利润。此时购房者可根据自身的经济承受能力,有选择地依据不同品质价格的房屋再向城市土地所有者支付发生其房屋使用土地上的年租金,并以这样的方式体现出“土地”作为具有其自身区位价格的应有“代偿”来。同时住房需求者则可以以这样的方式来购买一处既买得起也用得起的房屋来。

  同理城市地域范围内的生产性用地,其土地供应也不应该通过所谓招、拍、挂方式,实际上无限抬高出让土地的“地价”来把土地“出让”给出价最高的企业,而是应该在一定“地价”前提下,即:所谓基准地价前提下把土地“出让”给能够为地方政府带来最佳“税收”效益的企业,从而发挥现代赋税制度对政府“财政”的应有支撑作用。综上所述无论就解决城市土地利用中的非生产的住房用地问题还是解决生产建设用地问题,我们均不能把整个的土地利用局限于当前推行的招、拍、挂实际上可能产生的“桎梏”之中,也就是把土地的“价值”所带来的“利益”拱手相让给所谓不切实际的“中标”者,从而避免给城市土地利用带来一系列的不良后果。

  七、目前实现中展现出来的足以影响广大人民群众的所谓国计民生“问题”,确实是政府有关职能部门在当前情势下,需要进一步认真思考的一个带有根本性的问题,只有这样才能在反映民意、解决问题的基本层面上,顺应目前广大社会民众的这一基本诉求

  实践表明因为这些触目惊心的实际问题,不仅在所谓房地产市场的整顿中,而且在整个土地利用秩序中进一步反映出,这些对广大人民群众来说不仅是他们最为关心的问题,也可以说是他们企盼的在所谓城市土地利用中能否呈现出来的,一点点对他们来讲是十分必要而且具有“社会主义”指标性的所谓社会福利原则来。所以作为土地行政主管部门应该理所当然地在其事关经济社会发展的进程中,不断思考现实中出现的这些问题这怎样才能进一步地发挥土地作为公有资产在人们生产、生活中的所具有的既定作用来。因为只有这样才能实事求是地在和谐社会的构建中,逐步满足他们的这一基本的需求要知道也只有这样才能在一个“人文”的、具有社会同情心的社会里,展现出一个政府对经济社会发展所理应具有的远见卓识来!

  2006·7于北京土地学会

  4-两岸存在的土地、房屋问题在哪里?

  最近通过两岸土地学术刊物的交换,从台湾中国地政研究所、土地改革纪念馆联合发行的《土地问题研究季刊》NO.37上,看到台湾国立政治大学台史所博士研究生周茂春先生撰写的《房地产可以炒吗?如何炒?》一文,读后方知台湾现实中的广大民众,也亦面临大陆目前存在的所谓土地和房地产问题。恰巧的是土地问题研究季刊有一则“地政之回顾与展望”征稿启事。故此笔者拟借此机会仅就两岸土地房屋问题之比较这种形式,把个人的观点陈述出来以备沟通交流之所需。

  笔者以为通过周先生的这篇文章可以充分意识到,今天两岸国人中的广大民众,实际上都共同感受到源于土地、房屋炒作所带来的一系列难以承受的严重后果。当然由于两岸的不同情况也会有所不同,但是在双方奉行的所谓市场经济的运行中,由此引发的问题“本质”应该不会有太大的差别。这一点诚如周先生在文章中所表述的那样“有人声称炒地皮、炒楼房是正常行为,其价格应遵循自由市场机制,由供需(关系)来决定。政府不应该多管闲事,打压房价、地价,持这种看法的人自古皆有,更是大财团的喜欢用语”。

  其实周先生的这番话,在大陆这边也有不少遥相呼应者,不过这边周先生所说的“大财团”按大陆民众习惯的说法,其实就是一些官商勾结一起为富不仁的不法开发商。故此可以这样认为,目前无论此岸还是彼岸皆有假手土地、房屋炒作达到发家致富的这样一些人群,所以难怪他们在各自的“营生”中,总是会有这样一些损害公众利益的共同语言!

  值得关注的是,当前大陆这边客观存在的不容抹煞的所谓弱势群体,特别是出于无奈当了“房奴”的一些社会民众,尚不知道周先生文章接下来“土地在政府的使用分区编定管制下,可供建筑用地面积就被限制固定,依据经济学原理,供给量固定无法增加时,市场机制会失灵而成为卖方市场,更成为财团(在大陆则为有实力的开发商)囤积、哄抬(房价)最佳“标的”这段话所具有的深刻涵义。

  不过笔者以为他们从中能够感觉到和意识到的,莫过如周先生文章中进一步指出的那样“若再加上银行融资配合,以养小猪方式从事养地、圈地运动”,其结局自然是“富者土地、楼房遍地,贫者(则)无立锥之地也!”也就是说从土地、房屋的发展事态来看,两岸同胞中的大多数人不能不因此受到冲击,以至在这样一些须臾不能离开的生活层面,不约而同地感受到其所带来的艰难困苦,从而具有几乎共同的语言。这些用周先生的话就是“财富分配均明显恶化,贫富差距也更大。中低收入者为生活焦虑、失望,对高房价也只好望楼兴叹”。

  这就是说无论大陆还是台湾“有钱人(通过)大炒地皮、购买豪宅,(能够)以(此)彰显其豪华富贵身份”,不仅“台湾(社会)已成富人天堂、穷人地狱”,而且以公有制著称的大陆社会现实中,也因为土地房屋的处置问题,促使民众之间贫富差距也越来越拉大,从而彰显出大陆也客观存在潜伏在社会之中的严重问题。然而台湾与大陆毕竟在政治体制上有所不同,故此从问题存在的“表象”来看,尽管二者有着非常相似的地方,但是其“动因”及其存在的“方式”还是有所不同,这里兹一并简述如下:

  一、两岸土地制度基本架构与各自面临的土地房屋问题

  在笔者看来尽管两岸的基本体制有所不同,但是对通过土地改革后所建立的土地制度而言,双方还是有许多共同点的。譬如彼此历史地终结了封建的土地制度,解放了土地的生产力,都做到了以“民生”为目的服务于经济社会的发展。然而由于政治体制上的差别,在实践中所表现出来的形式会有所不同,应该说由此引发的土地房屋问题也会有所不同。这一点无论从理论上还是实践上,对检讨和实证两岸经济社会发展都具有十分重要的意义,概括起来大致有如下几点。

  其一、在台湾从现行的土地制度来看,笔者以为其土地作为“财产”实际上有两种不同归属的界定,这些对台湾的社会实践而言不仅十分切合实际中肯,而且在其归属及价值的显化上均具有重要的现实意义和可操作性。这一点对大陆处理房屋土地问题时具有十分重要的启迪作用,确切的说在两岸制度的不同前提下,如何联系各自实际维系两岸民众福祉的运作对双方来说都应该是责无旁贷的。

  以笔者个人理解,在目前台湾实际上公私并举兼而有之的土地形态中,既存在一种在数量上占少数但属于社会公有为公众利益服务的公有土地;同时又有一种数量巨大,却属于民众个人,为个人的生产生活服务的私有土地。由此从土地利用的实践形式来看,既有兼顾社会公共需求服务于各种公益事业的公有土地,可以用来修筑公路、铁路、海港、机场各类社会福利设施;又有覆盖整个社会层面满足社会每个成员可持续发展所必须的各类生产、生活所需的私有土地。

  那么从台湾客观存在的这种土地形态来看,应该不难理解在其较为成熟的市场经济运行中,土地作为个人财产的实践形式,自然在其归属层面上得到民众的高重视,因为无论从公有土地还是私有土地的利益分配来看,不仅在社会上还是在家庭中均有不可替代的重要影响,以至关系到社会和每个家庭的荣辱兴衰。由此在台湾,人们不仅关心土地作为“个人”财产,而且也关心作为“公有”的土地应该如何造福于社会。

  故此这种土地价值观在实践中不能不促使台湾民众十分关注因土地而引发的问题,并且以此考验政府当局能否从管理的角度,权衡、仲裁随时均有可能因土地利益关系而引发的具体问题和矛盾。所以政府举措得当与否自然很大程度上成为民众权衡执政者能力的关键之所在。其实在笔者看来,虽然台湾目前在土地作为财产的层面上,出现了周先生所陈述的那样一些问题。

  但是就其《土地制度》而言,无论在政策规范上还是实际运行中均有与其相制衡的措施,如“平均地权”、“涨价归公”等。况且从其制度制定的“初衷”来看,就旨在通过土地作为财产的运作,在制度规章层面上强调了土地利用中必须做到大到社会、小到个人的公私兼顾以及其利益的并举。相信这一点也是大陆在其土地制度改革中,从不同于台湾主张的“财产”层面出发,在土地公有制范畴内权衡处理大公与小公(国家与集体)、社会与个人因应土地利益时应该认真汲取的。

  其二、与台湾现行的土地制度比较,大陆土地社会主义公有制范畴内,原则上不存在“土地”可以作为个人财产处置的问题,这种方式虽然与土地基本制度相适应,但是存在的最大问题是,在所谓的市场经济运作中却不能按市场经济公平、公正的准则对待层出不穷的土地问题,以体现土地利益分配上的需要。譬如表现在没有市场价值支撑的土地征收以及扭曲的土地使用等方面,以至在民生领域诱发出种种与社会主义制度格格不入的问题,从而彰显出在制度层面由于其指导思想和处事原则僵化的结果,而缺乏顺应时代发展潮流的应对能力。

  笔者以为现实中由此引发的诸多问题是,与土地公有所代表的大众利益的制度性规范特别是与民生范畴内理应体现的民众基本权益的最低标准相悖的。譬如从人们传统的习惯出发,尽管在当前制度前提下,土地能否作为个人财产适应房屋产权的需求固然关系到社会制度层面的是非,但是现实中有一点无法回避的是,城市住宅土地与民生确实有着不可割裂的关系,所以就大陆的制度而言,无论过去的“计划”经济还是现在的“市场”经济对此绝不能掉以轻心,应该实事求是地找到相应的办法来解决由此引发的问题。

  然而就人们普遍关注的城市住宅(房地产)而言,目前大陆《宪法》明确规定土地等生产资料不能归个人所有,即:人们只能拥有其土地的使用权,不能拥有土地的所有权。故此一般意义而言,大陆的所谓城市住宅(房地产)问题,通常表现在土地运作所呈现的方式(包括土地的取得方式和使用方式)以及建筑在土地上的房屋所涉及的所谓“财产”的存在形式这样两个方面。

  与台湾不同的是在土地范畴内,大陆实行的是国家所有和集体所有两种公有的形式,在土地利用中无论对象如何,除了所谓“划拨”方式取得的土地外,其他通过所谓市场行为“买到”的土地,其实是土地使用权的一种实质性的有期限限制的“租赁”。从其实践形式来看,由于土地不属于任何个人,故此现实中不存在“土地”作为个人财产而引发的问题。尤其是在大陆过去的计划经济运行模式中,土地的取得方式以及使用土地的方式均不会在所有者和使用者之间产生不可调和的矛盾。

  这是因为此时的土地无论征地方还是被征地方,都不将其作为一种具有价值体现的物品来对待,故而不存在征地以及使用土地时所引发的问题。因为在征地过程中政府从根本上承担了、解决了改变土地权属后所遇到的一切问题,譬如在土地征用中对农村集体经济组织采取的是“转户”、“就业”等所谓全包的方式,从而不遗留土地作为财产征用所遗留的任何问题。但是改革开放后实施的所谓“一脚踢”即:要地不要人的做法,就是通过与农地产值相适应但不考虑改变其用途后土地升值空间及其可能性,以一次性的补偿方式征用农民的土地,然后将其所有权由集体经济组织转移到政府手中(即征为国有)。

  这一过程中且不说征用土地的价格是否合理?农民群众是否因此得到可持续发展的合理安排?(因为现实情况是城市化需要的是用于建设的土地,而不是提供土地的农民)况且就目前城市土地开发中,开发商以政府“批租”的方式获得建设用地的做法而言,就实质性地存在以土地炒作楼房的问题。因为他们通过所谓“有偿”方式从政府手中获得土地后,又通过“地价”捆绑“房价”的运作,将房屋使用的土地以“零售”的价格包含在房价中卖给需要住房的、作为城市国有土地一份子的城市居民,从而在高房价的沉重负担之中使他们沦为所谓的“房奴”。

  然而就现实中房屋与土地价值的巨大反差(即房屋使用之土地价值远远超过房屋本身构建所具有的价值)所呈现的问题而言,今天大陆的所谓房地产,从其代表的利益层面及其实践形式来看,其要害并不在于开发商假手城市国有土地“批发”(指以这种方式获得国有土地)与“零售”(指以这种方式售出城市国有土地)所具有的表现形式,这一点恐怕在所谓价值的实践形式上与台湾有所不同。譬如从土地供应渠道所反映出来的利益关系来看,作为房地产开发既得利益者的开发商本身既不是城市土地的所有者,也不是城市土地的使用者(所有者的代表是理应体现城市居民土地利益的政府、使用者则是实实在在使用城市土地用于生活的广大城市民众),但是开发商却通过政府“批租”的形式获得了城市建筑土地的使用权,并且在这样的前提下理所当然地取得了所谓商品房的房屋“定价”权。

  道理十分明显,在法律层面上开发商有充足的理由说明,房屋的土地使用权是我(开发商)从政府手里通过招、拍、挂方式有偿获得的,不仅如此商品房也是花钱请建筑商建造的,由此根据市场的供需关系我(开发商)当然拥有无可争辩的房屋定价权来决定房价的高低。也许正因如此,人们不难理解为什么大陆前前后后提出了那么多严厉的所谓房地产调控政策,但始终无法将房价降下来。

  其实从大陆土地制度改革基调所明确的土地所有权与土地使用权相分离的“宗旨”来看,现在的房地产开发商实际上是无权获得城市土地的。即便就所谓的土地有偿使用而言,真正常年不断使用城市土地的是购房居住者而不是不使用土地的开发商。因为广大购房者在所谓的“房价”中向开发商一并支付了“七十年”的土地有偿使用费,故此确切地说向政府“兑现”土地有偿使用的不是开发商,因为开发商卖完房产后拍拍屁股就走人了,可以丝毫不承担土地有偿使用的任何责任。也就是说真正为土地有偿使用政策付出代价的是可怜的“房奴”们,因为在高房价的驱使下,他们就是通过这样一种方式从开发商那里以购买住房这种形式取得了在城市所必须拥有的所谓生存权利,并且由此承担起城市土地使用的一切责任。

  其三、与台湾比较起来,鉴于大陆广大购房者所拥有的财产权利不包括房屋使用的土地(因为土地不能作为个人的私有财产)故此作为“业主”的房屋实际上是一个不完全的财产,要受到只有七十年使用期限的限制(即到期后应该继续履行一个新的使用期限的土地有偿使用手续),由此在土地公有制的前提下,引发了土地、房屋实际上作为互为财产权利所具有的争议,这样一个在理论与制度实践的客观层面上影响社会主义制度构建的问题。

  现在大陆针对七十年后其住房的土地是否应该有偿续期的问题,在《物权法》的财产定义层面引起不少人的争议。其实这是一个财产制度层面的问题,以现实情况来看,“房屋”确实是购房者买到的无可争议的财产,但是作为房屋所使用的土地所有者而言,“土地”又是属于他的无法剥夺的财产。也就是说“土地”与“房屋”是二者互为“财产”存在的前提,即:离开土地不仅房屋的物质属性不能得到兑现,而且土地的经济价值也不能离开房屋使用土地而得到显化而兑现。故此这个问题的争论犹如是鸡生蛋还是蛋生鸡一样毫无意义可言,但是有一点必须清楚,既然二者作为彼此“独立”的财产,那么在当前的社会实践中,就应该得到彼此的相互尊重,或许这样问题才能得到解决,争论方能休止。

  通过上述几点简单比较不难发现,无论台湾还是大陆的土地房屋问题其动因是大同小异的,仅管双方的价值观念及其显化形式上或许有些不同,但是同样因为利益分配为诱因而存在同样的问题。即:台湾民众所缺失的是现实所导致的平等前提下拥有土地房屋作为其财产的“机遇”,因为这些“机遇”实际上被大财团无情地剥夺了;比较起来大陆民众在现实中由此损失的恐怕更甚,譬如在众所周知的财政体制下过分依赖土地财政的作法,不仅驱使那些购房的民众实质性地成为高房价役使下的“房奴”,而且农村农民也因现行征地制度的不足在其土地价值显化上深受盘剥。这些不知可否视为大陆城市民众在城市觅求其生存权利的一种挫折?以及农村民众以其土地为依据的财产权利的损失?

  由此看来,无论台湾还是大陆,民众失去的这些正是大财团和开发商在目前运行的无节制的自由市场规则中所获得的,因为现实中无论土地还是房屋均实质性受到代表这些人既得利益的各项制度性的规范和左右。从表面来看这些似乎是一个简单明白的经济问题,但其近乎巧取豪夺的结果不仅本质上弱化了大陆民众使用土地和房屋作为其一项生存的权利,而且也事实上削弱了台湾民众选择土地和房屋作为其财产的可行性。会在社会实践中制造出层出不穷的大大、小小影响社会和谐的、充满火药味道的政治问题,为此必须引起人们的高度重视。

  二、为两岸民众共同垢病的土地房屋问题为什么如此之相似?无论从其舆论的大肆宣传还是市场运行的潜规则,这些实际上不利国计民生、影响社会和谐的弊端,不仅是任何一个负责任的政府应该重视的,而且也是土地政策及其实施中值得予以认真思考和检讨的

  有趣的是,两岸不同架构的土地制度运行中为什么出现了几乎相同极为近似的,为两岸民众所共同垢病的弊端?恐怕值得从事物的因果关系及其表现形式着手予以关注。譬如:

  一是、现实中出现的这些矛盾很大程度上与“土地”是商品还是特殊商品的特定属性及其处置方式有直接的关联,从而势必关系到影响到市场经济条件下的土地和房屋。

  应该意识到这不仅是经济层而且也是政治层面必须重视和解决的一个深层次问题,从而意味着无论从民生的角度还是多数人的利益之所在来看,“土地”确实不能作为一个可以任意炒作的东西来达到以此发财致富的目的。

  周先生文章中说得好“依据经济学原理,供给量无法增加时,市场机制会失灵而成为卖方市场”。事实上今天无论地域狭小的台湾还是地域范围偌大的大陆,其土地的数量也是极为有限的,它不可能顺应人们的需求而增加。就是说“土地”虽然有价值但并不是一般意义上的“商品”可以按照市场的所谓供求关系无节制地人为地大量地制造出来,以源源不断之势头满足人们不断增长的需求。

  其实这一点马克思早在200多年前就曾经论述过。故此在辖区土地面积有限性、位置固定性、质量分异性等等土地的物质属性的限制下,按照自由市场经济的信条来对待现实之中的土地、房屋,不但为台湾的大财团而且也为大陆的开发商实际奠定了刚性需求及其限制条件下所形成的所谓供需关系,并且在其中找到了一条能够为他们终饱私囊冠冕堂皇的理由。然而不可理喻的是,现在一些作为所谓“智囊”来予以对待的所谓专家学者以及官员们,不仅对经济学上的这些基本常识充耳不闻,而且对现实中由此引发的种种丑恶现象也视而不见,这些难道不应该引以为戒吗?

  二是、出于经济利益的需要,大财团和开发商都会把“土地”作为其商业行为中的“商品”来对待,并且强调由此必须遵守市场的规则,以致成为他们通过自由市场的所谓经济法则,并且成为他们巧取豪夺民众钱财所需的一块还算过得去的遮羞布,从而进一步彰显出他们的贪婪本性。

  必须指出他们移花接木损人利己的这一手法,根本上违背了“土地”不仅不宜,而且根本不能作为一般商品参与市场运作的游戏规则。其实现实中的这些现象不是一句“存在的就是合理的”就能搪塞和掩盖过去的,很多实践表明“存在”的不一定就是“合理”的,若按照现实中这种强权法则的演绎,在土地、房屋炒作的现实中必然是他们赚钱有理民众吃亏活该,哪里有一点点中国自古以来“君子爱财取之有道”的传统商业美德。难怪大陆开发商们在漫画家的画笔下、摄影记者的镜头中个个脑满肠肥、喜形于色,用他们常用的口头禅来说“嘿嘿,如今这世道啊真是想不赚钱都不行啊!”,至于台湾大财团的老板们由于文化素养的关系也许会因此收敛些。总之在这种态势下他们总是会挖空心思地在经济学层面上找出种种“理论”来掩盖美化自己赤裸裸的“暴利”行为。

  三是、以土地房屋炒作起家的大财团和开发商其经营的成本极低,在没有社会法制的干预情况下,这种一本万利的运作方式实际上有助于他们在商场上站稳脚跟并且越做越大,以至贻害社会无穷,由此可见其问题之恶劣远远超出起码的应该遵守的道德底线。

  以大陆开发商为例,他们通常用空手套白狼的伎俩经营房地产,就是说他们在房地产开发中所需资金有两个来源,一个是购房者的预付款,意思就是你先把一部分房款给我,让我把房子盖起来后再卖给你;另一个就是通过银行贷款也就是说用老百姓的存款钱搞开发,等房子卖出去后赚了钱再还贷。所以开发商搞房地产开发近乎一本万利或者说是不花钱就可做成买卖,故此在他们中间有一句至理名言:“谁要是用自己的钱搞房地产开发,谁就是笨蛋和白痴。”所以这些人在短短的几年内会成百万、千万、亿万富翁。

  四是、他们有自己的人脉,会钻空子利用政策不惜手段地达到目的。这种依附官场达到目的的行为早已偏离市场经济理应具有的公平、公正准则,故此房地产领域的所谓市场经济实际上早已沦为典型的权贵经济。

  譬如大陆这边不允许个人建房,即便集资建房也很难,因为城市的所谓“开发”只能由开发商进行,因为事实上只有开发商才能获得城市建设用地。那么开发商是一些什么人呢?大多是一些有背景有关系的人,譬如干部的配偶、子弟、家属等等,故此作为有背景的这些富商不仅懂得生意的门道,而且也懂得官场的应酬。总之他们善于钻营,会拍马屁,会行贿,所以他们因此能够出人头地。

  三、应该充分意识到两岸土地、房屋问题发展至今,已经到了非解决不可的时候了,这是一个本质上影响双方经济社会可持续发展的根本问题,其根源如何?又应该有些怎样的对策呢?两岸确实需要结合各自的不同情况予以认真的思考

  不管立场如何,有一点不可否认的是在目前的经济现实中,由于种种原因事实上造就了两岸民众都不喜欢令人讨厌的诸如大财团、开发商这样一些有目共睹的实际上有碍民生发展的社会阶层,这种状况无疑会对两岸经济社会的健康发展起到非常严重的负面作用和影响,应该如何予以应对呢?

  第一、从周先生文章反映出来的当前台湾所面临的土地房屋问题的利害关系来看,其根源恐怕不在土地制度的本身。就是说土地作为一种财产,在其犯滥的自由市场经济运行中,其价值显化所必需遵循的方式实际上背离了土地制度的规范,不仅在道德的层面上影响到民生的基本需求,而且也在政治的清廉上重创了台湾社会。故此找到应有的对策行之有效地予以纠正,不仅是经济发展的需求,而且也是政治清廉的标准。从孙中山先生提倡的“平均地权、节制资本、以谋国计民生之均足”的政治主张来看,在今天台湾的现实之中,“土地”虽然不是一种可以人为制造出来的“商品”,但是对民众而言它又确实是一种拥有“价值”可以衡量的“财产”,并且在市场上能够进行交易。

  这一点显然与大陆有根本上不同,但是从“国计民生之均足”的理论架构来看,台湾土地制度中有一条非常明确的规定,就是凡因为土地利用改善之土地增值可以在“涨价归公”的前提下通过相应的财政措施使其回归到民生的层面上来。因此尽管目前台湾面临“土地在政府的使用分区编定管制下,可供建筑用地面积(数量)就被限制固定”这样一种必然的状况所造成的后果,即:由于土地的有限性,土地随着用途改变所带来的“增值”空间实际上被限定在一定数量范围内,从而客观存在民众“以地生财”所面临的种种具体问题。有幸的是从其平均地权的指导思想出发,可以充分运用土地涨价“归公”的税收运作,作为调控市场和财富积累的既定方式,并且通过财政的收支转移方式,在公共政策的实施层面上造福于全社会,况且这些措施已经为台湾的历史和现实证明是行之有效的。

  当然孙中山先生当年依据中国实际情况所奠定的以“天下为公”为核心的这些政治主张及其衍生出来的各项制度规范能否为后人所遵循?如同大陆在同样基础上所明确的“为人民服务”的宗旨能否真正始终一贯地坚持下来?同样是一个需要在政治经济层面予以体现的根本问题。也就是说无论从孙中山先生主张的国民革命,还是大陆这边在国民革命基础之上继续奉行的社会主义建设出发,只要双方能够脚踏实地为了社会上绝大多数人的利益服务,那么就没有不能解决的土地问题,这样广大民众才能在规范有序的市场运作中受益而不是受损。

  第二、大陆在经济社会发展中应该结合自身实际,厘清社会主义制度前提下的土地管理思想,从为人民服务的宗旨出发,借鉴“平均地权”、“涨价归公”的理念,进一步在当前的所谓房地产开发中,明晰土地作为“公有财产(国有或集体的财产)与房屋作为个人财产(私有的由个人使用的财产)所理应拥有相互依存的关系,更多地在事关民生权益的范畴内,思考如何在这样的价值前提下依照社会公平、公正的原则,通过相应的财政调节措施,达到调控的目的,从而以利社会的和谐共生。

  就是说一定要在当前土地房屋盘根错节的现实中进一步找到当前土地房屋问题的症结,并且从其“权利”的构成上把“房屋”与“土地”区分开来,以体现双方各自拥有的互为前提的财产和权利主张,从这个意义来看,确实是大陆土地公有制实践形式变革的一个重要内涵,从而需要摒弃长期以来所谓的“房地”产这种不切合实际的运作“概念”及其后果对人们的误导。由此可以引申的是,应该在“财产”的层面,通过土地利用形态的转移适应城市化的发展需求,即:充分尊重《集体土地所有制》也是《土地社会主义公有制》中的一个组成部分,并且充分意识到“城市”化的土地利用,其本质上只是经济发展“层面”对土地更为高效集约利用的一种“形式”,与集体土地上能否按照这样的高标准进行相应建设的“权属”调整没有必然的关系。

  故此应该充分意识到,在《土地规划》前提下,大陆集体土地与国有土地一样,完全可以按照现代化的建设标准,服务于经济社会发展的需求,从而破除集体土地必须征为国有后才能进行城市建设的僵化思想。只有这种实际上有利于土地集约节约利用的农村地区“主动”城市化的土地利用模式,才能有利于集体经济组织在与之相应的市场经济运作中进一步显化作为集体土地所必需拥有的土地“价值”。

  并且以其“土地”作为筹码,通过集资、合作、租赁、股份制等各种方式筹集建设资金,从而实实在在地规避当前“土地财政”在农地征收中带来的不利安定团结、社会和谐的负面效应。不言而喻,开发商在这种开放的公平公正的市场环境之中,势必因为有一个实实在在的竞争“对手”的存在,不得不放弃因为可以由其垄断土地所带来的一本万利,由此逐步退出这个实际上由他们长期霸占的历史舞台,从而意味着为当前人们所一致“诟病”的所谓城市开发制度的行将终结。

  届时人们可以规避开发商的盘剥真正享受到市场经济中理所拥有的选择自由,即通过各种方式和途径得到符合自身经济条件,拥有一所买得起也盖得的属于自己的住房。这样一方面可以在房屋市场或通过建筑市场获得属于自己的房产,另一方面可以通过城市土地的有偿使用方式或者集体的用于房屋的土地建设属于自己使用的房屋,或许这就是当前大陆社会主义公有制前提下经济体制、政治体制改革发展方向所应有的选项!

  第三、就两岸面临的土地房屋问题而言,所有国人应该从百年来的社会实践中认真总结一下土地的价值究竟何在?又应该以何种方式呈现出来?是通过单纯的价值?还是通过建立在一定权利基础上得到应有保护的价值?才能切实体现土地制度的初衷?以此充分认识今天的土地、房屋究竟意味着一些什么?再看看我们究竟应该如何才能找到其应有的解决之道?这些恐怕是双方从认识论和方法论层面所应该认真思考的。

  笔者个人认为:孙中山先生百年前确立的思想和学说,就是那个时期中国本土的《社会主义》,与西方传来的《社会主义》不完全雷同,从其既定的土地价值观来看,孙中山先生“平均地权”、“涨价归公”的一系列理论就是建立在土地作为“财产”基础上的一种得以体现社会公平、公正的运作形式,但是这些似乎必须建立在与之相应的权利基础上才能予以兑现。这一点其实与目前大陆土地“公有”制前提下土地利用作为人们理应拥有的一种建立在一定价值基础之上,充分体现其生存权利的制度规范有着异曲同工之“能效”。因为只有从肯定其基本权利的“初衷”出发,才能够从权利的“构成”及其运作的层面调节现实中本来就客观存在的各种形式的不平等。也就是说只有这样每个社会成员才能彼此享受建立在土地权利基础之上所获得的一切。

  故此就困惑两岸土地房屋的问题而言,社会的公平公正是首要的,恐怕要比财产得来更为重要。因为只有拥有土地作为生存权利的空间才能奠定土地作财产的基础。应该说这一对应关系对大陆的农民群众而言,确实在其宅基地永久使用权的规定中做到了。但是对同样是城市国有土地一份子的“居民”来说,至少在目前的状况下还没有得到与之相称的权利,应该说对广大城市民众而言,这是一个从“财产”到“权利”都没有得到重视的莫大遗憾。如果像农民一样赋予城市民众这样一个基本权利,允许他们通过法律的途径来捍卫这种权利,并且让政府通过相关税收的“调节”来解决现实中客观存在的土地房屋问题,岂不是能够更加体现民众所理应拥有的“民生”需求吗?所以笔者以为从这个层面出发,或许应该是大陆土地房产制度改革的一项基本的出发点。

  四、事实表明尽管两岸制度有所不同,但是通过比较可以发现在所谓的土地房屋问题层面上均有某种程度上的相似性以及诱因上的一致性。这就是说两岸在各自的经济社会发展中,均遭遇到自由市场经济泛滥所带来的严重后果

  事实表明两岸在当前实际奉行的不受节制的自由市场经济运行中,片面强调看不见的这只手而放弃看得见的这只手的作用,实际上是两岸法制社会所不能容许的。或许应该建立这样一种共识来解决现实中因此诱发的种种问题。否则不仅不能回答为什么台湾民众会如此广泛地失去以土地作为其财产的机遇;同时也不能解释作为大陆城市国有土地的一份子的城市居民,为什么不能直接与代表公众土地利益的城市政府以土地年租方式发生有偿使用关系,并且以此规避开发商通过地价捆绑房价的方式对广大民众进行盘剥?

  以至无法解释民众建立在理应拥有的土地使用权益基础之上的生存权利到哪里去了的这个深层次问题?还有社会主义经济范畴内究竟有无必要一味允许自由市场经济中看不见的这只手,而通过所谓供需关系来操纵市场?从而使本来应该服务于民众的相关规章、制度均沦为开发商敛财服务的工具?

  笔者以为这些本质上意味着在土地制度的基本层面上,应该实实在在地为广大城市购房者以及提供土地供城市发展的集体土地所有者,争取一个以公平合理方式取得土地使用权,以及以合理价格出让土地收益的作法。并且以制度的形式体现他们的既得利益。或许只有这样才是破解当前土地、房屋问题的根本。但是不容忽视的是,无论台湾的大财团还是大陆的开发商,虽然在目前情势下仍然能够大行其道,也能够在相关的利益链中获得好处,然而这些毕竟是违背两岸民生基本需求之逆势,即便政府出于权宜之计尚能容忍,相信民众最终也不会答应。应该说水能载舟亦能覆舟的教训犹在,故此无论从政府的施政角度还是土地管理的具体运作来看,这个历史的经验还是应该引起必要的重视。

  因为就“土地在政府的使用分区编定管制下,可供建筑用地面积就被限制固定,依据经济学原理,供给量固定无法增加时,市场机制会失灵而成为卖方市场,更成为财团囤积、哄抬最佳标的”这段话所具有的深刻内涵而言,其影响的波及面和产生的后果都将是不容乐观的,故此稍有头脑的人都有理由相信土地作为社会存在无可置疑的基础,一定能够随着两岸政治经济的日臻完善,以及民众觉悟的提升得到应有的重视,届时问题解决之时不仅是大财团、开发商个人行为的终结,也是支撑这种行为所必须的制度性的终结。故此只有以此作为解决两岸土地房屋问题之出发点和落脚点,才能深刻地得出当前人们所一致共识的房地产不能炒,也不应该炒的结论来!

  2011·3于北京土地学会

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  五  善待社会主义条件下土地若干价值取向的问题

  上个世纪八十年代接触土地各项工作以来,甚感土地制度层面的方针、政策,密切关系到现实中的土地、利用问题。因为国家基本政治制度所决定的《土地公有制》的宗旨,只有在经济社会发展的“常态”中,一如既往地代表广大民众所拥有的土地基本“权益”,才能把制定政策的“初衷”与其“目的”有机的统一起来、同一起来,才能真正意义上有利于作为其土地所有者的广大人民群众。

  但是最近一个时期以来随着所谓改革开放的深化,一些与广大民众切身利益密切相关的,事关房屋、土地的一些“民生”层面的政策,往往得不到应有的重视。譬如直到最近政府方才意识到“房子”是用来“居住“的不是用来“炒作”的。由此可见目前土地政策与民生问题之解决,对作为土地所有者、使用者的广大人民群众而言是何等的重要。其实对稍有一点“头脑”的人不难清楚,为什么广大民众陆续沦为所谓“房奴”时,方才意识到这个问题有多么的“严重”。因为任何事物均有一个发展、演变的“过程”,从而意味着其中一些“负面”的东西如果没有引起足够的“重视”,也就没有得到及时的进一步解决的可能。故此难免在现实中出现这样的、那样的一些不尽人意的问题。

  然而不容忽视的是政府的既定“政策”并非儿戏,按照实践是检验真理客观“标准”的说法来看,广大民众虽然可以通过训练自己的逻辑思维能力、运用中国语言文字的博大精来深认真“领会”政治语言的“技巧”。但是现实表明广大民众还是难以理解,诸如城乡一体化、农村城市化等等似是而非的模糊概念所掩盖的一系列经济社会问题,也就是说只有加以“比较”和“鉴别,才能得出自己应有的“判断来。

  现在越来越多的民众意识到土地“科学”是一门货真价实的“边缘”科学,应该结合土地的自然科学以及社会科学所不容偏废的的《政治经济学》来揭示土地利用的利益取向、价值体现等若干方面,客观存在的不容忽视的大量所谓土地、民生问题。恐怕只有这样才能得到认识问题、解决问题的“要领”。所以就必须遵循土地自然科学、社会科学的双重属性,在其不可舍弃的《政治经济学》前提下解决遇到的所谓的土地民生问题!

  1-“三农”土地问题若干底线思维的重要性何在?

  改革开放二十余年来的历史,客观上造就了中国经济飞速发展的良好态势,这是一个不争的事实。但是市场经济蓬勃发展的今天,由于“三农”这个世人瞩目的客观存在,正在以它逐步显露出来的“负面”作用影响着社会的经济发展和安定团结,因此当前“三农”的客观存在及其“问题”的解决,不能不成为当前人们关注的一个重要话题。

  一、关于“三农”的表象

  通俗地说“三农“就是人们常说的农民、农村、农业这三个以”农“字打头的,在中国人口群体数量中最多,社区居住条件最差,生产力相对滞后,并且以农业和农村经济为支撑的,一个弱势群体、弱势社会和弱势产业。以及这种特定状况所决定的一些“人”和“事”。

  为什么在我们社会绝大多数农业人口中存在着、发展着这样一些人和事。至于“三农”的客观存在能够产生巨大的社会影响?那是因为改革开放以来,城乡经济发展事实上的极度“反差”,从各个方面凸显了原本存在于“三农”之中的一系列问题,以致这些问题在一定条件的诱导之下,极有可能在农村地区产生极具“抗争”性而一时难以弥合的社会矛盾。

  鉴于存在这种社会上的可能性,人们不能不因此防微杜渐,并且尽可能地将其予以“化解”。然而要化解这种可能性,不能不从形成这种可能性的根源着手,弄清它的“症结”所在。也就是说,要进一步弄清“三农”如何从一种客观存在的社会经济形态,通过经济社会发展的进程逐步演变成一种事实上不容忽视的社会问题,而找到其产生的“根源”之所在。

  鉴于“三农”问题是在农村地区以农民和农业生产为“主线”所发生的,一个以农民为主体的经济社会问题。这里我们应该理所当然地结合“三农”的实际加以分析、研究,并以此找到问题解决的方法和途径。我们知道,在社会科学中有一条基本原理叫“社会存在决定社会意识”,同时在实践中又十分清楚地知道“三农”中“农民”是其核心、主体。

  因此我们首先应该知道目前的社会现实对他们产生何种影响?以及他们因此对“社会”可能作出一些什么样的“反响”。所以弄清农民在现实中关心些什么?向往些什么?就不难弄清“三农”问题之所在。那么现在“三农”问题都表现在什么地方?其实质如何呢?我们认为这些问题概括起来就是:农民的利益得不到切实的保障;农村的发展得不到应有的重视;农业生产的地位得不到应有的巩固这样三个方面。

  其实这些问题的实质很大程度上表现在当前农村十分缺乏与经济社会发展和生产实践密切相关的土地产权制度,以致在农村与“三农”密切相关的许多实际问题得不到妥善解决。这里仅就个人的肤浅理解对上述问题的根源及其影响以及相应的对策,提出自己的一些基本看法供参考。

  二、关于“三农”的内涵

  是发生于土地、成长于土地、依附于土地,并以土地的经营运作为前提的社会客观存在,与土地有自然的、经济的、社会的不可割裂的紧密的内在联系,是农村地区经济社会发展的高度概括。因此科学系统的分析“三农”与土地的内在联系,明晰其中的利害关系应该是我们解决与“三农”密切相关土地问题最基本的着眼点。

  事实上改革开放以来随着经济社会发展和“四个”现代化的需要,各项经济建设早就不同程度地渗透到农村这片广阔的土地之中,然而土地作为农民的生存之本这种变化不能不影响到“三农”与集体土地之间历史形成的固有关系,这里且作一个较为客观的分析:

  其一、农民与土地

  农民与土地的关系应该是中国历史上最古老、最悠久的一种生产关系和经济关系,因为土地对农民而言不仅是其劳动最基本的对象,同时又是最基础、最根本的生产资料,所以稳定农民对土地的特定需求,就是保障农民生存发展的第一需要。但是目前农村经济社会发展中不容忽视放心不下的是,现实中集体所有土地的“使用”权视为为一种所谓“商品”已经在社会上具有越来越大的流动性,这种流动性被视为所谓集体土地“流转”的通常做法。其流转的理论根据是集体土地作为“资产”其所有权是公有的,任何使用者只有使用权而无所有权,似乎集体的土地理应具有所谓“流动”的性质,因此不宜于相对地稳定在作为集体土所有者一份子的使用者手中。因此法律“程序”上提出了集体集体经济组织作为集体土地产权代表者有权所决定“调整”、“转移”集体土地的“使用”权利,通常的理由是为了更好地发挥集体土地的应有使用效率。

  所以现实中集体土地的许多使用权“流转”往往忽视了农业生产中周期长、生效慢的实际需要,也就是说这种人为因素导致的土地使用权更达的所谓土地流转,往往极有可能不利集体经济组织成员作为集体土地所有者一份子,合法使用属于自己那一份土地的行为。即:现实中以各种“理由”片面中止集体经济组织成员依法使用集体土地实施个体经营的行为。目前这种现象在社会上屡屡发生不再赘述,其原因皆因为集体经济组织成员得不到自己作为集体土地资产一分子所应享有的那一份土地所有权所理应拥有的所谓“保护”机制。

  然而在农业生产中这种理应拥有的“保护”对农民而言对是须臾不能离开的,因为在其经营中,土地的培肥和农田基础设施的建设,确实需要相当规模的投入而且具有相当长的周期是一个较为漫长的历史过程,所以他们不会轻易地将自己多年来经营的土地“流转”出去。这种状况表明:在“农地”领域内不宜过分强调土地的流转。也就是说农村土地的“流转”应该局限在经济周期短、见效快的非农用地范畴中,而且还要有十分明确的前提即:

  第一、流转土地的用途符合国家产业政策和土地用途管制规则;

  第二、土地利用的空间布局符合土地利用总体规划和建设总体规划的界定;

  第三、原土地使用者在其承包、租赁期限内只能自愿不能强迫对其使用的土地实施其使用权的“流转”。

  因此在农村并不是所有土地都适宜“流转”,况且土地“流转”只是土地使用权转移的“表象”,尚不能构成一种能够用法理来加以说明的“机制”,更不能上升到土地制度所规范的层面。而更重要的是适宜“流转”的非农用地运作从本质上应理解为:这种所谓的流转应该是《土地管制规则》指导下规范在农村建设用土的承包、租赁使用范畴。现在流转在“三农”问题中的突出表现是:农民自己使用的土地常常因为“流转”的借口得不到应有的保护。

  必须指出土地“流转”作法实际很大程度上成为土地利用层面的的“逐利”现象,而这种用“现象”来替代事物“本质”的思维模式,不能不直接损害农民的利益特别是丝毫无助农民与土地之间休戚与共的共生关系。因此拿什么来保护农民的土地?拿什么来维护农民的利益?确实是我们当前工作的当务之急。

  其二、农村与土地

  从发展的眼光来看当前的“农村”事实上有别于历史上传统的农村,就是说在经济社会发展的历史进程中农村特别是大城市郊区的农村,不再是一个单纯农民居住的简单的农村“社区”概念,而是一个有越来越多乡、镇企业、外来企业甚至城市房地产开发在内的多种经济成分的综合体。我们认为尽管这种变化虽然事实上标志着农村地区社会的发展进步,但是在这一发展态势中依然客观存在如何从维护集体经济组织的“权益”出发,进一步作好农村土地开发利用工作的必要性。

  因为伴随地区经济结构的调整非农企业的发展,不仅客观上形成农民就业“形式”变化所产生的不同职业在经济收入上所引起的明显“反差”,而且在集体经济组织内部即:同一经济核算单中由于土地权属公有的传统观念的影响,势必在共同拥有集体土地的集体经济组织成员之间,产生谁能就业谁不能就业的权益之争(泛指同一核算单位内部的集体经济组织成员之间)。况且目前农村地区占用土地进行房地产开发的,必须先将土地征为国有才能进行,这样集体经济组织势必将进一步丧失用于房地产开发的那部分土地的所有权和经营权。另一方面由于房屋居住用途的土地不能成为企业用地,不可能就此进一步安排因此失去土地经营的农民在所谓房地产行业中就业,因此“农村”发展在自己土地上同样面临一个如何依托其“土地”的相关经营所普篇存在的所谓利用分配上十分棘手的现实问题。

  其三、农业与土地

  应该说农业与土地是农民与土地在农业及生态环境层面上的自然延伸。这里之所以要把农业与土地联系起来,是因为农业的存在离不开土地,特别是离不开适宜作物生产和农田耕作的土地,为什么会这样其道理很多也很详尽这里无须赘述。但是必须强调指出:这样做不仅仅是为了维护从事农业生产的农民的利益,也是为了全社会的粮食及农副产品的生产供应安全,同时也是为了维护经济社会发展不能离开的自然生态环境。

  因此在土地利用范畴内必须以此作为出发点,通过国家耕地保护及农业发展政策的落实,进一步划定好基本农田保护区和各种农、林特产区及自然保护区,使“区”内的土地得以发挥农业生产上和生态景观上的既定作用。这一点在当前经济建设飞速发展的时期尤为重要,但是目前人们往往因为眼前的局部利益而饮鸩止渴,甚至不惜破坏其应有的生态环境来达到自己的发展目的,以为车到山前必有路。

  因此丝毫不考虑工业化进程中的过分行为对以“农业”为代表的生态产业的存在和发展所造成的“灾难”,以及生态为此进一步失衡后可能带来的严重后果。其实这些看来不拘“小节”的行为其结果影响甚大,特别是鉴于土地资源的有限性其可用资源究竟应该按照怎样的模式和份额来加以充分利用,不仅是一个涉及国计民生的计划运作问题,而且同时渗透到土地及其利益如何“分配”这个十分关键的核心问题。

  也就是说在农民经营农业、耕种土地这个无法改动的历史和现实面前,特别是在集体土地权属范围内进一步实现农村产业多元化的重大选择面前,我们不仅应该权衡其利弊而且必须正视在这样的情况下,如何解决农村土地能否成为农民能够直接予以利用经营的生产资料这样一个事关重大不可轻视的原则问题。所以必须从土地利用管理出发,积极主动地维护他们在土地领域内属于个人应有的这个合法权益。

  对此我们认为从上述三个方面的简单分析,可以得出这样一个基本的结论:“三农”问题是围绕农村土地权益如何分配、农民如何在地区势在发展的经济变革中争取自身基本权益、以及农村社区和农业生产如何适应现代化需求所涉及的一个十分重要的经济问题、社会问题和政治问题。应该充分意识到“三农”从其客观的存在来看,它是历史社会大”分工”的既定产物,它所承担的历史责任、所处的地域环境条件及其应有的社会功能的各个方面,决定了它将伴随整个经济社会的发展客观地存在下去。

  故此在整个所谓的初级阶段我们所面临的任务是:现阶段如何围绕作为“三农”主体的“农民”这个客观存在的社会阶层,科学系统地维系其生产资料的完整性、创造必要条件和氛围激励他们积极从事无法替代的国民经济第一产业。特别是现阶段要把他们作为一个具有独立民事能力和资格的“有产“者来加以对待。也就是说在社会实践中应该充分尊重他们包括建立在土地发展权基础上的一切民主权利,这样我们才能真正意义上从农村开始逐步做到一个不存在历史遗留的,一个真正意义上作为社会客观存在的、不存在任何遗留“问题”的所谓“三农”实体,因此我们必须将事关农村“三农”问题的政策“基调”调整到这样一个实现农村地区伟大“复兴”的层面上来。

  三、关于事关“三农”问题的政策考量

  鉴于现实中“三农”存在着许多亟待解决的问题,理应从理论的创新和制度的修订出发,正确地维护其客观存在的环境和条件,表现在土地公有制前提下如何维系集体经济组织成员所理应拥有的土地及其相关权利,继而在集体经济组织成员个人利用、经营理应属于自己那一份土地生产资料时,确保其占有、使用、收益等等各项固有的基本权利。应该是适应当前生产力发展需求解决与“三农”有关问题时一个最为基本的出发点。

  从辛亥革命百年来的社会实践来看,无论中国民主革命的伟大先行者孙中山先生还是毛泽东主席,都把农民对土地的需求作为一项重要的纲领来对待。为此孙中山先生率先在中国历史上提出了“耕者有其田”的著名主张。然而在这样一个历史过程中我们在经历了事物发展的周折之后,才逐步从实践中领悟出只有实事求是的“变革”才能在土地公有制前提下具体体现“耕者有其田”从而在促进农村社会生产力发展中起到应有的积极作用。事实表明我们必须克服长期以来“习惯”所产生的影响,这样才能从一些事实上的“误区”中走出来。因为在我们多年来的“实践”中十分容易产生实际上是动机与效果不相统一的一些不尽人意的结果。

  因为离开事物发展的客观规律墨守成规的作法,有可能在一定程度上往往忽视农村经济不断发展中,集体经济组织个人对土地生产资料的占有及其支配的这种形式,在发展农村生产力中所具有的重要既定作用,以至现行的土地管理法律和法规并没有实实在在地体现农民对自己土地占有的支配权利。但是随着形势的发展,特别是农村经济实力的不断增长和科学技术的显著进步,应该说农民群众已经逐步掌握了经营“土地”的技能和抵御自然灾害的能力。

  那么在这种前提下当他们愿意并且可以在土地上大展宏图的时候应该充分意识到土地制度层面存在的一些不足问题,实际上制约了农村生产力的发展,因此从农民群众目前广泛具有的实际上是进一步发展生产力的积极诉求来看,我们已经到了应该进一步完善农村土地制度的时候了。也就是当农民群众要求依法经营属于自己的那部分土地提出其相应支配权利时,其使用“所有权”支配下所具有的完完全全的权利并没有丝毫的“过分”。因为一旦农民个人在其权利、义务并重的前提下通过这种相应的机,就能够在整个使用期限内保护自己的合法权益。

  但是现实之中如何从“法理”上、“法规”上以及土地“制度”上承认集体经济组织成员在依法使用期限内拥有使用土地的相应权利,并且以此制止集体经济组织作为集体土地产权代表者的身份强行通过所谓土地使用权的“流转”,对依法使用土地的集体经济组织成员造成危害行为还有很长一段“路”要走,还有很多“理论”上的问题需要解决。

  也就是说解决现实所面临的这些问题时,必须有一个“理论”依据和“法制”上的氛围以及“制度”上的创新,否则“三农”面临的一些涉及土地的问题在新形势下仍然得不到应有的妥善解决。其实就目前农民个人原则上要求兑现属于他理应拥的那一份土地生产资料的权益诉求,并没有突破生产资料公有(实际上是共有)的“底线”。因为就这种形式来看,他没有无偿占有属于他人的那份土地生产资料,只是要求集体经济组织能够承认他、尊重他对这份理应属于他享有的基本权利。

  即使在所谓土地“流转”中,他即便“承租”了实际上是属于他人的那份土地生产资料,但是“租赁”本身明确规定,他必须为之付出租赁土地的“租金”。因此无论土地“承包”还是土地“租赁”在目前情况下都是土地公有制的实践形式。所以我须树立这样一种信念,就是坚持生产资料公有制的理论与维护劳动者在生产实践中的合法权益没有根本的冲突。这就是说我们目前需要通过理论与实践的结合,找到二者之间在新形势下的切入点,并且通过修正原有“制度”的不足之处,来进一步适应生产力发展的需求,只有这样才能求得问题的妥善解决。其实在我们看来社会的进步就应该不断地反映在政策上的不断完善和制度上的不断创新,因为只有这样我们才能够脚踏实地的真正做到“农民、农村、农业生产”与整个社会的与时俱进。

  四、“三农”面临的土地使用及其制度建设问题

  鉴于“三农”内涵不仅仅是农村地区的农业生产,而且广泛涉及到其地域范畴内的各项非农产业的引进及其发展问题,归结起来无论农业生产涉及的农地利用优化整合,还是各项非农产业的引进和落地生根,实际上都面临着农村集体土地的利用、使用。也就是说目前农村地区各项产业蒸蒸日上的发展态势表明,必须正视无可回避的农村集体土地为生产资料所必须应对的如何依法、依规予以使用的问题。

  十分明显这些归纳起来,首先需要考量的是各业发展如何适应农村地区土地用途管制规则所明晰的土地利用适应性的规定,其次就是集体土地使用的单位和个人应该如何与作为集体土地产权代表者的集体经济组织组,发生集体土地利用、使用所必须建立的理应拥有经济关系。就土地利用、使用的经济关系而言,有集体经济组织组成员使用、利用集体土地,与引进外来资本涉及的工业建设占有、使用集体土地不的根本区别。前者属于集体土地所有者土地分配使用的范畴,后者则属于适应外来投资合作经营需求的,对集体土地的利用、使用,所以其“性质”有根本上的不同。就后者的土地利用、使用而言无非有两种方式,一种是集体经济组织以其“土地”入股所采取的特定使用,另外一种方式就是外来资本独立设厂经营所必须采取的集体土地“租赁”使用方式。

  故此可以就此认为农村地域客观存在的、需要所谓解决的“三农”问题,其实是一个如何积极应对、解决农村地区,以所谓“三农”的特定形态所表现出来的,具有其综合性质的所谓全方位的,呈现在其所涉及的土地科学利用、节约利用、集约利用为其宗旨的,集自然科学和社会科学于一体的一个势在必行所谓“整合”过程。显然其间我们要妥善解决的这些问题,一个是需要土地适宜性解决的“物尽其用”的土地自然科学问题,另外一个则是需要政治经济学宏观解决的,以土地利用作为对象的生产与生产关系层面涉及的,所谓做蛋糕与分蛋糕的这个迄今为止十分复杂的经济社会发展过程中,“人际”关系所决定“利益”调节问题。

  总之从当前的“三农”问题来看,容易解决的是地域范畴内土地利用的自然科学问题,因为科学问题是不会人为左右的,即:这些问题只要逐步创造条件经济到位就可一并予以解决。不容易的是其土地利用、使用中必然面临的土地经济关系所涉及的必然出现土地利益分配问题。表现在有土地公有制的实践中能否进一步从发展土地生产力出发,允许农民拥有集体土地实实在在的各项“权利”作为一项激励机制后,由此可能带来的所谓土地私有化的遗虑?

  要知道从利弊并存的道理而言,这个势在必行的发展措施是一个十分明显的双刃剑,而要达到解放生产力这个目的,就必须防范这种做法可能导致的不堪后果。所以就现实中的这种可能性而言,必须从土地制度的设计出发在制度目标的“定义”及其“实施”层面有效地阻断可能发生的所谓土地私有化。也就是说在土地利用、经营的现实中,其当事人确实应该拥有这片属于他们使用的土地的所有“权利”,来予以维系其所反映出来的这片土地“权益”。

  但是应该十分清楚这片土地是《土地制度》所决定的集体共同所有的“财产”,而不形式上、内容上可以成为他们个人私有的财产。因为无论目前“承包”集体土地还是今后依法自主经营集体土地,均有一个公认既定的原则即:在众人参与竞争之下任何集体经济组织成员作为其土地所有者中的一份子,不可能长期不变地拥有“使用”同一块土地的机遇和可能。

  即便其能够长期占有使用的这片土地,但是对这片土地的权属而言仍然历史地存在于共同拥有的范畴内。也就是其使用者固然拥有在取得其土地使用“契约”中所规定的经营、管理自己使用那片土地的应有权力,但是不能由此超出固有的利益范畴,永久地把这片土地作为个人的“领地”任其子孙后代历史地传承下去。

  其实在现行的土地制度规范中,集体经济组织组成员固然具有土地“使用”者、“所有”者的双重身份,但是基于土地公有的制度“规范”,十分明显的是其土地“所有”权对集体经济组织的个人而言,只是一定期限内的“阶段性”权利,而不是能够拥有的“终极”所有权利。所以要表达的只是依法使用集体土地的集体经济组织成员作为集体土地所有者一份子阶段性所应拥有的那一部分权益。

  也就是说不管什么理由向集体经济组织提出拥有所使用的“地块”土地永久性所有“权利”是无法得到集体经济组织依法认可的。当然随着农村生产力的发展土地使用层面的“兼并”是不可避免的,譬如因为就业的关系一部分农村劳动力外出务工,实际上放弃了对土地的经营,因而这部分土地资产理所当然的被集体经济组织“分配”给有经营实力的农户“代管”,于是客观上造就了农村土地向所谓“经营”能手集中的所谓“兼并”现象。

  但是这种“形式”往往忽略了对原土地使用者(所有者)土地权益的维护,尽管这部分人被认为是自愿放弃他们理应享受的那份土地使用权的。但是在在土地公有制的前提下,体现土地“公有”人人有份的基本原则,集体经济组织有责任对不同原因离开土地的集体经济组织成员建立一种土地代管机制,即:一定程度上保障他们在不直接经营土地的情况下按合理比例获得相应的土地“报酬”。也就是说这部分“土地”集体经济组织可对外实施集体土地土地的“租赁”。这种形式规范下的土地“租赁”对方可以来自集体经济组织的外部,也可以是集体经济组织内部成员,其所取得的土地“租金”自然成为集体经济组织可以加以支配的公共“积累”。

  五、解决“三农”问题的出发点与落脚点

  如何面对“三农”问题解决“三农”问题,是许多人共同关注的焦点,前些时期报刊上发表了一些专家学者的意见,他们认为解决“三农”土地问题的“关键”是要确立广大农民的私人决策权,通俗一点就是要确立农民对承包土地具有占有、使用、收益、转让、继承等权利,因为土地承包三十年不变的作法,确实使农村地区一些农民取得了土地使用的身份权(属人身权)、经营的请求权(属债权)、收益权和支配权(属物权)但是他们匪夷所思地提出了比这些更加直接的“要求”就是所谓土地的“财产”权。

  其实在我们看来专家、学者们搬出来的这些东西,归纳起来实际上是有悖社会主义条件下土地公有制“底线”、违背大多数人公众利益的不切合实际的要求。但是必须澄清的是农民群众依法使用土地期限内,获得了他们作为集体土地的一份子所理应拥有的那一份土地“所有”权所应该具有的土地诸项“支配”权。(简单来说就是在这个期限内处置个人使用集体土地的所谓个人自由)但是从其权利与义务的层面来看,确实有一个毋庸置疑的规则决定了他们作为集体土地的当事人,除享受应该享受的权利这份权利外,同时应该在其使用期间和使用期结束后,对集体经济组织体承起担一切理应承担的责任。

  譬如必须在经营中维护其使用的集体土地,并且期满后完整的交回集体经济组织时,保持使用土地面积和农田基本设施的完整性;并且保证所使用土地的质量(肥力)不受土掠夺式经营的影响以维持经营使用前的既定水平等等。应该说从经营土地的“常识”来看这些要求从所谓技术层面来讲无可非议的是维系其经营土地所必须尊守的一项“规则”。也是任何一个具有“良知”的人维系其支配土地所必须共同遵守的。

  至于专家学者们强调的所谓土地抵押、转移等事宜,在土地公有制的前提下是不可能出现的,因为集体土地作为生产资料不是属于个人的,无从谈起集体土地的所谓土地抵押、转移的可能性。但是就合法的集体土地的承包、租赁使用而言,其使用者个人可以依法享有“合同”所规定基本权利,这些均是集体土地制度所明文规定必须予以保障的。

  所以在这种权利、义务相一致的前提下,集体经济组织组成员作为集体土地所有者的一份子,就拥有集体土地使用规则下经营属于自己的那一份集体土地的自由,直到其使用期结束后按照愿意将自己使用的那份土地使用权交回集体经济组织或者提出继续使用申请或者等待分配新的使用地块。

  然而这样的“界定”实际上无须担心集体土地在个人使用经营期间,由于其土地所有权按照专家、学者的过分“解读”,从而实际上诱导、产生危及集体土地公有性质的一系列潜在的不良后果。而集体土地产权的这种具体化恰恰构成了实际上是最有利于集体土地生产积累的形式。也是在“三农”中根本规范集体土地资产运作的最为恰当的“方式”、最为有效的“方法“。

  六、现实中“三农”无可规避的土地制度影响因素

  众所周知生产资料的“内涵”及其运作,始终是“三农”普篇面临的一个带有根本性的问题,具体表现在其土地所有权所决定的所谓生产方式的具体运作层面。这点对如何维系广大农村集体经济组织组成员的自身利益十分关键所以其“反响”十分强烈,故此如何在理论与实践中从生产资料公有制的“核心”出发,进一步地阐明其“宗旨”是如何在(农村)生产力发展的进程中通过土地生产资料的“运作”最终实现劳动者(使用集体所有生产资料的广大民众)的共同富裕。所以不仅是新时期农村地区工作的正确方向而且也是进一步适应当前农村社会生产力发展,妥善解决淀积在历史层面的“三农”问题的一种客观需要。

  我们以为只有实事求是地,最大限度地集中地解决困扰当前农村地区土地利用中反映最为“强烈”的农民“利益”取向问题,才能进一步明确和肯定这种努力,才能在整个国民经济社会发展中展现出其不可动摇的基础地位及其重要价值。之所以这样提出问题认识问题,是因为在当前经济社会蓬勃发展的阶段,仍然不能忽视作为农业生产“腹地”的农村,仍然不能轻视作为社会第一产业的农业,更不能不顾及作为“三农”主体的占全国人中口绝大多数的农民群众的切身利益。

  虽然在这方面,国家已经有了一些保障性的“措施”,诸如维系农民三十年土地承包期限的土地稳定等等。但是作为经营者的农民来讲对这些“规定”仍然心有余悸,因为毕竟没有一种“理论”作为根据可以在法律上讲清集体农民本身既是土地所有者一份子,又是土地使用经营者一份子,以及他们这种双重身份在处置集体土地资产时所应享有的权利和义务。况且时至今日土地管理法中没有“土地制度”这一章节可以用来界定、规范目前所谓初级阶段这一漫长历史时期内的土地所有者及其土地的使用者,以及他们之间应有的行为区别、所持权利和应尽义务等等。

  其实从生产关系一定要适合生产力性质这个在一切社会形态均起作用的客观经济规律来看,目前的农民、农村和农业生产均较建国初期有了很大的不同,无论其劳动者的个人素质还是经济积累以及劳动技能都今非昔比。归结起来,农村社会生产力确实有了历史上从未有过的突飞猛进。但是依旧不变的是,几十年来集体经济组织成员只能依法承包属于集体经济组织的土地。

  然而这种作法的“描述”似乎有失其“伦理”的地方,因为“承包”的说法实际上否定了作为集体经济组织成员的“农民”本身就是集体土地资产的一份子的既定事实。所以把农民经营的属于自己那部分土地资产的作法称之为“承包”,不仅逻辑上混乱而且对农民而言也没有“安全”感。大量事实表明农民利益之所以得不到切实保障,原因皆在法律不承认他们作为使用其土地生产资料的主体性。因此在“三农”的现实中他们对此始终念念不忘。

  如:1994年的九月份,笔者在密云县大城子乡调查土地利用现状时,该乡党委张书记对农民承包土地的积极性有这样一段评语。他说:“因为土地承包使用权是长时期的,可以说这种情况下的土地使用权约等于土地的所有权,所以群众才有这种好处下所焕发出来的积极性和创造力”,现在回想起来这段话十分具有哲理,从而表现在所谓“三农”问题的现实中,广大农民群众已经逐步意识到在其集体土地土地利用实践的现实之中,:

  第一、集体土地使用者这种积极性是农村生产力兴旺发达的具体表现;

  第二,他们具有长期稳定土地生产资料的客观需求;

  第三、承包期限内所拥有的土地“使用”权在理论和实践的层面,应该从制度层面针对对合法身份的土地“使用”者,将其土地“使用”权与“所有”权一并同等起来对待,从而更加有利于农村生产力发展的实际需求。

  七、解决“三农”问题的核心步骤

  从反映广大农民群众事关土基本权利的肺腑之言来看,可以结合新形势下土地需求的发展趋势将其进一步细化为:“在社会主义初级阶段,为了适应农村经济可持续发展对土地生产资料构成的稳定需要,应该在实施土地生产资料公有制、禁止土地所有权买卖的前提下,可赋与按照平均份额经营使用集体土地的集体经济组织成员,以一定期限内包括土地所有权及它项权利在内的一切权利。

  其实在当前市场经济得到充分发育的前提下,从进一步考虑农村生产力发展对土地生产资料构成的这种特定需求来看,我们有较充分的理由针对农村现行土地使用中业已存在的弊端,向政府建议依据地方经济发展和社会安定团结的实际需要,在农村逐步终止农民“承包”集体土地的这种作法,并将其改为依法经营使用一定期限范围的集体土地,并授予与此相应的一定期限范围的土地“所有”权,我们认为这种改动意义将是一件意义非同寻常的事情。

  第一、适应当前形势发展作出这种“改动”将是不失土地公有制既定原则的一种灵活务实的积极作法。因为在解除集体经济组织成员对集体土地一定期限的经营后,其土地所有权理所当然无可争议地回到集体经济组织手中。

  第二、在这种有期限内所行使的“所有”权阶的段性的拥有,能够有效地提高集体土地“资产”在土地产权的有限期内,促使其阶段性的“拥有”者加大对土地的各项投入,其结果是期限结束后他们无法从其土地中“带走”和“收回”对其土地“投资”的结果,其形成的是集体土地资产的“增值”,而这种增值的“时效”和“积累”显然有利于土地经营者和土地所有者双方,从生产力的发展来看同时也有利于整个“社会”。

  第三、这种土地所有权的“阶段”性拥有,使土地使用者能够在整个的所谓拥有“期限”内,不受干扰地圆满地“规划”和“实施”自己事业的各项需求。

  第四、土地所有权有期限“流动”的具体要求,所明晰的保护土地所有者的这种历史责任,将有助于净化土地利用领域的社会秩序,是从根本上处理“土地”问题的有效“机制”,也是当前民主法制社会应有的一种“成熟”表现。

  事实上从历史的更迭和世代交替来看,每个具有民事能力资格的农户其事经营的周期及其生理年龄来看也不过40~50年,与目前事实上的“承包”期限不相上下。因此无论从“称谓”上还是“实质”上改集体土地“承包”为自主“经营”都是切实可行的。况且从农村经济社会发展的客观需求来看,进一步贯彻实施集体经济组织成员对集体土地阶段性拥有,确实是发展农村市场经济切实维护集体土地公有制的一条有效措施,同时也是解决目前“三农”问题的正确选择。

  当前报刊、杂志大量披露的农村普遍存在的以土地“所有”权为核心的原则问题表明,不合理的土地权属关系已经一定程度上影响到农村经济社会的发展。因此预示着《土地利用总体规》划界定下的农村和农业的土地利用实践中,如果能够实现农民自主的土地经营,从土地“承包”向土地的“经营”迈上一步,将是一种土地制度上的极大飞跃。

  也就是说,把上述这些基本设想用法律的语言写进应有的土地制度章节中,无论于公于私还是社会和个人都是有益无害的。事实上在所谓市场经济条件下农业生产与市场业已建立起来的密切关系,从而不能不促使其生产者更加关心土地在产品生产中的重要基础用。也就是说市场的巨大诱惑力,实际上正在左右着土地利用的实践,迫使农民在其利益驱使下不断地提出对土地的合理要求。

  因此在这样一种权利与义务对等的基础上,所建立起来的个人拥有有“限期”的土地所有权的制度规范,即使遇到国家及公众利益需要的建设项目对其土地“占用”的话,只要能够保证农民群众在今后土地利用中能够较好地发展自己的经营事业,那么他们也是愿意遵循规章制度行事的,就是说可以通过应有的调解,在通情达理公平合理的基础上使其土地问题得到圆满地解决。

  从这个意义来看加速土地制度的“建设”和“规范”,无疑具有十分重要的现实意义和深远的历史影响,也就是说从现在起如果我们不重视这个实际上与农村社会生产力发展息息相关的土地“制度”问题,而仅仅在农村搞一个土地“承包”办法,显然是不考虑农村生产力发展长远需求的一个治标不治本的权宜之计,当前更不利于“三农”问题的解决。

  八、事关“三农”前景的展望

  十分明显“三农”问题的出现虽然与地区范畴社会生产力的滞后有关,但是必须从影响农村土地利用的各种行为的综合考量出发,着重研究影响人们意识和行为中的哪些根本因素会导致问题的出现,又应该如何辩证地对待问题的解决,这是我们应该对所谓“三农”秉持的态度。

  应该承认改革开放以来一直困惑广大农民群众的许多问题是因为政治层面上的抽象概念所至,无法真正意义上回答现实中层出不穷的具体问题,因为在农村经济社会发展进程中,伴随生产力日益发展、生产关系不断演变,“三农”作为问题很大程度是其历史发展中地域差异所带来的一个不容忽视的所谓经济社会发展面临的一些积重难返问题。

  所以从现在起我们应该充分意识到“三农”不能作为所谓的问题存在下去,也就是说在现实的经济社会发展中应该针对“三农”的地域分布以及、产业分工的社会层面上,区别城城乡发展的所谓差别,尽快找到一个所谓理论层面能够自圆其说,但是又不失其土地公有制度“灵魂”及其基本“原则”的方式,来解决当前这个十分棘手的那些积重难返的经济社会发展问题。

  好在目前情势下广大群众已经从历史发展中逐步清醒过来,特别是当他们对社会主义理论与实践有了进一步更为深刻认识的情况下,形势逼迫我们已经不能再在土地利用管理中继续按照历史遗留下来的“套”路走下去了。因为我们无法最终从毋庸置疑的土地权属“关系”上,抹煞他们确确实实是集体土地资产一份子的既成事实。所以不能再用自己“承包”属于自己那一份土地资产的说法来搪塞他们,必须当机立断地从理论与实践的结合上,应对农村群众这种朴素而不奢华的起码要求。因此应该充分意识到农业科学技术正在不断进步、农民个体资金积累不断增加、农业产品市场不断扩大,从而在其生产经营环境和运作条件得到不断优化的前提下,农村社会生产力已经确实今非昔比了。

  从而预示着在农村逐步推行集体经济组织成员按照集体土地可用的平均份额,自主经营集体土地资产中理应属于他们的那部分土地的作法;及外来人员承包(租赁)经营集体对外开放土地资产两相结合的方式,已经逐步成为当前土地使用中并存的两种切实可行的方式,并且能够在此基础上最大限度地发挥农村集体土地资产在推动地区经济社会发展中的应有作用。尤其是我们在当前的农村土地“经营”中应该前瞻性的意识到,人们熟知的农村长期以来所谓土地所有权与其使用权的“分离”究竟意味着一些什么?

  要知道目前现实中的这种“两权”分离实际上重复了,历史上封建社会长期以来所曾经主导过的一种制度性的经营方式,即:农民“租佃”地主土地的“租赁”使用的关系。这层关系虽然在二者生产关系的层面是不合理的,但是却在其“运行”的态势上构建了数千年来双方得以“存在”下去的条件。这就是说在今天合理的生产关系前提下“两权”分离的措施无疑能够更加有利于调动双方的积极性,更好地提高其生产效率从而创造出更多更好的物质成果。由此可以认为在当前的经济社会发展中,社会主义土地公有前提下的农村和城市一样能够彼此之间协同一致的科学地得到地域性、功能性的全面发展。

  故此此时此刻我们认为应该适时出台“制度”层面的应对“措施”,有效地从“法制”的角度进一步保护“农民”所应有的既得利益,回答他们作为实实在在的集体土地所有者、使用者都有哪些具体的权利和义务?应该得到一些什么具体的实惠?以及如何真正意义上巩固“农业”作为第一产业的基础地位?相信只有如此农村在经济社会的进程中,才能够能够得所谓的可持续发展,这样引人瞩目老生常谈的“三农”问题也就因此能够迎刃而解了。

  上述几个方面的综述可以清楚地看出,目前所谓的“三农”问题确实很大程度上关系到,我们经济社会能否得到健康、有序的发展,因为就中国的社会主义实践而言,人们应该充分意识到三十多年来,在城市的发展中由于名目繁多的所谓“改制”风潮,很多“国有”企业纷纷更换“门庭”摇身一变成为所谓“民营”企业,其厂长、经理随之家美其名曰“企业”家。总而言之其生产关系在性质上发生了根本性深刻变化,应该说这些变化不能不影响到农村的集体经济运行,这一点势必在“三农”范畴内引起我们的高度重视。

  在这个问题上必须十分清楚地是,尽管农村的改革同样经历三十多年,但是其生产资料所有制没有像城市那样发生这些显著的变化,所以不少人认为迄今农村俨然成为中国社会主义最后的一块“净土”。所以从这个意义的层面来看我们绝不能在这个“关口”上任其放任自流,必须从土地制度实践形式的改革着手,在其土地生产资料的“运行”及其利益“取向”层面,结合所谓“三农”产业的发展使其面临的问题能够顺理成章地得到妥善解决。

  反之农村基层积累的这些问题激化到一定程度后,如果视而不见的话那么因为“三农”的客观存在就会不断产生的大量问题,难以回应农民作为劳动生产者发自内心的“诉求”,及其由此可能产生的与之相关的“行为”,就会导致农村这块净土像城市发展那样逐步走上这样一条前途充满许多不确定因素的所谓“歧途”。相反的是如果我们能够正确处理“三农”发展面临的问题,那么社会主义的新农村、新气象就会展现在我们的眼前,应该相信只要通过我们的不解努力这一天总会迟早来到的!

  2000·1于市国土局资源处

  2-如何解读本市农村建设、农业生产面临的土地问题?

  “民以食为天,食以地为本”这谚语形象地阐明了古往今来一如既往的“人地”关系,这种关系至今没有因为生产力的发展和社会的进步发生性质上的根本变化,耕种土地不仅始终是农业生产不可缺少的劳动对象和重要的生产资料,而且也是农作物赖以生长无可替代的立地场所和生长发育的基本条件。这一简单事实无可争议的向社会表明:农业对土地不仅以其数量上的绝对需求著称;而且质量上的客观要求在当前农地日益紧缩情况下也是必须予以充分重视的。

  我们强调这一点是因为农业作为国民经济的基础产业是社会效益高而自身经济效益低的弱质产业,在经济越发展工业化程度越高的情况下越要加强对农业的保护,这是江泽民总书记事关农业基础地位及其发展作出的重要指示,从而辩证唯物地阐明了农业作为第一产业与其它产业之间的关系。事实表明这种即定的关系乞今为止并没有也不可能因为当前经济的蓬勃发展而有所本质上的改变。

  众所周知经济建设的发展必然要占用大量的土地这是不争的事实,然而如何在这种必然的趋势中确保“耕地”作为农业生产第一要素所引发出来的一系列问题,以及农业生产依托耕地与其它产业之间应该具有的协调关系,目前并没有得到应有的妥善的解决。这是因为人们往往以发展是“硬道”理为由,往往不分清、红、皂、白不计可能产生的后果,继续强调经济建设发展的重要性,从而一定程度上直接导至“农业”这个对耕地质量拥有特定要求的产业,总是在经济建设发展中无原则地作出让步。

  而这些事实实际上由来已久只不过是视而不见罢了,其实从土地资源利用配置的角度来看这些原本不应发生而实际上己发生的问题是带有极为普遍性的重大问题。所以在改革开放中应该意识到市场机制的确立虽然从许多方而冲击着人们原来的观念,导致普遍放弃了不计成本不讲利润以及权利与义务不相一致的一些传统做法,进而回归到生产能够持续发展进步企业能够健康发展的道路上来,这些无疑是一种很大的进步。

  但是在部门间普遍追求自己利益的同时作为政府就不能不慎重地“通盘”考虑经济社会“各业”发展中所谓资源的利用配置问题,况且实践表明某种资源利用浪费的结果很大程度上将导致另种资源利用的枯竭,譬如土地资源的利用与配置的失误往往会导致一些不可逆转的影响和损失,这里不妨几个方面加以说明:

  一、本市经济建设的既定规模受到辖区土地及自然供给条件的制约,实际上超越了土地经济供给的能力一定程度上不利本市土地资源利用的合理配置,从而逐步形成土地利用实践中不容忽视的许多问题

  改革开放以来本市社会经济得到迅速发展,无论市政建设还是文化、教育、卫生等方面都有一个崭新的面貌,人们衣、食、住、行文化娱乐的各个方面都有明显的改善和提高,这一切均无不来源于对现有“存量”土地的使用以及其上所进行的各类生产。从而意味着要改善人们的物质与精神生活条件就要进一步增加一系列对土地的相应需求,但是这些需求并不象一些人想象的那样可以无限满足总是要受土地利用客观条件的种种制约,一般来说不经过艰苦努力创造实施条件是不可轻易实现的。

  事实上从本市辖区土地利用来看:山区不仅土地利用程度低于平原而且开发起来难度也大于平原,特别是占山区面积62.8%的855.67万亩广大低山地区,不仅土层薄而且坡度陡、裸岩多、降水量稀少。这种状况就目前社会经济条件和今后发展的可能性而言,决定了其开发利用的可能性是极其渺茫的。因此可以断言:本市土地自然供给一方而受辖区范围(面积)的限制,另一方面更重要的是质量良好的土地及其供给数量,总是局限在人们目前能够轻而易举地实现其目的地方,确切地说相对集中在966.51万亩平原土地上。因此平原地区土地不仅以它优越的自然资源条件成为本市主要的农业生产区域,而且其重要的地理位置和方便的交通条件以及历史形成的社会经济发展基础,同样然地成为当代工业和城市发展的主要地区。

  这一事实实际上构成了本市能够供给的土地,业已在工、农业利用和经济发展层面形成了严重失衡的局面,譬如:从农地适种性、质地、排灌条件、障碍层次、养分状况、产出水平等诸条件的综合评价来看,平原地区分布着从特等到四等不同等级土地。其中特等、一等、二等土地是农地中肥力高、无任何障碍因素的优质土地;三等、四等土地则均有不同程度障碍因素,其土壤肥力远远低于前三等土地。从面积比例来看前三等土地占平原土地面积41%;后两等土地占平原土地的59%,分别为397.46万亩和569.05万亩。

  那么从土地的农业利用来看在其经济社会发展中,是否因此能够择优确保本市农用土地的内在质量呢其实不然,事实上作为优势产业的工业生产与城市建设,不仅占用而且将继续占用本来属于农业利用的那些土地,从而导致了事实上客观存在的本市耕地多年来呈现出逐年减少的发展趋势。据统计1983年一1992年十年间已累计减少263160亩年平均2.5万余亩,其中国家建设占用耕地占重要地位。这种状况决定了本市耕地不可避免地按照经济发展态势和人们的利益驱使从其耕种转为它种用途。

  而且这种势头随着经济增长和人们对社会的物质和精神文明的需求将有增无减,从社会发展进步来看占用耕地并不可怕也无不妥,问题是我们不能不从农业对耕地的客观要求出发,站在土地资源利用配置的高度正确处理吃饭与建设的关系而不能容许其乱占乱用的发生。但是现实情况表明当前城乡建设发展对土地产生的各种需求,不仅客观上还要继续挤占维持本市1071万人口规模的5158832亩耕地(人均0.48亩),而且其发展势头还将影响到2010年未来1500万人口对农业耕地的需求。

  城市规划部门提供的资料

  单位:亩

  区

  (县) 市区和卫星城占地 规划中心镇(295) 规划边制镇(60个) 各种绿化占地 合计

  朝阳 128,250 23,485 - - 106,215 256,950

  海淀 27,600 17,423 9,000 - 68,775 122,798

  丰台 56,850 42,915 - - 48,007 147,772

  石景山 11,250 - - - 2,250 13,500

  顺义 14,250 - 13,320 12,690 117,210 157,470

  通县 15,600 18,360 13,680 11,520 139, 320 198,480

  大兴 21,450 53,610 12,060 8,460 96,210 191,970

  门头沟 3,150 11,550 3,060 5,760 1,283 24,803

  房山 11,850 1,575 10,620 11,520 80,895 116, 460

  昌平 18,225 50,055 14,580 7,200 239,925 329,985

  延庆 4,050 - 6,120 8,640 34,350 53,160

  密云 8,850 1,500 10,620 10,080 45,225 82,275

  怀柔 7,800 - 6,120 7,200 70,950 92,070

  平谷 7,950 5,250 9,180 1,440 50,250 74,070

  小计 337,125 230,723 108,360 84,690 110,865 1861,763

  据城市规划部门提供的资料,仅1993年国务院批准的本市《城市建设总体规划》中市区和卫星城发展占地面积为337125亩,连同规划的29个中心镇、60个镇(按人均用地120平方米规划)以及各种绿化占地共计1861763亩。这就是说以中央建设集团和周围发展为中心的各类建设2010年前至少将占用180万余亩实际上是以耕地为主要地类的土地,届时本市耕地将从1996年所拥有的515.88万亩进一步减少到335万亩左右,按未来本市1500万人口计算其人均耕地只有0.22亩将大大低于目前的0.48亩。

  不容忽视的是从上述规划资料显示的减少地域范围来看,减少最多的是除朝阳、海淀、丰台、石景山这四个既定的城近郊区的541020亩外,远郊的顺义、通县、大兴、昌平、房山等平原主要农业生产大县也将减少994365亩,其中尤为重要的是顺义、通县、昌平这三个重点农业生产区域,它们在城镇非农建设发展中将分别减少157470亩198480亩和329985亩。

  以上情况归纳起来本市平原县区以耕地为主要地类的土地将减少1537385亩,占总减少土地数量的82.57%。这种情况下如果我们不去努力开垦未被利用的土地扩大土地的可利用面积和领域;不去提高现在可利用土地的产出率;不去调节社会消费的内容和方式以适应土地最适宜的生产产品和用途;不去积极展发农产品的代用品工业从而使土地转入最迫切的方面;不去调整土地合理利用的社会经济因素,就至少不能在现有存量土地基础上增加土地经济供给的调节能力。

  故此在本市新的社会生产“体系”及土地利用“格局”尚未进一步确立之前,就不能在现有基础上片面增加某项土地的供应,否则势必导致土地利用布局在战略发展上所形成的失衡状态。所以就当前本市土地利用的客观现实而言,如何通过我们的努力才能比较满意地理顺社会经济发展中各项用地的关系?笔者认为关键在于有一个正确认识以及建立在这一认识基础上的各种努力,也就是说我们既要保证本市经济建设发展对耕地占用的合理需求,又要坚持原则进一步制约由于单纯经济发展观点所导致的忽视农业作为国民经济基础产业的重要性所带来的,不惜占用大量耕地发展非农产业的严重后果,对此我们不能不有一个清醒的认识。

  二、似是而非的经济发展模式实际上误导了我市包括农村建设在内的一系列经济建设的健康发展,对此不能不引起我们的充分重视

  通过我市以上土地经济供给的状况,不难看出这种供给只能建立在土地多种用途,以及因经济需要而互相竞争或相互代替基础上。这里“需要”是一个重要的前提而所谓的相互竞争或相互替代应该理解为在满足社会基本需要这一前提下,根据条件的可能性才能派生出来的一种土地供应方式。然而在当前经济发展渐进过程中我们的用地方针是“一要吃饭二要建设”,因此不应该抛弃农业对耕地形成的特定要求片面满足非农产业对耕地的占用;更不能离开这个前提条件奢谈什么“发展”。其实这样提出问题并不是因此否定一切非农建设发展的必要性,因为城市建设与农村发展毕竟分属两个根本不同概念,不仅性质、功能不同而且地域分布及其适用的土地类型也各不相同。

  笔者认为城市建设发展犹如一个盛水的木桶,桶的容积大小标志着发展的总量,而制约其总量的是构成木桶的若干“板条”,其板条代表着包括土地、环境区位、建设资金投入等等若干条件。由于这些条件客观上参差不齐,当这些从板条组成一个盛水的木桶后,注入的水量总是从这个木桶最短板条处形成的“缺口”中流出来。故不管注入水量多少木桶能够保持的“水位”,只能由形成缺口的那块最短板条的高度来决定,而其它板条(其它条件)再长(再优越)也无济于事,这就是举世公认的所谓“木桶”理论。

  然而众人皆知的是这种情况下,建设者可以主观能动地对这些实际上是人为因素决定和影响的板条所代表的条件,进行相应的“排列”、“组合”,并且通过“截长补短”的任何措施客观地提高最短板条的实际高度以“堵”住原来形成的缺口,从而增加这些木桶板条的总体高度来提高“木桶”实际的蓄积能力。这样通过经济建设发展诸条件的调节、转化就能逐步达到促进发展的目的,这些也是众人皆知势在必行的重要手段。

  果如说城市发展建设投资不足是其主要矛盾的话,那么这一理论就可以以城市环境区位优势和相对充裕的土地发展条件等作为“手段”吸引一切愿意来此投资的外资、外商或通过合资、合作经营等不同方式,达到有利于城市建设发展“体量”的预期目标。故此通过这样一些发展诸条件的调理转化,就能逐步实现促进城市建设发展的目的。

  然而我们必须清醒地意识到:农业发展“对象”本身特定的制约因素和我们现有的经济实力与科技水平,尚不足以在农村发展上效仿城市以土地换取发展条件那套作法。不仅现在不能而且将来也不可能人为地左右甚至替代影响制约农业生产的各种自然要素,也就是说不能想象离开“农用”土地的这个必备基础条件就能够进行农业生产,更不能相信在目前条件下可以离开多年来国家对农业予以的投资,和人们辛勤劳动创建的农田基本设施以及一定数量、质量的肥沃土地,就可以解决长期以来人们对粮食和蔬菜等农产品形成的既定需求。

  总之从维系农业生产稳定的根本需求出发,我们不能不在土地利用管理的运作中确立城市建设与农村发展两种根本不同的土地利用思维模式,实事求是地解决目前农村耕地大量减少这样一个可能影响国计民生的严重问题。因此如何在土地利用范畴内科学界定城、乡之间协调发展的模式在当前经济建设蓬勃发展时期所具有的重要性确实不可等闲视之。

  三、由于当前一些发达地区基层政府的默许,一些集体经济组织在急功近的自发顷向支配下所采取的一些土地利用方式不仅不利于农业的持续与稳定,而且也不利全市土地资源的优化配置这个问题必须予以认真对待

  目前改革开放大潮中许多人急于要把落后的村、镇建设从农村发展这一综合概念中区分开来,确实采取了一些相应手段来达到其预期目的,然而没有意识到在村镇建设发展中虽然一定程度上可以借鉴非农建设发展的经验,但是农业的发展则必须从实际出发尊循农业生产的客观规律合理地利用农用土地才能努力做到因地制宜、才能从根本上稳定农业、发展农业。

  这里实有必要提及的是,十九世纪德国农业化学家李比西所创立的植物生长发育的理论即:著名的“同等重要不可替代律”。他在研究植物矿质营养与生长发育的关系时,发现了影响植物生长的许多条件,这些条件彼此独立存在着,对植物生长发育来说它们是同等重要的其相互之间是无法替代。譬如植物生长发育最起码需要有阳光、温度、空气、水分、养分及起承载作用并含蓄了除光照以外其它诸条件的土地条件,也就是说在植物的生命史上,缺了其中任何一个条件,植物均不能生长发育和存在。

  李比西的实验表明,影响植物生长发育并最终形成产量的不是这些诸因素中最具优势的条件,与此相反是最为恶劣的条件。即:植物最为需要而实际上又供应最不充足被人们称之为限制因子的那个条件,就是说这个条件相当于上述建设“木桶”中最短“板条”所代表的条件。然而非常遗憾的是农业生产中不能象城市建设那样,人为地把其它代表优势条件的板条截下一节来接长这个劣势条件的板条以提高“木桶”的总体高度增加其“蓄积”能力。

  故此在农业生产中完全排除了这种人为的可能性,这一“理论”的实践表明目前的农业生产水平表明,主要影响制约其发展的因素中最重要的莫过于土地的数量与质量,尽管随着科学技术的进步生产能力有一定的提高,但是就目前境况而言仍不可能在较短时期内克服耕地减少特别是优质耕地减少,以及土地限制因素和灾害因素对农业生产带来的种种不利影响,从而达到稳产和增产的既定目的。

  现在有些人主张占用一些高产农田发展企业而出让土地,并且等这些出让土地有了回报后再用得来的钱进行中、低产农田的改造,这种主张如何从其动机来看似有一定的道理,但是从动机与效果的统一来看则值得认真研究,因为稳产高产农田锐减造成的物质损失客观上难以从近期农田更新改造上得到挽回。要知到道高产农田是历史发展的产物,是千百年来人类社会经济发展作用于耕种土壤的熟化培肥过程,也就是说目前在短时间内尚无法在熟化程度低、肥力差的中、低产耕种土壤上创造高产农田所具备的土壤肥力及其综合生产能力。

  譬如明、清以来本市二环至三环路之间的地带,形成有菜园褐土、菜园潮褐土、菜园褐潮土和菜园土共计13.57万亩。从土壤学的原理来看,这些耕种土壤无论耕性、结构、养分构成、水分物理状况,及其综合肥力和生产性能而言,都是全市耕地土壤中质量最好、无与伦比的。但是时至今日由于人为的原因,这些耕地早被城市建设占用而不复存在,不仅本市蔬菜生产受到一定程度损失,而且其中经过漫长历史形成的菜园土本身不仅具有重要的生产价值,而且有一定的科学研究价值。对此市农科院土肥所的研究人员,曾通过市人大提案提出对本市南郊现存尚未完全占用的菜园土,作为文化遗址予以保护起来,以便土壤学界今后进行国际间的交流。

  事实上菜田土壤(包括菜园土、潮土或褐土类的菜园土)其农业化学性状和水分物理状况指标及其综合生产能力,均极大地优于粮田土壤这是无可置疑的。这里我们仅就农业化学性状一项,将丰台南苑乡和海淀东北旺乡两个不同土壤剖面作一比较,就不难看出菜田土壤在其土层厚度、有机质、全氮、全磷、速磷、速钾的各个方面,均大幅度高于粮田土壤。

  采样

  地点 土壤

  类型 层次

  CM 有机质

  % 全氮

  % 全磷

  % 速磷

  (P2OS)

  PPM 速钾

  (K2O)

  PPM 碱解氮

  PPM 酸碱度

  PH

  南苑乡6队菜田 菜园土

  潮褐土类 0-25

  25-65

  65-100 4.53

  1.74

  1.40 0.089

  0.065

  0.053 0.395

  0.261

  0.22 125.5

  113.1

  58.9 203.6

  213.5

  179.3 73.4

  42.7

  30.0 8.36

  8.34

  8.35

  东北旺

  乡土井

  -队粮

  田 中壤

  质沙

  姜土 0—19

  19—28

  28—40

  40-100 1.07

  0.70

  0.60

  0.49 0.0875

  0.0552

  0.0482

  0.0416 0.1591

  0.1237

  0.1489

  0.0996 15

  6

  3

  3 70

  55

  55

  55 75

  44

  38

  34 8.0

  8.0

  8.1

  8.0

  然而众所周知的是由于城市建设发展占用的需要,迫使城近郊区的“菜栏子”向近郊粮田转移,但问题是近郊菜田何日才能形成昔日近郊菜田的生产能力?要做到这一点恐怕不是几年、几十年所能办到的。因此我们至少对这个新旧交替过程的时间差,以及事实上形成的生产上、经济上的损失给所带来的影响,应该有一个清醒的符合理性的认识。然而现实中,人们急功近利的思想往往占了上风,譬如北京近郊一些乡镇发展经济的作法已经到无可理喻的程度。

  这里不仿以素有北京乌克兰之称的顺义区的南法信乡为例,看一看它们所谓的发展是如何实现的,南法信是顺义城郊紧靠首都机场的一个行政乡,历来是顺义农业发展的重点,其地理位置优越、交通方面,虽然乡域的大部分属于首都机场“禁空”范围不具备进一步发展工业的先决条件,但是却有着良好的土地自然条件。该乡除北部部分地区土体构型不良有砂姜层外,中部、南部均为排灌条件良好的轻壤质潮褐土,肥力较高是顺义区河西最好的土壤类型有发展农业的具体优势。按道理来讲该乡理应在这一基础上更好发展农业以服务于首都的“菜栏子”、“米袋子”。

  但是他们在发展上确有非常强烈的非农顷向,统计该乡93年土地详查耕地为19345亩,但是截至95年5月有2660亩为工业小区等非农设施占用,而且占用减少的耕地均集中在中部经济发达、生产条件好、土地肥沃的南法信等村。其中名为“晨光”的小区就占了2500亩,占耕地减少的93.98%,但是该小区仅有856亩土地得到项目引资,还有近60%的土地属于待用。

  这样不算该乡原来企业和正在小区外占地建设的乡办企业,仅“晨光”一项打着工业小区旗号的占地就使该乡人均工业用地达到133平方米的绝对先进水平,是本市《城市建设总体规划》规定的人均工业用地30〜40平方米的4倍多。但是他们并不满足还要计划在乡域中、南部肥沃耕地上再发展各占地1500亩的“霞光”、“双合”两个工业小区。这种状况不仅充分显示出农村自发减少耕地趋势的严重危害性,而暴露了农村经济畸形发展对传统农业的产业发展所造成的无可挽回的损失。

  四、当前一些地区农业发展面临的问题,实际上是一个涉及农业生产能否在其土地资源利用配置上确实保障其存在和发展的根本性问题,对此必须有积极的应对措施予以通盘合理地解决

  长期以来在农业生产中人们很少考虑这个问题,以至伴随优质农田耕地的逐年减少,一些区县中低产地区土壤障碍因素决定了其耕地不易得到根本改良,不仅运作起来投资不合理而且产量水平也不易得到根本性突破,从而极大地削弱了本市农业的实际生产能力。据统计本市平原土地中因各种障碍因素影响(交错发生的不计)的总面积达408.2万亩占平原土地面积的42.39%(详见下表)

  障碍因素 主要土壤

  类型名称 面积

  (万亩) 占全市

  土地% 占平原

  土地%

  砂 风砂土、潮沙土、砂质福潮土、砂质褐土、砂质褐土性土、砂质潮褐土 71.45 3.46 7.42

  漏(不包括砂) 各种砂、砾石层土壤、表层为砂壤、(通体砂不计) 87.37 4.22 9.07

  溃、涝 褐潮土、潮土及砂姜土中夹原土层、鸡粪土、砂姜层 102.3 4.94 10.62

  湿(不包括渍) 湿潮土、潜育水稻土、草甸沼泽土、湿潮土型水稻土 15.98 0.77 1.65

  盐碱 盐潮土、碱潮土 26.85 1.30 2.8

  水蚀 洪积物普通褐土、黄土质普通褐土、洪积硫酸盐褐土、黄土质碳酸盐褐土 87.1 4.21 9.04

  粘 重壤质潮上、水稻重壤质砂姜潮±、粘质湿潮土、重壤质湿潮土、粘土质褐土 17.15 1.78 1.78

  合计 408.2 19.74 42.39

  摘自<北京土壤>

  应该承认本市这种土壤分布状况极大地影响了平原地区的农业生产,成为制约农业生产发展的重要限制因素限,因为农业生产中土壤类型与土壤肥力之间有着一定的相关关系。这些泛指土壤类型在其成土过程中因为土壤物质的特殊性,以及在土体构型上呈现出来的不利于其耕性、通透性,直接影响土壤养分释放能力和作物根系的生长发育。这些不利因素决定了在这类土地上发展农业生产,是投资高收益低得不偿失的。

  事实上由于这些不利因素影响一些地区如:顺义县河西的张喜庄、高丽营及昌平小汤山、大东流等乡,长期以来农业生产一直受地区土壤砂姜层的影响,是其产出率徘徊不前的主要原因。据本市二次土壤普查这样的平原土地达102.3万亩之多。因此当前发展建设中盲目持有届时车到山前必有路的这种迂回发展农业的主张,实际上是一种不计后果、得过且过的短视行为从长远的发展来看将是得不偿失的。因此与其把希望寄托于未来对中、低产田的改造这种舍近求远的办法来解决农业基础问题,不如从现在起就着手于土地资源利用配置层面的综合考量。

  即:一方面加强对现有中、高产田的利用保护;另一方面积极稳妥地增加集体的财力、物力积累,把建设投资放到不影响其功能又能发挥企业效益和作用的非宜农地区更加经济合算。也就是说这样无论从土地的投入产出比还是从形成的生产效益来看,保持现有农田优势要比改造未来农田劣势要划算得多、经济得多。其实这个结论预示的不仅如此,从整个土地利用来讲凡是不利于农业生产的土地,应该通过不依附土壤生物条件的工业或居住等非农土地利用形式,来发挥这些土地在非农生产中的既定作用。

  五、当前我市农业生产实践中与非农建设发展相比较,其耕地资源保护力度确实客观上不利于农业生产的战略发展,呈现出一定程度上的战略失误,这是一个在政策“方略”上所绝对不容忽视的地方

  应该意识到无论国计民生,还是我国的土地基本国情,保护耕地始终是我们一项不容忽视的严肃的政治任务,对此国务院颁布了《基本农田保护条例》现在各省、自治区、直辖市都十分重视该《条例》的贯彻、实施本市也不例外,并先于国家《条例》出台了《北京市基本农田保护条例》。然而鉴于北京地位的特殊性在本市耕地资源利用保护的具体实施中,特别是国发【1996】18号文件出台后,由于城市规划范围和规模的调整在耕地资源保护的总体水平和要求方面还有相当差距,主要体现在发展经济与保护耕地资源的认识上以及行动上。

  应该说这个问题因为本市地位特殊的说法由来以久,我们以为这种说法虽然有一定的道理,但是一味强调这种特殊,似乎缺乏进一步的说服力。因为保护耕地资源、稳定农业生产毕竟有它重要的政治含义,以及在整个国民经济发展中所能够起到的重要基础作用。然而本市耕地的利用、保护确实因为种种原因不尽人意,主要是城市的“口径”太大异乎寻常地把全市16422平方公里纳入到所谓城市规划的范围,故此才有城市规划部门引以为豪的“一万六千八、城乡一起抓”的说法,但是这种作法确实存在许多不妥的地方。

  但是这种提法既不符合实际也不符合常理,因为世界上没有任何一个城市的建设能有如此巨大的规模。事实上从本市土地利用组成来看,客观存在城市与农村两大部分,包括城乡非农建设以及大农业为内涵的耕地、林地、草地、园地等。从而事实上形成了功能上、性质上、用途上完全不同的土地利用类型,甚至还包括了目前和将来无论城市还是农村难以利用的“土地”。

  显然全方位地不分青红皂白地,把这些内容统称为现在的城市(建成区)或未来的城市(规划区)实有不妥。我们不能睁眼胡说现实中农村的粮食和蔬菜也和工业品一样也是从这个巨大的“城市”里生产出来的,这就是说农村与城市不仅是客观存在,而且就其固有的功能来看也是现实中一项不容忽视的矛盾对立统一体。因此如何维系本市作为城乡综合体的客观存在,我们理应从土地资源利用优化配置的理论和实践上,不仅为城市而且还要为农村的农业生产留有一些选择和回旋的余地。

  但是本市的保护《条例》恰恰在事关耕地保护这样一个涉及土地基本国策和农业基础的大事上,提出了“本市基本农田划定方案应当根据国务院批准的北京城市总体规划制定,并与区县域规划相协调”的基本原则。即:强调在城市发展中其基本农田划定和耕地保护要“服从”城市总体规划布局对土地的需求。

  然而在这项原则的贯彻实施中其机械和武断的,不考虑农业生产的地域制约因素、不统筹兼顾城乡在土地的空间分布上所应该具有的调整机制的“做法”,势必产生一些不符合实际的结果。譬如为什么有些干部在划定基本农田问题上咄咄逼人,原因皆在有这样两个“服从”上,对此有人赋诗一首曰“北京耕地一框桃,农业局长不算数还是规划局长说了算,挑来挑去完了后,剩下烂桃农业办,今后吃喝怎么办?烂桃框里想法办!今朝有酒今朝醉,哪管它日盘中餐”。

  从这首诗看来似有其刻薄之处但却道出其中固有的道理,但是本市实际情况表明耕地保护至少是消极被动的。因为在如何具体实施农田保护这个问题上确与国家《基本农田保护条例》要求有不相一致地方,表现在如下方面:

  1、 未能按照国家《条例》要求制定与非农建设规模相协调的以耕地保护为宗旨的《基本农田保护规划》。也就是说没有通过《土地利用总体规划》进一步论证本市未来人口及社会经济发展规模对耕地的需求与占用,也没有针对本市土地资源状况切合实际地提出基本农田保护对耕地数量、质量的确切要求,并且确保其地域分布上作到与建设发展占用的协调。

  2、 没有按照国家《基本农田保护条例》规定,根据本市经济建设发展的轻重缓急对现状耕地提出分级保护,某种程度上加速了建设预留耕地的占用速度从总体上不利于耕地的利用保护。

  3、 在具体规定上基于《城市规划》和《县、区域规划》的实际影响和人们的模糊认识,客观上出现了基本农田划远不划近、划劣不划优、划少不划多的错误倾向,尤其是不符合国家关于基本农田划定中对非农建设用地布局起到必要控制作用的要求。

  这些具体表现在如下几个方面:

  (1)、从划定的430万亩基本农田数量来看占96年划定现状耕地509万亩的84.45%,这个数量尚不能按照目前本市既定的一半粮食自给率的要求,适应《北京市城市建设总体规划》预测的未来2000年-2040年,1500-1700万人口(含常住、流动人口)按人均500公斤这个显然十分保守的消费水平,确保其配置的耕地能够生产出375~445万吨粮食来。就是说按照这一要求届时既使这430万亩粮田一分不少,其亩尚需达到8720~10348公斤才能予以满足,显然这是不可能办到的。因此就人口和社会经济发展而言,如不对耕地利用的内容和即定目标作出恰当的调整,就不能从耕地保护的数量上提出一个与本市客观需求相适应的具体规模来。

  (2) 、从划定的基本农田地域分布来看基于人为的影响,实际上偏离了耕地的适宜性。在具体划定中边远区县的保护率明显高于城近郊区。譬如:朝、海、丰323990亩现状优质高产耕地中只有82000亩划入基本农田其余均为城市发展预留,保护率只有25%。再看看远郊大兴、平谷、怀柔、延庆、门头沟等县区,保护率在90%以上(门头沟稍低89%),其中大兴高达99.05%。十分明显这些县区纳入保护的耕地质量一般低于顺义、昌平、通县、房山及农场局所属的农场耕地。

  以大兴与顺义比较,大兴是本市公认的土壤肥力最差的县区之一,其土壤主要是风沙土和潮沙土,土壤有机质一般低于1%漏水漏肥,生产潜力明显低于顺义区所在的土壤质地适中、保水保肥能力强、有机质含量高(平均1.0—1.5%)的轻壤质潮褐土或褐潮土地域。若与近郊的朝、海、丰等潮土冲积平原及褐土高平原地区,土壤有机质高达3—3.5%的轻壤质潮褐土或褐潮土、褐土等,高肥力土壤相比其生产潜力更有天壤之别。

  事实上由于各县区土地自然资源及社会经济发展条件的不均衡性,其农田的高、中低产比率也各不相冋。从昌平等十二个县区的情况米看,高产农田比重平谷、延庆最低分別为2.69和6.95万亩,占9.39%和14.94%;高产农田比重最高的是通县、海淀分别为54.53万亩和5.79万亩,占95.55%和81.12%。显然这种状况导致大量中、低产农田在保护区里“充数”,从而不利于本市农业的可持续性发展需要。

  (3) 、一些领导的思想动机和认识不适应划定农田耕地保护的政治需要,具体表现在本市基本农田划定具体意见的制定及贯彻实施中譬如:

  《北京市基本农田划定具体意见》是市划定办公室基于基本农田划定需要,从协调城市总体规划占用耕地出发,在《北京市基本农田保护条例》关于划定基本农田的原则基础上,所拟定的具有一定可操作性的条款。其条款理应作为本市基本农田保护区划定的操作办法,将本市中的优质农业用地划为基本农田。

  也就是说理应按照这样一个宗旨将正在发挥重要作用的菜田及部分粮田理所当然地划入基本农田保护区,但是北京市《市城市规划研究院》却明确表态“《城市总体规划》并未明确本市有除城乡建设布局以外的农业用地范围。”这里必须郑重指出:由于城市规划部门这种无视自己在近郊总体规划中作出的城市用地布局与用地结构的做法,不仅从资源配置上有损于本市前次基本农田划定的贯彻实施,而且在很多方而为一些认识“模糊”的人造成“口矢”,以为北京近郊区可以少划甚至不划基本农田。

  他们这种实际上是不负责的作法,客观上导致本市近郊基本农田无法从地域分布上保持农田与城市建设在生态方面的一致性;在远郊区同样原因城市规划部门也有一个承认不承认农业用地范闱的具体问题。所以在基本农田保护这样一个贯彻土地基本国策的重大举措屮,城市规划部门始终坚持全市版图范围的土地(当然包括耕地)都是城市规划范围、都是城市规划的一统天下这样一种极其荒谬的主张。

  尤其是他们针对耕地保护提出的“乡镇工业用地每个职工不得超过100平方米”的提法,不仅不符合乡镇企业发展的实际,而且根本上违背了城市规划部门自己制定的30-40平方米人均工业用地标准,从而急剧加速了农村耕地资源的建设占用。事实上当前农村的自发倾向早已按奈不住,人们巴不得占用更多的耕地进行非农建设。试想这种情况下城市规划部门明确规定乡镇企业每个职工高额用地标准的作法,怎么会有利于土地的集约利用和合理利用?又怎么会有利于农村耕地资源的保护呢?

  六、经济发展大潮中处于守势的所谓都市农业未能从战略高度上建立自己应有的防线,其节节退让的结果客观上形成了国家农业投资和农业人力资源的严重损失和浪费,从而不利于本市农业区域发展对耕地资源的利用需求和保护要求

  应该说这是一个需要从国家利益的最终高度,以及市场经济发展及其基本策略上认真思考的一个问题,然而这个问题长期以来实际上没有得到应有的重视。从而在事实上导致了“国家农业投资和农业人力资源的严重浪费和损失”这样一个十分严重的后果。这里以本市蔬菜生产为例浅析一下:众所周知“菜栏子”是城镇居民须臾不能离开的,因为“蔬菜”相对“粮食”而言,本身具有不利贮存和运输的特点不象粮食那样可以长时间储存,以便源源不断地供应给城镇居民,因此蔬菜生产必须安排城镇近郊就地生产为宜。这就是说从土地利用的配置来看,蔬菜生产具有十分明显的区域要求,但是本市近郊蔬菜生产建国以来经历了数次重点迁移,最早从解放初期的城郊退守到现在的四环路以外,有些还撤到近郊区县。虽然说这种转移是所谓必要的,但是每次转移都带来了不可避免的损失,这种损失大致概括几个部分:

  一是、耕地数量、质量的严重损失

  大量分析数据表明与原来老菜田相比,新菜田土壤肥力偏低。五十年代城郊菜田有机质平均高达3-4%,转移到二、三环粮田地上时改为种菜的菜田有机质平均只有1-2%左右。现在又要从二、三环退守到四环以外,其结果是新菜地尚未培肥就又被城市发展占用了。这种周而复始的结果,不仅是国家对菜田投资的一种极大的浪费,而且是菜田作为土地资源在其利用上不应有的物质损失。

  大家知道建设单位每征用一亩菜田耕地时除其它征地费用外,还要特地缴纳每亩3万元的菜田基金,以用于对粮田改菜田时的投入。但是一个不容置疑的事实是:现在我们征用的大都是从原来的粮田改为菜田的耕地,这就是说这一基金并没有发挥其充分的作用,因用它培肥的菜田最终还是占用了,从而事实上造成了一系列本来不应有的损失。

  二是、劳动技能和人才的损失

  十分明显菜农失去耕种的菜田后随着政府的工作安排,不仅改变了他们的谋生职业而且其长期以来积累形成的宝贵的劳动技能也随之失去应用的场所,这种“转业”迫使政府不得不对他们进行应有的职业培训从而使他们重新掌握一项谋生的手段和技能。从这个意义来看是不是构成了一种社会人力资源配置上的浪费和失误呢?

  三是、菜田生产能力的枯竭及其土壤培肥间的浪费

  不容忽视的是农村几经周折的“结果”表现在伴随耕地的“占用”,使我们无形中丢失和损失了培肥耕地所必须的宝贵的“时间”。因为“耕地”是人类社会历史发展的产物是人们对自然土壤耕种熟化、培肥的结果。实践表明形成一块具有起码肥力的耕地,决非一年、两年,而是儿年、几十年、儿百年的事情。

  因此“耕地”在人类的生存发展中决不能轻易地将它丢失,也不能任意地将其浪费掉,因为我们丢失和浪费的不仅是土地的“空间”,而且也是难以挽回的土壤发育和培肥所需的“时间”。“时间”是什么?时间就是财富,那么丢失“时间”不也就是等于丢失了财富吗?然而就是这样一些问题,却长期以来没冇得到应有的重视和解决,以至于人们产生了这样一种疑问即:以经济建设为中心的历史时期,是不是可以在资源利用上允许企业或法人可以自身即得利益为准,不计后果得失来达到自己的目的呢?这是一个需要认真回答的问题。

  从市场经济的初衷来看,企业理所当然追求的无非是依据政府的资源配置,并通过自身努力所能获得的最大的直接的利益吗。这里企业不可能超过政府的资源配置去发展,如果说政府配置的资源在其既定的发展中对资源本身或环境有什么不妥的影响的话,那么其责任也是政府理应承担的。因此如何从资源利用的战略高度出发,具体妥善处理经济发展中的类似问题,无论对中西部欠发达地区还是沿海开放地区的经济发展,均具有十分重要的指导作用。

  而地方政府的相应职能部门,特别是土地地行政主管部门,则应首先将其责任承担起来。这就是说需要我们从土地管理的各个方面出发,仔细研究各项应有的对策,否则实在难以在当前的经济发展中应对各种可能出现的问题。

  上面我们结合本市情况历数了与农业生存发展息息相关的土地资源利用配置方面存在的若干问题,并且阐明了一些基本观点,但是在市场经济条件下如何处置这些问题呢?首先政府需要从全局出发,把城市辖区版图中客观存在的农业,依据其生存发展的实际需求置于地区经济发展的通盘考虑之中采取不回避、不轻视重在研究的态度。

  其次土地行政主管部门作为政府职能部门,应该紧紧围绕地区经济发展对土地资源的总体需求,按照其利用方式有利于最大效益发挥的基本原则,从中安排包括农业生存发展在内的合理空间,特别是要根据形势的发展和时代的要求,以新的视点面对即将“入世”的农业,并以此提出对土地资源需求的统筹安排,从而调整我们原来似乎不切合实际的一些具体要求。

  七、应该扩大目前耕地利用的范畴,更新其农业生产传统观念,以此调动农民群众围绕现代农业和新农村的建设发展,在生产实践中充分发挥合理利用、集约利用、节约利用耕地的积极性

  应该说长期以来由于所谓比较效益的缘故,进一步进导致了城近郊区农民群众对“耕地”的界定及其利用的经济价值产生了许多不同于原来的想法,譬如传统的“耕地”利用意味着必须按照粮食的定义用来种植小麦、水稻等等作物,但是从城市客观需求来看,随着人们生活水平的提高,更需耍一些包括新品种的蔬菜、瓜果、魚、肉、蛋奶、花卉等经济价值更高的农产品,而这些产品屮的许多往往超越了昔日“耕地”的利用范畴,就是说昔日“耕地”的这个概念已经不适合当前综合性的农业生产需求了。

  另方面从满足客观需求所带来的经济效益来看,今日综合性的农业生产确实能够为其经营者带来相当的经济收入,如果我们仍然坚持原来的做法,就不可避免地要排斥与其现代化“内涵”相抵触的生产内容,从而会极大的伤害经营者的积极性,不利他们对现有耕地的利用。因此必须顺应形势的发展大胆地将目前的所谓“耕地”,依照其合理的利用方式细划为适宜园艺、果蔬、经济作物等植种的“种植用地”,其中包括露地种植用地和保护种植用地两种类型;以及畜禽、水产品在内的“养殖用地”。

  笔者认为在目前的耕地上依据市场需求扩大其利用的涵盖范围,顺应广大土地经营者对土地利用的客观需要,进一步依据利用方式的不同特点来规范新的利用类型的作法,远较原来的“耕地”更加有利于市场经济指导下的土地利用,并且能够以此刺激和促进以农付产品生产为其实践形式的经济发展,从而进--步完善市场经济的运作。其实目前政府大力提倡的农业结构调整,事实上已经突破了耕地利用上的限制,我们为什么不以此为鉴从土地利用的规范上适应这种发展的需求呢?

  目前本市土地利用的严峻形势表明,必须从土地的科学出发将土地“类型”概念更新为相应的土地“利用”类型概念,要知道这种“举措”实际上是一种顺应时代进步的作法,以此区别发生在耕地上的不同的土地利用,这种处置方式并不意味土地利用类型与其相应的土地类型有本质上的差别。因为发生在耕地这个土地类型上的不同利用类型所依赖的,是耕地耕作层所具有的种植作物的“立地”条件,以及这种“条件”所决定的所谓土地类型的“基本”属性。

  要知道实践表明现实中用土地“利用”类型取代相应“土地”类型的作法,既不影响土地行政主管部门对土地实施相应的管理,也不影响经营者的生产实践活动,而且能够从逻辑上进一步与《土地管理法》中农业用地的表述一致起来,所以我们可以运用土地利用类型的原则,将目前农业用地规范成“种植用地”(含露地种植、保护地种植两种)、“养殖用地”(含畜、禽、水产养殖三种),更好地服务于农业生产和土地管理需求。

  八、在《土地利用总体规划》中应该确认不同需求的土地质量体系,以此配置不同用地需求并且在农地占补平衡的实施中,逐步运用经济杠杆增加对农业的投入,为农业经营者创造良好的基础条件,来提高和加强对农地资源的利用、保护的力度

  笔者认为这是当前适应经济发展客观需求理应采取的步骤,归纳起来可有如下几个方面:

  1、开拓《土地利用总体规划》布局思路,进一步统筹兼顾城乡土地利用的实际需求。

  如前所述本市农业作为弱质产业其所依赖的耕地(农地),在城乡建设发展中始终处于不断蚕食之中,其质量也越来越没有保障,从而不利于农业向有质量有规模、上档次的方向发展,同时也不利于农地经营者相对稳定地增加对农地的投入以创造农业生产所需良好环境和条件。这是一个不以人们主观意识为转移的客观现实,故此作为政府必须树立这样一种意识,,就是要在《土地利用总体规划》编制中慎重考虑农业用地所应有的基础地域分布。

  这样认识和对待农业的存在及其发展,决不是要求非农建设一定要为农业的客观存在让路从而限制建设的发展需求,而是从土地资源配置的比较出发通盘考虑其利用的得失。现在国土资源部依据土地本身结构上存在的“隐患”,明确提出了所谓“地质”灾害的概念,十分明显这是顾及到包括城、乡各业在内的各种土地利用安全的考虑。

  然而就这种所谓的“安全”来看,是否需要从农业对其土地利用的“特殊”性质出发,对那些地域分布上具有砂姜层等不可克服的障碍层次、根本上难于改良和改造的农地,提出其“生态隐患”的安全警示,以明确在这样的土地上进行农业生产将是得不偿失的,从而需要通过《土地利用总体规划》将其明确“置换”为非农业的城镇建设发展用地呢?因为耕作上的障碍土地,对非农业建设而言是没有丝毫影响和限制的,十分明显这是一个土地资源利用配置中值得认真研究、思考的原则性问题,应该引起有关部门的重视。

  2、在农业用地调整实施耕地占补平衡过程中,运用市场经济杠杆开展“耕地占补平衡指标”的市场化运作,以此争取资金增加新开农地的各项投入,尽早完成农业生产布局的战略调整。

  这是一个必须高度重视的问题,因为就目前的耕地占补平衡而言,充其量只是勉强做到中央87年11号文件所说的“同等数量”,与该文件“同等数量与同等质量”的特定要求还相差甚远。因此在农业战略调整中,我们在确保耕地开垦数量的同吋,应该狠狠抓住新垦耕地(农地)的质量建设,否则难以弥补建设发展对优质耕地占用的损失。

  但是如何提高对新垦耕地(农地)的投入水平则是一个非常现实的问题。笔者认为这笔经费不宜来自国家财政,而应该来自耕地占补平衡指标市场幵放后的建设用地单位和个人。就是说按国家重点工程项目及社会集团、个人建设占用耕地两类根本不同性质的需求,逐步纳入建设占用耕地“指标”市场的运作。

  即:除国家重点项目可以宜农后备耕地开发成本支付给开发者外,社会集团和个人对耕地的占用,如房地产开发商、企业家等必须以市场价格从政府操控的《土地整理储备中心》购买以村庄土地整理及农地整理形成的耕地占补平衡指标,《中心》再从耕地开发整理者手中收购的占补平衡指标的的赢利中,按其开发整理成本和市场供需关系所确定的“利润”返还给土地开发者。这样一方面增加了新垦耕地(农地)的应有投入,而且能够进一步实现党和国家倡导的城乡共同富裕的目的,避免事实上客观存在的城乡两极分化的弊端。

  此外由于“指标”市场的放开,进一步杜绝了目前有禁不止的土地违法,因此可以视为一举两得的、利国利民的重要措施。事实上国家土地开发整理政策资金运作上的这种应有改革,对一些只有农业发展才有出路的地区而言,进一步树立了他们依托地区土地资源优势发展农业生产的信心,提高了他们赖以利用和保护耕地的自觉性,从而有利于农业规模生产的形成与发展,所以是我们当前农业发展战略调整中不可缺少的重要措施之一。

  具体到我市,长期以来在土地开发整理上实施的是鼓舞农民群众的政策,资金的运作上采用的是项目补贴的办法。即:政府鼓励农民群众进行宜农后备土地资源的开发整理,并依据其难易程度将相应的补贴资金发放到基层开发整理单位,然而实际上这种运作项目所需资金的绝大部分是农村集体或个人筹集的。因为这些地区农民的出路主要依赖农业,而要寻求发展就必须增加耕地面积、提高耕地质量。所以即使没有国家的补贴,他们同样在进行耕地的开发、整理。

  现在如果政府动用建设单位缴纳的耕地开垦费用于耕地占补平衡,实际上是从政策上的“鼓励”改为“支持”,其力度有很大的提高,即:将原来的所谓“补贴”改变为土地开发“整理”的成本投入。应该说这一“改革”极大的加速了我市农业发展战略的调整步伐,虽然受惠的是农民但最终有益的是国家,因为这一动机与效果的统一实际上充分体现了工、农业在土地资源合理配置基础上的有序发展,因而能够实现所谓优势的互补,这样无论对发展国民经济还是提高城乡生活水平,均具有无可估量的作用。

  3、依据建设发展对土地占用的步骤,进一步建立耕地的动态利用保护机制是充分发挥建设预留地区耕地资源优势,站好最后“一班岗”所必须采取的一项重要措施。

  耕地利用与保护是城乡结合部地区农民最不愿意接受的“话题”,他们的普遍心态是:希望能够尽快的将更多的耕地改为非农建设用地,以期取得相应的土地收益。因为工农业之间的比较效益决定了他们这样一种十分自然的心态,而且城市的发展确实在不久的将来就要占用他们手中的这些耕地。然而这些“耕地”事实上是,较我市边远地区“耕地”质量更好、设施更为健全的高产、优质耕地,同时也是当前农业生产上发挥着重要作用的耕地。因此从全市角度来看,我们不能马上放弃对这些耕地的利用、保护,甚至需要在一定期限内(即这些耕地在城市发展占用前)将这些耕地特殊地护起来。

  确切地说要将这些耕地的“有生”之年划入基本农田保护区,那么因该如何实施呢?笔者认为这不仅是现实中必须认真对待的实际问题,而且也是当前土地利用管理上必须认真研究的策略问题,同时也是耕地保护上值得探讨的一个理论问题。这里十分必要就当前耕地保护面临的一些问题进一步阐明其中的一些基础性概念:

  一是、基本农田是从战略高度出发、满足国民经济持续、稳定发展、社会安定及人口增长对农产品的基本需求而必须保护的农田,这些农田包括稳产高产农田以及部分暂时还是中、低的农田。

  二是、基本农田作为保护对象不是孤立存在的,有伴随它在一定范围、—定程度、一定期限上存在的其它耕地,这些耕地十分必要以不同方式与基本农田耕地区别开来,以突出其保护重点,就是说要根据耕地资源的现状与属性结合农田保护的不同要求,把现有耕地资源区分为:

  第一、基本农田耕地。也就是耕地资源中肥力条件及基础设施水平相对较高,而且从地域分布上与居民点相对距离较远,从发展上有可能得到长期保留的中、高产农田耕地,及部分暂时还是低产的农田耕地。

  第二、一般农田耕地。从内涵来看一般农田耕地系指生产性状优良、基本设施健全而且距居民点相对较近,有可能因为经济建设发展将逐步被占的中、高产农田耕地,以及属于这一地域范围内地力较差的低产农田耕地。这样的一些农田耕地一般为目前计划占用或今后计划占用的各类建设发展预留耕地。从农田保护对象的划分来看,基本农田是长期保护的,一般农田则是相对保护的,从划区来看基本农田属于一级保护区范畴;一般农田属于二级保护区范畴;如再考虑后备耕地资源则可纳入三级范畴。这种区别在保护管理条款中可作为区别不同性质耕地,解释保护权限的重要依据。

  第三、不同农田保护对象应该有不同保护期限的提法。保护期限是个十分敏感的问题,因为不少人认为只有从土地的农业生产中解放出来才是最有效的脱贫致富,所以总是希望通过土地的征用或出租达到其既定目的。从这个意义来讲,土地的拥有者大都不希望自己的土地作为基本农田永久的保留下去,因此保护期限的有关规定必须慎重、科学,既要考虑国家长远利益和社会需求,又要客观实际为群众所接受。从划区的确切范围来看某些客观因素的影响,变化和调整随时都有可能,即使一级农田保护区的基本农田,并不是每一块都能“永久”保留下去它们当中的绝大多数应该确保其能够得到“持续”性保护,这里“持续”这个字眼回避了“永久”这个令人生畏的字眼,但又从时间上根本区别二级保护区的一般农田。

  第四、作为各类建设发展预留地的耕地,要有实施不同“期限”保护的提法。

  这里“持续”是一个进行的概念是一个随时间推移的概念,意思是只要这些农田符合基本农田条件因而具有存在的合理性,就应该随着时间的推移合理的存在下去直到它不能合理存在的那一天,也就是直到它被合理的征用、占用或被合理的计划所调整。故此从农田保护合理的内涵来看本市理应按保护对象的不同,将基本农田、一般农田划为一级和二级保护区,分别实施持续的(实际上是无限期)和阶段性的(有期限)的保护。

  这些规定和提法不仅适应划定保护工作的策略需要,同时符合事物发展的本质也能够经得起时间的推敲。依据上述这些概念,我们至少可以得出这样一个结论即:位于所谓城市建设发展预留区内的,在当前农业生产中发挥重要作用的高产稳产农田可以作为一定时期内得到“持续”保护而非永久性保护的耕地划入基本农田保护区。

  也就是说建设占用前,这些耕地具有存在的合理性及重要的价值,可以随着时间的推移存在下去,直至它被合理的征用、占用或被合理的计划所调整。届时我们可以对这样的基本农田进行相应的调整,使这些耕地光荣地从现役岗位上“退休”。因此笔者认为由土地行政主管部门依据需求,对原来难以划入保护区的建设发展预留地区的稳产、高产农田实施基本农田动态保护的作法,无论从耕地保护管理上还是即定的经济效益上,均有十分重要的作用和深远的战略意义,是我们当前耕地利用保护工作中值得认真考虑的一个重要方面。

  九、应该围绕农业发展和农地布局的战略调整,认真贯彻城市建设占用高肥力耕地必须实施表土剥离、转移就近改造农田保护区内中低耕地的规定,以羸得耕地改良熟化的宝贵时间和空间,对此应该在基本农田保护的政策层面得到高度重视

  笔者以为这是一项既经济又实用的对策,它通过建设即将占用的优质高产农田的耕作层的表土剥离转移措施,将良好的耕层结构及肥力就近转移到贫瘠的中低产农田耕地上来,使它当年就能发挥出应有的肥效。这种做法虽然一定程度上增加一些建设投资,但是是对大规模的高层建筑而言,不仅其占地面积大而且地基挖得深同时又没有什么回填土量,那么只要结合土地《整治规划》组织对占用耕地表土剥离及心土运送的工作,按不同运距适当补贴相应运费,就能实施基本农田的改造与整治。

  另方面对低洼易涝、耕层结构不良、有机质等养分偏低的中、低产基本农田,可实施填土垫高以提高其表土层的厚度来增加其有效肥力。从政府投资的综合效益来看,这种作法通过一次性投资就能赢得十几年,几十年甚至上百年才能得到的土壤培肥、熟化效果。不仅节省了所需时间和大量投入而且当年直接见效于作物的生长,是解决当前吃饭与建设这一长期以来固有矛盾的最好的办法。故此这样一些做法不仅“易地”满足了建设对土地空间的占有,同时兼顾了农业生产对土壤肥力的需求,所以无论政府投资还是从政策上强制建设单位执行,都是必须的。对此可从这两方而着手:

  第一、部分地改变农业投资形式,设立农业易地培肥改土专项资金以此取代部分发放的化肥、农药等资金;以便与建设部门配合在《土地专项规》划监督指导下进行有条件的易地改造,以提高部分中、低产基本农田的生产性能。

  第二、发布政策、法规等措施硬性规定监督建设部门积极贯彻土地基本国实施“一要吃饭,二要建设”的方针,在《土地专项规》划指导下作好这项工作以体现建设用地部门应有的权利与义务的统一。

  笔者以为无论上述哪些形式,都将有利于本市土地利用发展战略及其重心转移;都将有利于土地资源的优化配置,并且在社会效益和环境效益相统一的基础上,显著提高本市土地利用总体水平以极大促地促进本市土地利用的可持续发展。

  十、在实施农地布局战略转移的同时应该积极倡导基本农田耕地和其他农田耕地有偿使用,逐步建立社会主义的耕地租赁使用制度以适应农村经济社会发展的实际需求

  应该看到在社会生产力迅猛发展的今天,农村土地特别是宝贵的耕地将逐步成为农村土地利用中的热点,特別是伴随农业生产社的会化不仅农民而且社会人士乃至外资、外商,都有可能在农地区域内投资兴建高标准的农业设施。因此同城市土地一样农村建设发展中同样面临一个土地使用制度改革的问题,故此十分必要在如下若干方面进行较深入的探讨:

  1、认真分析当前本市农地利用中事关产权、使用权及其收益分配中的基本矛盾,进一步探讨推行农地租赁使用制度的可行性

  本市农村自人民公社解体后,大部分区县在农地利用经营方式上采取了“适度”规模这种形式,也有个别县区和地方分田到户。这两种形式虽然不同但是在农地产权的归属上十分明确,这就是农村土地属于集体经济组织所有,村民委员会只是集体土地“产权”的代表者。从而意味着无论“适度”规模经营还是分田“到户”,农地使用者只拥有土地使用权而无所有权。确切地说农地使用者在使用集体土地时,只拥有处置“承租”或“承包”集体土地进行种植的“权利”。也就是在这个权利“基础”上只要不荒芜土地,采用什么种植方式、种植什么作物,使用者均有绝对的自由,而作为土地“所有”权代表者的集体经济组织是没有任何权利予以干涉的。但是在目前的土地使用及其收益分配中,客观存在土地“所有”者与“使用”者在责、权、利关系上的紊乱。

  这里“责”的问题主要体现在土地使用者的经营管理上,譬如:使用上的明显“短期”行为,不愿意对土地增加投入甚至在承包期行将结束前,加紧对土地实行掠夺式的经营以榨取土壤肥力等做法。当然也不排除其他原因导致的土地所有与使用双方在使用期限内各自应负的责任问题。而“权”的问题与“利”的问题往往交织在一起,通常体现在土地所有者与使用者围绕土地使用权及其收益分配的利害关系上。确切地说就是土地“所有”者在“法定”使用期限内究竟应该为其“使用”者明确哪些合法权益;而土地“使用”者又应该如何体现按照土地“有偿”使用的原则,上缴理应缴纳的所谓土地“提留”。

  但是迄今为止在这方面没有一项比较完善的制度规范也尚无成功的先例,故此才在利益机制上存在这样、那样的问题。但是就当前这种制度形式下的农地生产而言,无论生产资料的采购、服务以及相关先进技术的运用及产品销售等,无不例外地已经纳入了当前社会化的体系之中,这是过去小农生产无法比拟的。然而正是基于这一点,使我们能够在当前生产社会化这一重要基础上,是不是应该推行我们称之为具有以土地公有制为产权基础的农地租赁使用制度呢?然而这些恰恰是我们当前应该着手考虑的,所谓生产关系层面的一个十分重要的原则问题。

  2、实践表明土地公有制前提下充分兼顾集体成员利益和社会福利需求的农地租赁使用制度,能够适应当前农村社会生产力发展的客观需求,显然是目前农村土地制度改革的必然归属。从势在必行的农村土地使用制度改革来看,目前维系土地经营者与集体经济组织共同利益的主要形式,是土地的“提留”这种形式。事实上其经营者从土地收益中拿出极少部分作为土地有偿使用的报酬,除此之外不承担土地使用过程中可能发生的损坏或破坏土地质量和属性的法律责任。虽然这种制度规定下的土地使用权的分配和管理,是在所有权与使用权分离前提下进行的,但是应该看到,经营者作为集体土地的一员之所以能够如此经营,实际上是因为其他成员不具备或暂不具备经营条件的缘故。

  十一、应该充分意识到随着中农业生产生产规模的不断发展,以及现实中为土地使用权实践形式所支配的生产权益不断向少数人手中集中,势必在农村集体成员生产资料的分配上,出现系列新情况、新问题,故此这种意义上个人对集体土地生产资料的实际占有,及其“回报”尚不是真正意义上的土地“有偿”使用

  笔者以为现实中客观存在的这些问题,首先很大程度上受到所谓“法权”残余的历史影响,这种状况意味着予以既得利益的“机遇”并不是每个集体成员都能够轻易得到,更为重要的是他付给集体的土地“回报”与他实际获得的“收益”相差悬殊,从某种程度来看这种状况实际上导致了集体成员中一部分人对集体资产的不平等占有。因此必须从土地使用制度改革着手,结合生产发展和社会分工的客观需要,进一步加强土地的社会主义公有制,通过合理的分配手段和途径,提高集体成员中土地经营者和其他劳动者的生产积极性以维护他们的合法权益。

  确切地说,要通过改革措施把土地“承包”使用明确改为土地“租赁”使用,不仅明确土地经营者使用集体土地的“权利”和“义务”,而且明确规定必须向集体经济组织按照科学方法计算出来的法定标准缴纳“地租”,而不是现在一般意义上的所谓“提留”。因为“租赁”后他事实上使用的土地,不再是一般意义上属于他个人和家庭成员使用的那部分土地,实质上是他向集体经济组织“租用”了连同自己和他人所共同“拥有”的集体土地。

  从这个意义来讲他应该回报于集体经济组织的土地报酬将不再是土地的“提留”,而应是地地道道的“地租”。所以为了应对农村经济社会的发展,适应其生产力、生产规模不断发展必须从集体土地的“租赁”使用着手,以集体土地“地租”的收取方式从根本上调节集体土地使用关系及其经济关系,这样集体经济组织用其获得的“租金”可以进一步兼顾那些因为各种原因暂时没有“租赁”集体土地的其他集体经济组织成员的土地“权益”,以进一步巩固农村土地社会主义的公有制度。

  十二、所谓社会主义的“地租”在农村,应该成为现实中农地租赁使用制度的核心,因为“地租“是今后农村经济社会发展中,其经济关系、社会人际关系的重要调节枢纽,应该进一步得到有关方面的高度重视和理性对待

  我们之所以认定在农村实施土地租赁使用,并把它作为新时期调节农村主要经济关系及其社会人际关系的重要枢纽,是因为古往今来的历史实践表明,土地租赁在公有制和生产资料有尝使用的前提下,仍然不失为一种既古老又年轻的先进的土地经济关系。因为它是建立在经济(无论什么形态的经济)得以正常运行的行为基础上的“科学”。因此“地租”是土地租赁关系确立后,土地经营者在为土地所有者带来地租増量前提下,也就是在无法收回土地投资(指施入土壤中的肥料、改造了土地所在环境质量等方面)客观上直接、间接保持或者提高承租土地质量或肥力情况下,向集体经济组织缴纳的法定的土地收益。同时也是经营者从土地的持续经营中获得超额利润所必需付出的代价,这种作法客观上促进了土地经济的良性循环。

  就是说,土地的租赁使用制度从法制上要求赁使用者作到,要获取经营集体土地的利润,就必须提高土地资本的投入。在农业生产中也就是要向农田土地施用足够数量和必要的肥料、农药以及兴修确保农业生产得以正常运行的农田基本设施,努力提高土壤肥力及其综合生产能力,只有这样土地经营者才能从扣除“地租”后的土地经营中获得预期的收入。与此同时作为集体土地所有权体现者的集体经济组织,才能能够从属于集体的“地租”收益中除去必要的管理开支外,用这笔收入增加集体的经济积累。由此可见由于土地租赁关系产生的“地租”,可以客观地把土地利用双方用这样经济的“手段”紧密地联系起来,不仅土地有尝使用的原则得到更为深刻的体现,而且在促进生产力发展保护资源的合理利用上也有十分重要的积极作用。

  十三、相信农村在改革发展的战略调整中能够充分意识到,农地租赁使用制度能够发挥昔日土地承包不曾有过的实际效果,从而应该向广大农民群众讲清楚、说明白,这项制度不仅明确规定了土地所有者与使用者双方的权益,而且可通过“租约”这种契约形式取得相应的法律保障,所以是当前农村改革实践中的一项不二选择

  我们认为从这项制度的运行机制来看,一反常态地将昔日土地社会“公有”的抽象概念,深入具体到一个可操作、可持续的能够体现权利与义务对等的实际效果中来,譬如集体经济组织作为集体土地“产权”代表者,可以根据租约“约定”对不履行权利与义务的承租者(集体土地使用者、经营者)取消其租赁资格,并对因经营不善对承租土地造成的破坏、污染、肥力降低等后果提出赔偿要求;而集体土地的承租者也可援引用“租约”的约定,维护承租期内属于自己的合法权益。

  因为在权力、义务对等的前提下该项制度明确了集体土地的租赁,理应按照农地等级、数量、地租公开化的原则,对外招租并且优先本集体经济组织成员,其成员可以衡量自己的条件能力作出抉择,从而促使他们在权利义务相互统一的基础上公平竞争,以提高集体土地利用的“透明”度,使承租者的聪明才智和能力能够得到充分的发挥,进而促进农业生产水平的提高,使耕地资源能够得到更为充分的利用。

  故此农地租赁使用制度,从其土地利用的机制、体制上,考虑了农村社会的安定团结并且能够依托“地租”壮大集体经济组织的经济“实力”,并且按照“取之于土、用之于民”的原则,结合必要的社会福利保障措施造就一个农村和谐的社会生产环境及其氛围这是农村当前其它土地利用、经营方式所无法奏效的。

  所以我市经济发达地区的一些农村,应该充分意识到其自身生产力的发展已经到一个前所未有的崭新水平,无论从其生产要素的组合、生产方式的进步、乃至劳动生产率的迅猛提高来看,原有的农地使用方式某种程度上确实难以适应今后的发展需要。特别是随着目前土地专业化生产在地利用格局上的进一步兼并,一部分原来从事土地直接生产的成员因为不同原因离开了长期使用的土地,其使用的土地势必要被其他集体经济组织组成员所取代,从而使土地使用关系上出现新的问题,而土地租制度的出现恰恰能够科学地予以规避。

  十四、从土地租赁使用与土地承包使用的比较来看,前者与后者在土地民生问题的处置方式及其效果上确实有许多根本不同之处。具体表现在集体土地承包中集体经济组织没有经济上的“实力”无暇顾及一些家庭经济困难户、子女年幼户、孤寡老人户,因为没有实际竞争能力,无法在所谓“竞包”中规避由此形成的严重后果

  因此这种状况的客观存在,难以在集体土地公有制的实践形式及其社会效应层面体现出土地使用层面中得到所谓公平、公正的对待。以至中的“弱势”群体不能不成为事实上的“二等”公民。所以这种“心态”以及由此可能产生的系列后果,不能不成为农村制度建设中必须慎重考虑、认真对待的一个不容忽视的重要方面。

  故此在现实的农地使用中从集体土地租赁使用的“地租”这个重要环节入手,逐步解决上述存在的实际问题,因此随着农地租赁制度的确立和“地租”的收取,集体经济组织在经济实力大为加强的前提下,可以在维护集体土地共同权益、改善社会福利方面作出有利于缩小现实差别的成效来。

  譬如应该让那些因为不同原因未能参与竞争,而实际上丧失以土地作为直接生产资料的那部分集体成员,充分意识到属于他们那一份的集体土地“权益”,可以在集体经济组织在对承租者征收的“地租”中剥离出来。也就是说他们原本曾经有过的那些“权利”没有因此流失。这样一来集体经济组织可以充分利用包含在“地租”之中的这部收益,为集体的社会福利作出相应安排,显然这种带根本性的做法,能够从“观念”上、“心理”上平衡人们复杂的“心态”。从而能够造就一个比较和谐的社会生产、生活环境,进一步有效地应对农村土地民生层面问题的有序解决。

  十五、总结现实回顾以往本市农村土地利用及农村社会的实践中,我们比任何时候更加深刻地领悟到,农村人际关系的“和谐”及农业生产物质条件的“渐进”,对农村经济社会的发展是多么的重要。因为只有这样才能改变农村的落后面貌;才能增强农村自身的经济实力;才能真正意义上惠及千千万万广大农村民众。而其“发展”的即定内容会如此丰富,并尽显在各个行业的不同领域之中,使之进一步成为农村社会进步、生活改善所不可或缺的重要组成部分

  但是如何确保各项发展能够持续健康的进行下去,就不能不针对发展现实中所涉及的那些精神层面的、物质层面的不同事物的“特征”、“性质”及其影响事物发展的“节点”进行分析判断。准确的说这些需按照按照土地资源利用、配置、管理诸方面的科学“法则”,以及社会科学的人文“标准”进行必要的研究。

  其核心无非是依据当前整体上经济建设发展格局及社会分工的客观需要,正确处理非农建设发展用地与农业基础产业用地的基本矛盾。笔者基于这一目的结合自己任职期间所了解到的情况以及后来土地管理形势的逐步变化,从农业用地的特征出发通过与非农用地的比较,提出农用地在土地资源利用配置及土地利用经营管理方面,确实存在一个与当前经济建设发展严重失衡的问题,故此必须从农业生存、发展层面出发开展必要的研究,进一步把目前必须应对的问题“梳理”出来,以便集思广益地予以认识和解决!

  2001·8于市土地局

  3-土地价值体现及其利益取的重要性在哪里?

  众所周知土地作为物质文明不可分割载体的事实,始终贯穿于人类社会历史发展的进程之中,事实上无论战争还是和平的历史,从人类谋求生存和发展的本能来看,都毫无例外地与土地及其资源的争夺联系在一。因为一部人类文明发展的历史表明,只有“土地”才能够称之其为“财富之母”,所从谋求土地、占有土地、支配土地到具体使用土地的系列行为来看,无论一个民族还是国家,都具有土地作为无可替代的最基本的生产资料,以及一切生活源泉的事实。

  因为这些对国家和社会的统治阶级还是被统治阶级来说,都是一个永远不能忽视的话题,而伴随这一话题的核心则是古往今来由谁来支配“土地”,这样一个由社会政治制度所决定的核心问题。然而这个人类社会发展中从未认真得到解决的问题,从目前来看恐怕只有中国共产党领导之下的人民政府,才能使其得到圆满、妥善的解决。并且在土地涉及的诸多层面上,从理论与实践的结合,制定出一些有别以往任何时期异乎寻常的做法即:以进一步巩固社会主义生产资料所有制为目的,通过改革开放的实践在土地使用制度方面所取得的一系列世人瞩目的做法。

  这就是改革开放多年来逐步形成的、适用于公有制前提下,进一步体现其既定价值的土地政策和法规。譬如国有土地的出让;集体土地的承包、租赁等等。这里拟就这些政策的产生发展以及土地使用、供应制度改革的今后取向等问题,结合个人的肤浅理解作为一简要的分析:

  一、土地所有权与使用权的分离,是社会生产力发展特别是社会分工进一步细化后对土地使用产生的客观需求,也是适应当前和今后一段时期内调节社会生产关系时,所必须的一种较为恰如其分的方式

  因为改革开放以来伴随国有土地使用权的出让、转让,以及集体土地承包、租赁等土地有偿使用政策的基本出发点是,把公有土地作为劳动者(土地所有者)的“资产”来加以经营,而决不是仅仅由其所有者(劳动者)来简单地加以使用。也就是说这些政策开始考虑到公有制前提下土地使用价值的“体现”这个现代社会所必须重视的最起码的问题。

  从而明确了土地作为最基础的生产资料和资产,应该把其所有权与使用权围绕土地资产“增值”的需要,将其割裂开来以适应现代社会飞速发展、社会分工不断细化对土地利用的客观需求。实践表明,受传统思维的禁锢和影响,人们长期以来所坚持的土地所有权和使用权捆绑一起不可分离的做法并不明智。

  所以在经济发展相对滞后的情况下,特别是土地所有者没有相应资金投入以提高土地单位产出的情况下,这种必须由土地所有者来使用其土地的形式,确实并不有利于公有土地使用“价值”的体现。而改革开放则打破了这一传统禁忌,允许在公有制前提下对其土地实施所有权与使用权的分离。目的在于通过土地使用权的出让、承包、租赁等方式,发挥公有土地在新的生产力构成中的基础作用。从而更为有效地体现了土地应有的“价值”,使土地的生产“潜力”能够得到充分的发挥。

  而其产生的“效益”则可依据其有偿使用的法律规定,按照一定比例返回给土地所有权者。事实上只有这种价值观的体现形式,才能在现实中真正体现土地所有权者支配其所有土地的效果、达到既定的目的。也只有这样拥有土地“权力”的土地所有者,才能与充分利用这种“权利”的土地使用者,在经营以土地为最基本生产资料的过程中,获取他们“共同”的利益。

  其实就这一逻辑的形成而言并不是什么新鲜的东西,古往今来的社会发展中私有制的社会里,就其“封建”社会而言,雇农、佃农所使用的土地都是从“地主”手中租赁过来的。事实上这一时期的“土地”作为生产资料和资产,其所有权与使用权一直是分离的,土地所有者与使用者或者说统治者与被统治者,在其世代交替过程中就是按照这一“法则”来行事,只不过他们二者之间在其利益分配层面,不可能做到所谓么公平、公正罢了。

  然而正是由于这种不平等关系的在在,千百年来这个“社会”和它所推行的各项制度才不断地沦为革命的对象,今天在我们这个社会中当土地资产不再归个人私有的时候,就集体土地利益的“归属”而言,我们从集体土地制度出发具体“规定”了集体经济组织成员拥有使用集体土地的“权利”,实现了长期以来人们梦寐以求的所谓“耕者有其田”的这一理想,就是说广大农民群众在集体经济组织组范畴内,作为其土地所有者的一份子平等地拥有了集体土地的所有权和使用权。这些无疑是社会发展进步的一种必然,从而出现了区别私有制社会历史以来农民与土地之间从来没有过的既定产关系。

  那么在集体的经济组织形态下,别是当今社会分工如此细腻、土地用途如此之多的前提下,集体经济组织组如何组织其“成员”,管理好、使用好其所拥有的土呢?恐怕不能像昔日生产队队长那样去“摊派”发生在土地层面的各种土地利用实践活动吧?显然集体经济组织应该关心的是,如何使集体土地在其“利用”层面取得所谓效益的“最大”化。而这一切势必要通过集体土地所有权与其使用权分离的形式,实现包括社会公众参与在内的“方式”通过所谓生产的“社会”化,来具体经营某一个具有特定归属的集体所有土地。同理国有土地作为全民的“资产”,作为管理者的政府完全有权利把它的“使用”权出让给任何一个符合接受出让条件、能够为国有土地资产“增值”的土地使用者手中。

  二、实施土地所有权与使用权的分离必须树立土地应有的“价值”观来应对其有偿使用,避免漠视土地“价值”带来的副作用,从而是土地经营中其地所有者如何在维系其自身权利、获取土地价值必须认真考虑的一个根本性问题

  现在以土地所有权与使用权分离为特征的土地有偿使用制度,正在以出让、转让、承包、租赁各种形式运用于生产实践的范畴之中,成为一种能够最大限度体现其土地“使用”价值的恰当形式。其实践的丰满程度足以从理论上证明,我们不是在简单地照搬前人对”土地“作为财富”源泉“的历史性论断,而是在实践中有针对性的解决前人没有做过和没有解决的问题。

  然而应该充分意识到这些“作法”作为一项”政策“,固然能够不失原则地体现“土地”在社会主义现代化建设中所具有的既定价值。但是如何正确树立这种价值观,特别是如何科学合理地衡量土地的“潜在”价值,公平合理的处置土地“增值”后带给土地所有权者的土地收益,进而避免因为分配上可能出现的种种问题,给那些原来使用这些土地进而失去这些土地的劳动群众所带来的一些不必要的失落感和危机感。

  这一点在集体土地的租赁、承包中尤为突出,从其土地“价值”体现来看无疑有“广义”和“狭义”的不同内涵,从“广义”的角度来看,是指土地实际具备的生产潜能如农用地指的是这块土地的肥力以及农业生产基本设施,以及其它自然资源条件等,而非农用地则是所谓土地的区位因素、运输条件、周边环境等,也就是这些土地在其得到充分利用前提下,所能产生的可以用“金钱”来加以衡量的所谓“经济”价值。

  通常由于集体土地经济组织拥有的“土地”其质量状况是不均一的,其使用权转移后不仅因为利用方式有所变化,而且利用目的和内容也有很大不同。因此就具体的土地利用而言,其产生的经济“价值”也是不尽相同的。另方面从“狭义”的角度来看,在土地上通过劳动所产生的经济价值确实存在土地所有者与使用者之间应该如何予以“分配”的问题,特别是对“付出”土地的土地所有者而言,无疑是最为关心的一个既得利益问题。

  十分明显对前者而言,需要一套土地价值的“评估”程序才能依据土地质量、区位条件的不同,大体上设定土地能够产出的经济效益,并以此作为后者应得“地租”重要参考值。至于后者鉴于集体土地归集体成员“共同”拥有,所以其土地收益(地租)无论多少,都归全体集体经济组织成员所共同所有,那么对土地“使用”权发生转移而失去土地的“所有”者,和没有发生使用权转移而未失去土地的所有者而言,集体土地使用权转移给土地承包、租赁者后所产生的土地价值(地租)又应该如何分配呢?这些可能是继公有土地在上述使用制度变革后出现的带有极为普遍性的问题,对此我们绝对不可掉以轻心。

  三、应该充分意识到目前现实中,集体土地是集体经济组织成员作为其土地共同所有者们赖以生存之权利所在,市场经济条件下土地所有权与使用权的分离,应更多地考虑如何维系土地所有者的这一基本权利,而不是从根本上剥夺这种权利

  社会主义现代化建设中土地所有权与使用权的分离,故然现实了土地使用原本应有的多样性和复杂性,是当前形势下适应社会生产力发展的客观需求。但是如果没有继土地征用、征收、出让、转让、承包、租赁政策之后,出台一系列引导因土地所有权与土地使用权分离后进而失去土地作为生产资料的那些集体土地所有者中的一份子,帮助他们在现实中谋求新生的“政策”性按排,那么势必形成相当一部分诸如文化素质和劳动技能上的原因,难以适应故土分离后有效维持其生计的弱势“群体”。

  要知道现实中的这部分人,往往没有经济实力和家庭劳力参与集体土地的“竞包”,或者因为其使用的那块土地”征收“后,没有一条可靠的出路继而成为实际上所谓的无地“农民”。显然对一个曾经是土地所有者同时又是使用者的他们来讲,其实际状况显然不是一个完美的、妥善的、能够让人所欣然接受的结果。因此我们必须就此在尊重土地所有权与使用权分离的现实需求基础上,进一步完善土地有偿使用的“内涵”,将目前这些业已存在的问题逐一化解,使新时期的土地制度改革真正起到解放生产力、促进生产力发展的积极作用。

  也就是说在这个问题上,我们不能象西方工业化初期那样运用资本主义的“饥饿”纪律迫使无地农民逐步沦为工业机器的“附庸”,而是必须认定他们作为集体土地所有者的一份子,进而享有其土地“价值”为他们带来的一切可能的好处。事实上在这一点上也仅仅只有在这一点上,才能让广大人民群众真正了解什么是社会主义?什么是资本主义?因为其不同的目的所导致的对土地需求所采取的截然不同的方式,以及在土地“收益”分配上出现的不同结果,势必导致不同的社会后果来。

  然而要人们相信能够规避可能出现的这些问题,就必须以充分的事实来展示我们经济社会发展中,可以充分利用社会制度的优越性,依托土地的不同利用实现发展目的多样性,以及在这些多样性的发展过程中,着力体现作为土地提供者依托其土地“价值”所产生的,原本应该归属于他们的那部分权益。事实上从公平合理有偿的原则来看,无论国有经济、集体经济还是个体经济的发展在对“土地”的需求上都应该遵循这一基本原则,而且只有这一“原则”才能让通过充分思考觉悟后的土地所有权者,以此作为维护其生存发展权利的一项最好选择。同时也只有从这种选择出发,通过土地权益的公平分配才能建立符合社会主义原则的劳动秩序以及社会成员之间的和谐关系。

  四、土地所有权与使用权的分离必须体现市场经济条件下权利与义务的一致性,特别是在城镇“蚕食”农村集体土地实施“城镇”化的进程中,按照这种一致性原则所确定的集体土地的权益必须得到尊重,只有这样农民群众才能从其相应的土地供应中得到进一步建设发展新农村所理应拥有的“回报”,也只有这样新的“城镇”和新的“农村”才能得到应有的健康发展

  其实在市场经济前提下,土地所有者提出以土地应有的“价值”等价交换土地使用者使用土地所产生的一部分“收益”并不过分,因为它实实在在地体现了市场经济条件下,权利与义务的一致性。这里所谓的一致性是指:土地所有权者既有按照社会需求在《国民经济社会发展规划》和《土地利用总体规划》及《建设总体规划》指导下,依据国家产业发展政策的规定,向社会提供相应“产业”用地的义务,又有向用地“产业”收取其用地报酬的权利;而土地使用者在不改变其土地归属的前提下,在一定时期内则充分享有使用、支配其所获土地的充分使用权利,同时具体承担向土地所有者支付与其提供土地价值相当的有偿使用费用。

  目前由这种“权利”与“义务”所界定的土地有偿使用内涵,在集体土地范畴内的土地经营中得到比较好的体现,故此受到集体经济组织的欢迎。但是在所谓农村“城市”化或城市扩展的进程中,这一原则还没有得到充分的体现,往往一纸征地“批文”就断送了他们本来可以得到的发展机遇。这里有一个基本概念必须澄清,即:城、镇本身意味着什么?是以其完善的市政配套和金融功能服务于地区经济发展呢?还是仅仅以此区别农业人口和非农业人口的居住?换句话说在不改变其行政隶属的情况下,农业人口构成的“实体”能不能经营和管理由集体土地建设而成的城镇?因此必须由国家把集体土地征过来变成国有土地才能实施其建设和发展呢?

  现在这个问题十分尖锐地摆在我们面前,显然应该网开一面的是因为无论集体土地还是国有土地都是“土地”;无论农民还是居民都是“人”,所以无论什么性质的“土地”还是什么性质的“人”,来提供城镇建设土地甚至参加管理城镇土地,都无损“城镇”在经济建设发展中的既定作用。况且“城镇”地位一旦确立后,在那里居住和发展的人,即便是农业户口的也都会自然顺从城镇的职业特征慢慢变成不是居民“户口”的城镇居民。

  但重要的前提是他们不可以也不应该放弃他们为城镇发展提供“土地”而带来所应得到土地“收益”,并且将这一“收益”作为他们在城镇发展的“资本”投入。这一过程恐怕是今后新的城镇建设发展的一种可能的甚至是“标准”的模式。因为政府至少不会用更多的资金去凭空创造一个“城镇”,也不会刻意去安置一些城镇不可缺少的“居民”,事实上古往今来没有哪一个城镇不是因为其经济社会发展进程中具有一定的所谓区位优势和资源条件,以至在这种后天的理性“聚积”作用下逐步发展而形成的。

  五、土地利用实践中土地所有者、土地使用者要注重在公平、公正、互通有无、有偿获得、有偿使用、共同繁荣的和谐氛围中,共同应对土地价值及其实现形式这个应该引起重视的理论与实践相统一的问题

  改革开放以来,在土地利用实践中人们注意到维系土地“价值”的作法,无论对土地所有者还是土地使用者来说都是必不可少的。因为“权利”与“义务”从来就是一个事物的两个方面,所以凡事不能“剃头挑子一头热”只有一种积极性。但是目前现实之中由于所谓“以地生财”的说法冲昏了一些人的头脑,不知不觉地陷入了实际上是“坐地生财”的泥潭中而不能自拨。然而当今“以地生财”之所以具有这样的影响力,无不与被人们吵得沸沸扬扬的所谓“经营城市”有关,因为当今主管部门提出的“经营城市”的核心就是要“以地生财”。

  那么从土地所有者十分关心的亟需得到的所谓土地的“价值”而言,这种提法所表述的逻辑理由充分、妥当吗?这里必须弄清一个问题即:“以地生财”提法中的“财”是如何被创造出来的?是“人”在“地”上通过“劳动”创造出来的呢?还是“财”可以不通过“人”的具体“劳动”就能在“地”上直接“生”出来?十分明显“地”只是一个“物”的概念,如果“土地”这个(自然)“物”不被人们通过劳动把它充分利用起来,土地上能够自动长出粮食来吗?能够自动地盖起高楼大厦吗?这是一个不仅简单而且十分幼稚的问题,不用成年人回答连小学生都知道,不是土地创造了财富而是人通过劳动在土地上创造了“财富”。

  其实这一点马克思在“土地是一切生产和生存的源泉”的著名论断中已经说得再清楚不过了。况且就当今的实践而言,一个能够被社会公众共同接受的“价值”标准是:只有当“土地”被各种“形式”加以充分利用起来的时候,土地所有者才能从土地使用者手中拿到由土地使用者在土地中所创造出来的,所谓可以拿来共同分享的土地“价值”。这个事实表明,现在某些土地所有者一再强调的所谓土地“价值”从其狭义的标准来看,只有当他与土地使用者密切合作并且通过所谓平等互利的融恰运作,才能从土地使用者创造的“利润”中分得他所以理应得到的那一份。

  既然这个“问题”的结论如此简要,那么十分明显在所谓土地“价值”的形成上对提供土地和使用土地的双方而言,与“地”相关的“财”不是土地所有者按照“以地生财”甚至“坐地生财”的既得方式所能奏效的。不容置疑的是:土地所有权与使用权分离后,土地所有者所追求的土地“价值”只能按照双方的“约定”来取得,而不能一相情愿超越其“约定”的途径来达到。为此针对当前这些“问题”我们理应从劳动价值论出发,进一步构建土地供应中的土地价值体系,协调土地供应与使用双方的既得利益,从而有利于所谓和谐社会的建设发展。

  六、适应市场经济发展客观需求,改革土地供应制度中各方的若干诉求及其利益取向,是目前土地制度改革深化的关键之所在,必须在其理论与实践中得到妥善解决

  综上所述,改革开放的发展虽然极大地促进了社会主义各项事业的发展,但是如果我们土地管理部门至今仍然停留在原有的土地制度层面上,而不去适应社会生产发展创建新的土地制度的话,那么我们就不能按照“与时俱进”的要求,妥善解决土地使用、土地供应中所面临的固有矛盾,从而做好管理土地的本职工作。现在情况十分清楚,现实中就土地价值的体现形式而言,社会上因土地而引起的矛盾主要集中在如下几个方面:

  1、征地后的农民安置问题。

  这是目前问题中的重中之重,应该说“征地”如同人体手术中最为毁灭性的切除手术,譬如截肢手术等即:要在母体上把原来属于自己的肢体截掉,就象开发商通过“征地”把集体土地变性为国有土地然后再进行房地产开发赚大钱一样,群众对此颇有看法。应该看到这种做法对农村集体经济组织来讲,无疑是是其土地所有权、使用权的永久性“丧失”,也就是剥夺了农民在自己所有土地上按照世代的发展需要进行自我发展的“权利”。应该充分意识到用一个农民几万元的补偿费用就“买断”了他们祖祖辈辈赖以为生的“土地”实在是太便宜了也太不公平合理了。如果说这几万元是这块土地的有形价值的话,那么这片土地的无形价值或潜在价值作为“财富之母”来讲又应该如何衡量呢?

  开发商说征用这片土地搞房地产开发,我一平方米能挣上一两万元,但是这片土地所有者说我要是兴建一个连锁商场或大型企业的话挣到的岂止是一两万?其实这个话题蕴含的不是几个钱的问题,而是事关集体经济组织所谓的“发展”权问题,这种“权利”实际上是涉及这一集体经济组织成员的“生存”权。因此在这样一个基本权利面前,我们土地管理部门能够为集体经济组织做些什么呢?根据上面的陈述合情合理的是,土地所有权与使用权分离但不丧失其所有权的“前提”下,完全应该允许集体经济组织在国家政策和社会需求的可能范围内,将其土地租赁给可能的土地使用者以换取自身发展的资金,做到土地所有者与使用者之间的平等互利共同发展。也就是说集体土地所有者的这种合理诉求,将意味着今后城镇的发展应逐步废除土地的征用(国家特殊用地、大型公益设施、重大工程用地不在内),以租赁使用为主来适应城镇的发展。这样意味着集体经济组织在所谓城镇建设中,作为其建设用地的”地主“通过土地租赁或者联合开发乃至股份合作等方式,根本性地维集体经济成员应有的最根本、最切身的土地利益。

  2、在集体经济组织发展经济的“主动”过程中,应该允许其土地“上市”。应该看到这是构成市场经济发展多样性的一个不可或缺的重要方面,也是长期以来人们议论的所谓集体土地“流转”的具体体现。

  应该说这种“诉求”是集体经济组织在《国民经济社会发展规划》和《土地利用总体规划》指导下,以耕地保有量为考核前提,依据产业发展政策和市场需求繁荣地区经济主动“出击”的积极做法。所以应该得到地方政府积极支持,因为在允许集体土地“上市”的若干重要前提面前,可以很大程度上规避集体土地在其非农利用上,可能给社会带来的一些不良后果,譬如滥占、滥用耕地,减少耕地保有量等。因此我们没有任何理由不支持广大群众的这一合理诉求。

  综上所述,我们应该十分珍惜改革开放以来逐步形成的“土地所有权与使用权分离”以及“土地有偿使用”等既有利于体现土地使用“价值”又有利于搞活社会经济而不失保护集体经济组织根本权益的政策措施,但是又不能局限于目前通常的一些做法。也就是我们要从土地供应制度上创新,要逐步做到土地“使用”制度和土地“供应”制度围绕社会主义市场经济的发展,从集体经济组织既是土地使用者又是土地供应者的特定现实出发,科学合理地用好、供应好集体拥有的土地资源。因此在这些方面我们面临着如下几种可能的取向:

  1、通过国家和地方的立法,制定集体经济组织可以通过集体土地租赁和城镇建设比例分成方式供应城镇建设用地的政策法令,以及通过土地评估制定公平公正的“租赁”地价,并树立这一“价值”体系下既有利于国家又有利于集体和个人的土地利用格局。从理论与实践的结合上扫除一切有碍集体经济组织依据规划、计划和需求向一切非农用途提供相应土地的障碍,并以此繁荣城乡经济兼顾发达地区与滞后地的共同发展;

  2、围绕《城镇总体规划》实施的进度要求,制定集体土地满足城镇建设的土地供应计划,以及相关的运作机制;

  3、在《土地利用总体规划》的指导下,运用集体土地资源作好集体土地城镇建设所应取得的土地收益工作,搞好集体自身的经济建设用地所需的计划管理;

  4、建立集体经济组织自己的以土地非农租赁使用的供应渠道,向社会提供符合《土地利用总体规划》及其用途管制允许下的建设用地,以满足地区自身经济发展的需求;

  5、按照土地收益归己地区土地增值税归地方财政的宗旨,调节农用土地变性增值后地区财政以“工业”反哺“农业”及“城镇”反哺“农村”的力度,平衡土地“变性”在集体经济组织内部产生的影响,以利于基层社会的安定团结。

  当前事物发展变化的趋势表明,在事关各项事业“与时俱进”变化千秋的火红年代,我们要从各方面创造条件,以新的“观念”取代陈旧落后的原有“意识”,从各个方面促进土地使用制度改革的继续深化。同时也要大力促进与之密切相关的土地供应制度的建立,并且运用可能的经济杠杆调节土地所有权与使用权分离后在土地收益分配上的差距。

  特别是要千方百计地维护集体经济组织在土地“产权”层面上应有的既得利益,使其“土地”真正成为维系土地所有者生存发展的源泉。或许这样我们才能从以上应有的改革渠道,按照马克思引用英国古典经济学家威廉•配第“劳动是财富之父,土地是财富之母”的这句名言,把集体经济组织的劳动群众组合在这样一个特定的实践形式下,运用自己的土地在自己和他人劳动之下为社会和自己创造和积累更多的“财富”来!

  2002·10于市土地整理储备中心

  4-当前农村发展土地利用中一些值得重新审视的基本概念问题

  改革开放以来许多省、市土地部门的实践集中表明:作为贫困落后的“农村”地区,要改变自身“一穷二白”的面貌,应该借助发达城市地区的既定“实力”,依靠城市对农村地区应有的经济辐射带动作用,充分合理开发利用自身所拥有的土地资源,才能进一步达到脱贫致富的目的。也就是说为了实现这一发展战略的既定目标,必须从各个方面促成城乡之间应有的经济往来和协调发展,只有这样才能实现其城乡之间的双赢,笔者认为这是任何一个人都能理解而再简单不过的道理。但是当前农村发展的状况如何?都有哪些问题困扰其有序发展呢?这些可以概括如下:

  一、一个时期以来农村发展势态并不像人们想象的那样,尤其是从清理土地市场、整顿开发区所发现的问题来看,一些乡镇在实际操作上出了“格”乱了“套”不仅影响了既定的耕地保护,而且影响到地区国民经济的协调发展,无形中造成土地资源利用上的浪费和经济秩序上的混乱

  十分明显现实中这些作法是极其错误的,尽管从乡镇的动机和目的来看是想要以此带动地区经济的发展,然而错就错在这种“发展”模式普遍存在一个“违规”的问题,因为这种发展本身属于“城市”化的范畴,而不是农村社区和农业生产的“现代”化范畴。也就是说农业生产腹地的一些乡镇的这种“行为”,从城市发展应有的“时空”分布来看是不符合时适的,以至于这种大家热衷的“发展”不仅影响到既定的耕地保护,而且也不符合城市总体规划的既定要求,甚至有可能打乱业已既定的城市发展计划,干扰国民经济社会发展计划的贯彻实施。

  其实这些脱离了城市发展先决条件的盲目作法,实际上并不一定有利于广大农村地区的发展,因为从发展城市建设的初衷来看,伴随城市发展可以吸纳部分农村的就业人口,但是一个没有区位条件、经济基础和城市资源的“城市”,又能够吸纳多少就业人口?又能辐射多大范围的农村呢?所以就广大农村地区的发展进步而言,与其把有限的财力、物力合理地安排在既定的农村发展规划、计划的实施上,也要比违反国家城市发展规划、计划滥搞乱上所谓“开发”区要有效的多,重要的多。

  笔者认为之所以出现这些问题其根源在于:我们很大程度上对中央提出的“以人为本”的科学发展观的认识不足,以至在其宣传“口径”及“力度”上不够科学合理,客观上忽视了城市与农村在经济社会可持续发展中的重要互补作用,以及由此带来的双方在经济上势必发生的交往。虽然目前农村与城市在经济发展、物质文明程度上,确实有无法比拟的重大差距,但是一个不可否认的事实是,我们与农村和农业部门比较起来,没有很好地象他们推广农业技术和良种那样,从土地利用角度出发科学系统地指导农民群众如何立足于农村的土地利用逐步谋求农村应有的发展,以建设社会主义的现代化新农村。以至在农村的发展理念上、方法措施上至使广大农民群众,会因与城市的发展比较而产生一些信心上的不足和失落感。

  二、从科学发展的基本概念来看,中国的发展总体而言应该是工、农业生产的现代化,进而形成城、乡发展的一项可靠基础。因此实有必要在《土地利用总体规划》的布局及其实施的时间、空间上,做出非常明确、具体地的安排,以明晰其个中的理由

  也就是说在发展中要告诫民众,哪些是规划发展的“城市”地区,哪些是既定的“农村”地区,以及这些不同的地区其发展的前景、归属如何等等。这些“资讯”按传统的说法就是政府部门的安民“告示”,同时也是《国民经济社会发展计划》在《土地利用总体规划》中的具体体现。其实无论从土地资源的合理配置还是相应的利用管理来看,这些规划性的措施都是情理之中的事情。应该看到中国的百姓特别是广大农民群众,在这些事关自己切身利益的大是大非上是通情达理的,什么可以,什么不可强求在他们心中十分清楚,不会因此强求政府做一些实际上做不到的事情。但是农村发展的方向和农民自己的前途究竟如何?特别是在应该如何实事求得发展?以尽快改变当前农村“一穷二白”的面,貌?这些十分现实的问题上,我们土地行政主管部门似乎在很多方面没有向农民群众“交待”清楚。

  譬如相对城市而言农村究竟应该怎样建设发展?有一张怎样的“蓝图”才能把它勾画出来?等等,故此从土地资源及其承载力的角度来看,我们应该从农村区域发展的可行性出发,仔细研究现实中哪些“农村”在相关《土地利用总体规划》中予以以保留的,哪些是不能保留的。进一步来讲对既定保留的农村而言应该如何规范他们的发展?为他们创造一些什么样的“条件”使他们因此能够得到发展?而不能保留的农村又应该如何安排这些不再以农业为谋生手段的人口?使他们能够在一个新的环境中得到相应的就业等等。

  应该说这些不仅仅是当前广大农民群众所十分关心的,而且对土地行政主管部门来讲,也是必须十分清楚的一个重要的战略层面的深层次问题。然而在这个问题上,土地行政主管部门一直强调城乡地政的统一管理,也制定了与此相应的应对措施。但是长期以来土地利用管理的“重心”一直偏向于非农建设的发展上,虽然建设发展不容忽视但是片面地把广大的“农村”地域仅仅作为适应城市发展耕地占补平衡任务的认识,恐怕有失去偏颇。

  对此人们不禁要问如果这样的话,农村的建设在社会主义的蓝图中还有存在的必要吗?确切的说农村在经济社会发展中应该扮演一个怎样的角色呢?是有待继续“救济”的对象?还是中国现代化进程中另一个不可偏废亟待继续发展的“中心”?这些不仅是当前广大农民群众所十分关心的,而且对全面建设小康社会的宏伟号召来说,难道不应该是全社共同关心的一个有待解决的实际问题吗?

  三、当前发展农村、振兴农村一个十分关键的问题是,必须让农民对自己的家园和前途充满信心和希望,并以此激发他们昂扬的斗志,但是如何才能让广大农村的农民群众对自己的前途充满信心呢?最有说服力的是,必须实事求是地为农村的发展积极创造条件,特别是要为农村里的年轻人,提供他们如何依靠农村的既定资源,施展自己才华的充分机遇

  如果不健忘的话二十世纪六、七十年代,社会上有一部《我们村里的年轻人》的影片产生的影响很大,是描写那个时期农村青年如何建设家乡的。相信看过的人心中一定有一个事关农村发展的宏伟印象。现在四十年过去了问问现在农村的年轻人都想要做些什么?都应该做些什么?对这个极为现实的问题而言不仅我们自己不清楚相信他们一样也不清楚。什么原因?是他们心无大志吗?有可能,但根本的原因是人们对农村发展理解不够,以至对其发展的“前景”不够明朗。

  其实这个责任很大程度上在于目前“舆论”宣传导向有所偏差以至对这个问题不够重视。归纳起来这些都是应该重新予以认识和进一步思考的地方。故此实有必要从全面建设小康社会、与时俱进的大政方针出发,应对目前农村普遍面临的土地利用及其发展的客观需求进行认真的研究。也就是应该实有必要重新认识当前农村发展发展所涉及的一些基本概念问题。

  四、应该充分意识到农村、农业是社会大分工的历史性产物,从而决定了必须以大农业的理念作为其既定的发展方向,也就是说必须侧重于以“第一”产业的发展作为其他产业发展的基础,必须重视农村土地是其各业存在“载体”的这一基本事实,进而在其土地的集约、节约利用中约采用先进的科学技术手段来扶植各业的发展,才能促进农村地域性经济社会发展的繁荣进步

  也就是说农村农业的“发展”必须认真研究大农业生产中,包括其第一产业在内的各业发展的物质基础、经济状况,尤其是充分重视、研究生产实践中称之为“限制”因素的那些影响、制约农业生产的一些问题。也就是说必须在土地科学利用上作“文章”,由此才能取得以农业生产为主体的农村发展进步。因为只有这样才能有的放矢的应对问题的解决。况且从“农村”本身的经济地位和区位条件来看,决定了它不可能象“城镇”一样成为“区域”的经济发展中心肩负起工业“产品”的生产和“物业”的流通。

  因此农村的发展从根本上离不开区域的土地利用特点所决定的发展“方向”,也决不能与所谓小城镇的建设发展相攀比。因此农村土地的利用“内涵”实际上决定了以其土地农业利用效益最大化为目标的发展方向,这是不以人们主观意识就可以加以任意改变的现实。任何想逆此而动别出心裁的作法,将不可避免地在具体的实施上,遇到这样那样不可克服的困难,其结果只能以“失败”告终,对此我们必须有一个通盘的认识。

  五、宜农地区的土地资源“个性”特点,是广大农村发展及其利用“选项”的重要依据,土地行政主管部门对农村的发展应该有一个宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜建则建的指导意见,并且提出与此对应的一些“主导”性原则,这样才能比较切合实际地规范农村产业的发展

  实践表明目前农村发展往往不是那么得心应手,原因何在笔者认为主要是对其土地的“个性”特点认识不足。譬如在直接、间接用于农业生产范畴的耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面(坑塘、渔池)、沟渠、田间道路及其它生产性建筑物所占用的所谓“农地”中,最应该关心的要数农业土地范畴中的“土壤”属性。所谓农业土地(土壤)是在自然土壤基础上,通过相应的社会生产活动(耕种、施肥、灌溉土壤改良等)和自然成土因素的综合作用而形成的具有明显生产价值的土壤。

  其中以人的社会生产活动起主导作用,在合理利用和改良条件下,其“肥力”可以随着时间的推移得到不断增长。因此农业生产所依托的农业土壤本身,存在一个伴随农业生产发展与时俱进的渐进过程,用农业专家的话来讲具体表现在农业土壤的所谓“耕性”与“适种性”两个方面,从而构成了“农业”中属于种植业范畴内农地生产力所不可割裂的两个重要组成部分。就是说在具体的“农地”利用中从土地管理的角度来看,我们不仅要注意保护农地的数量而且也要注重提高农地的质量。确切地说要把拥有的“农地”培育成一个数量与质量兼顾的生产系统,使其成为一个能够全面满足农作物(含林、果)立地、生长所需条件进而稳产、高产的“平台”。这些对土地行政主管部门而言其“平台”上种些什么并不重要,重要的是要确保这个“平台”是一个种什么长什么的“温床”,并且使其成为一项重要的所谓“国土”资源纳入到其管理范畴。

  另外这个“平台”对经营农业生产的部门和个人而言就更为重要了,它不仅很大程度上决定农业生产能否进行,而且实际上左右着农业投入产出的经济效益,关系到农村能否因此得到应有的发展。因此一但我们从土地的区域评价中择优认定了土地的农业用途后,就不能不在其农事活动实践中努力培育和创造农地所应有的生产能力、兴建一切与之有关的基础设施,把它作为农业生产的重要“对象”来对待。确切地说在农地的经营中必须作好下列具有前瞻性的工作:

  第一、要深入细致地研究农业生产布局和地域类型的形成条件及发展变化的规律,以寻求区域性“生产”的支撑点;

  第二、结合农业区划和农业生产的地域类型,落实相应的产业结构和类型布局,在集约利用前提下形成规模生产能力;

  第三、科学合理地制定农业生产能够持续发展的相应对策和经济适用的技术措施,以利于各项必要的投入;

  第四、在农地经营方针政策的规范下,有针对性地对既定的农业生产提出权威的、具体的有重要保护作用的“区域”统筹措施,诸如:土地利用规划实施上的用途“编定”、土地利用上的“管制”规则,以及经营管理上的“奖惩”规定等等。

  应该看到这些都是围绕土地资源“个性”特点,在维系其可持续利用中所必须认真作好、做到的重要基础工作。这些不仅是土地农业利用区别于其它利用所必须充分考虑的前提条件,而且也是制定农业区域性土地利用布局的重要依据,对此我们决不能掉以轻心,必须使其成为一项过硬的技术经济的重要指标,上升到衡量、界定农村发展及其土地利用的层面上来。

  六、宜农地区切合实际的土地利用政策“导向”和具体“对策”,是农村经济发展及其土地利用得以具体实施的重要前提。目前广大农村地区的经济社会发展还相对落后,仅靠自身良好愿望和力量很难在较短期间发展起来,这是我们对农村发展应有的起码认识

  在上述农村发展基本原则的指导下落后的农村,理应凭借业已拥有的丰厚的土地资源作为“筹码”,在其利用形式和内容上有所“突破”,以取得农村在目前条件下所应有的发展。特别是要着力在等价交换的原则基础上,使农村的“资源”成为发展的动力。确切地说要切实作到农村经济的进一步发展和农民的脱贫致富,必须进一步拓宽发展上的思路大力提倡社会资金对农村土地利用的经常性投入,并形成一套切合实际的、科学完整的土地开发、整理、利用的“机制”,并且认识到这一举措不仅是拓宽农村土地高效利用的具体形式,而且相对农村的发展进步而言,也是符合时代发展进步切实有效的一种“投资”的新理念。

  概括起来其核心是:在农村《土地利用总体规划》及其用途管制的重要前提下,通过土地使用制度改革出台地方政府认可的,类似城市发展招商引资一样的相关政策规定,以此进一步取信于任何愿意向农村地方投资的集团或个人,使他们在相应的“利益”驱使下与农村的弱势群体结合起来,充分发挥资金投入、技术引进等在农业生产和农村社区建设中的既定作用。从而更好地充分利用农村有待开发的各项土地资源,进一步创造双方在农村土地资源综合开发利用中所应有的双赢局面。十分明显在当前情势下,其“作法”极有可能成为一条值得重视的“选项”,因为无论从其“立意”还是“实施”的可行性来看都是不无道理的。

  事实上在当前还是“处女”地的农村这块土地上,进一步广泛地吸纳社会力量和资金投入进行以农业为主体的合作开发思路,应该是一条能合理利用农村土地资源,富裕农民提高收入的“捷径”,它既无损于农村原本应有的发展,又有利于社会财富资金的“转化”和“消化”,从而是全面建设小康社会不可多得的恰当形式。

  目前为这种做法许多省市都有先例,是农村不可多得的社会性投资的一个重要组成部分,即:投资者把原来可能用于非农业的投资,或者原来打算存入银行的资金通过参与农村合作开发的这种形式转向于农业的土地开发。就是说投资者把自己拥有的资金“存入”了以农业发展为支撑以土地农业产品的货币转化为手段的“绿色”银行,并以此取得其投资的相应“回报”。

  七、实践证明投资于土地的农业经营行为,对投资者而言即有农业生产可能产生的自然风险,又有充分利用光、热、水、土等廉价自然资源投资少,并且长期经营积累回报率较高的优势。因此在当前经济社会发展进程中这种别于传统的全新投资概念,应该在具备其投资环境和条件的地方具体实际逐步试行

  我们认为由投资者与当地集体经济组织联营合作,组织具体的土地开发和实施其经营和管理的做法,应有土地政策上和收益分配上的法定依据。因为这些是维系农业生产使其得以生存发展的重要前提。应该充分意识到“合作”农业的这种形式,在其经营中应该允许他们扮演“银行”的角色,以便吸纳更多愿意投资农业的人士、筹集能够得到的更多“资金”。

  譬如:过去一段时期一些省、市尝试过的所谓“庄园”农业,不过“庄园”农业这种开发形式让开发商们搞过了头,以至在其土地利用上产生了“喧宾夺主”不符合《土地利用总体规划》和土地用途管制实施要求的种种弊端,故有待重新审视要看看应该如何通过“合作”农业开发的这种形式带动农村的发展,千万不要因为“一朝被蛇咬,十年怕井绳”而畏缩不前。

  因为这种这种形式的确是当前一种能够把社会上的资金引导到农村来的一种恰当途径。所以必须十分重视这种实际上不可多得的、以农地投资盈利的农业“合作”开发行为。应该看到继“庄园”农业之后“合作”农业将会得到进一步发展。即:外部的“资本”可以参与到“合作”农业的共同开发中来,其实这种形式的农村土地利用、经营开发并无不妥。因为在这一过程中农村集体经济组织丝毫没有丧失他们的土地所有权,以及建立在这一基础之上的土地权益。

  其实合作“农业”中无论土地“参股”还是土地“租赁”,都是一种更好的发挥集体土地土地利用效益,有利于农村发展的一种可取方式。因为无论从土地所有者、土地使用者还是土地经营投资者的共同愿望来看,都是有利于其共同发展的。其实农业的土地投资很大程度上是一个不可逆的单向过程,即农村集体经济组织无须过分担心投资者的单方面撤资行为,因为他们不可能全部无损地收回投入土地之中,诸如肥料、农药、农田基础设施所构成的“资本”。所以彼此实有建立一种共存、共荣持续发展的经济关系。因此是建立在双方利益一致性的基础之上的,从而具有一定存在和发展的空间。问题是当前如何吸引外来的社会力量和资金,共同开发这块正待开发利用的广阔土地?

  一个简单而实在的道理就是要以既定的“政策”为依据,在实践中极积地为投资者创造一个能够有利可图的氛围,这样才能把他们真正吸引到农村土地综合开发利用的范畴中来,确切地说就是要让他们从十分感兴趣的、有待建设发展的农村“社区”建设切入,按照其现代化的格局在集约利用建设用地的前提下,通过农村的“第三”产业的发展以此达到“反哺”第一产业发展的目的。

  其实这一构思并无原则性的不妥,应该意识到当前城乡并不平衡的发展势态中,为什么不可以在正确的思想指引下,通过积极稳妥的所谓“新农”村的建设发展方式来解决农村发展所面临的问题呢?难道不是我们当前应该冷静思考的一个重大战略的调整和发展问题吗?所以实有必要认真总结一下事关农村发展的方针、政策还有哪些不足的、不到的地方。似乎这样才能应对农村发展中所面对的一切。因此各级土地行政主管部门实有必要以此作为农村经济发展及其土地利用的一项重要工作来对待。

  八、科学的“利益”机制是农村发展及其土地利用的重要保障,在吸引外部力量和外来资金进行农业合作开发以及建设新农村的过程中,利益的形成及其分配是成功与否的关键因此认真分析利益的形成并确保其公平、公正的分配,是农村发展及其土地利用必须慎重考虑的首要问题

  在这个问题上首先应该把所谓的“利益”客观地归纳成两个不同的部分:一个是由农地经营产生的“一产”收益;另一个是伴随农村非农建设发展所形成的“二产”和“三产”收益。然后再进而看看这些收益是如何产生的?由谁产生的?十分明显“一产”收益是由农地经营产生的,应归功于从事农业劳动的生产者的直接生产,当然其中不排除资本投入在实施农业生产中的促进作用。

  而“二产”、“三产”收益中,投资者的“资本”以及相应的“管理”作用似乎非常重要,但是作为“二产”、“三产”企业的劳动生产者所付出的劳动,应该是形成这些收益的直接作用者。因此在评估这些收益分配时,不能不制定一个按劳分配和按资产分配相结合的原则,来公平合理地分配这些产生的“收益”。

  但是必须充分重视这样一个不可否认的事实,就是农村发展建设的任何成就,均离不开“土地”作为劳动生产“对象”和“载体”的两个方面,以及在形成这些收益中的基础作用,也就是要在很大程度上,把集体经济组织拥有的土地资源作为一项重要的资产,纳入到合作农业的收益分配比重中来,否则一切努力和投入无法成为一桩既成的事实,都将成为空中阁楼一事无成。

  由此可见土地行政主管部门,不仅要认真研究“土地”在农村发展及其土地利用中,作为生产“介质”和“媒体”的直接作用和间接作用,而且还要以此作为土地利用管理政策的出发点探讨“土地”在农村实践中的既定“价值”。其实“土地”的价值观念早已深入到农村的角落,乡里人差不多都知道土地不能无偿使用这个道理,问题是农村的土地在其合作的领域中,如何能够体现其既定的“价值”来,以及这些“价值”应该如何加以分配?

  然而好在“土地”本身不是抽象的,它的面积数量、它的内在质量、它的基础设施、它的区位条件,不仅可以“量化”而且可以“质化”。因此无论它的用途有何不同都有可能大体上计算出估算出它能产生的“价值”,况且在实践中这些方法都已经比较成熟。故此作为当前的“政策”需要深入研究的是如何加强对农村投入的引导作用。也就是说其中核心的仍然是应有的“利益”机制,即现实中的“利益”既要承认农村土地作为“资产”在生产发展中的重要物质基础作用,又要承认“资本”投入在“启动”各项生产发展中的主观能动作用。因此农村的发展及其土地利用离不开这两个互为前提的基本条件。

  另方面从发展生产才能共存共荣的辩证法来看,二者之间不一定是伯、仲的从属关系。谁是“伯”谁是“仲”?应该从启动生产发展和维系生产发展的客观需求来划分,同时应该充分意识到,这是一个动态的发展过程,特别是在股分制的合作形式下,不排除作为集体经济组织的“地方”,最终以拥有的资本实力收购或兼并参与合作经营的“对方”。

  其实在农村发展的现实之中,外来“资本”参与对他们而言难道不是一个“借鸡下蛋”、“就地生财”的绝妙过程?而对地方而言这又何尝不是“百废待兴”、“锦上添花”之举呢?,因此在权衡双方的既得利益时,应该客观地实事求是地辩证唯物地予以的对待,并且从政策上来把握一个凡是有利于农村发展范畴的事情,均要依法放行的原则。只有这样才能使本来就十分落后的农村地区在社会经济发展的“夹缝”中寻找机会逐步发展起来,也只有这样才能在全面建设小康社会的进程中达到促进农村发展的宏伟目标。

  结论

  通过农村发展及其土地利用基本概念的探讨充分意识到,农村发展及其土地利用所面临的一些历史“机遇”,以及在现实中如何判明和规范农村发展及其土地利用的既定“内涵”,是从土地利用的“利益”机制出发,制定农村发展及其相应政策的重要出发点和落脚点,必须引起足够的重视以起到应有的重要保障作用。应该说这些或许对在当前形势下认真探讨农村发展及其土地利用问题时具有一定的积极参考作用,因为其思路是建立在土地利用的区域可持续基础之上的、一种以农村自身土地利益“取向”为其“核心”的既定做法,其目的是有意识、有针对性的在农村所谓发展中能够满足广大农村民众和参与农村经济建设的各个社会阶层的共同利益取向。为此希望能够就此与热衷研究当前农村发展问题的同仁们作进一步的讨论!

  2004·8于北京土地学会

  5-《科学定位“经营土地”》一文要说明一些什么?

  近些年来社会上以“经营“土地为由达到“以地生财”的作法比比皆是,尤其是在这种舆论影响下,现实中大量的以低价征地高价卖出的许多作法,事实上对广大以土地为生的农民群众来说,已经在感情上和物质上受到了极大的伤害。那么目前尚行其道的这种“态势”,是不是意味着土地行政主管部门,从此应该放弃对“土地”这种最基础的社会生产资料进行管理的指导原则,改由当前人们津津乐道的所谓“经营土地”的理论来取而代之?

  从土地管理工作的角度来看,本人对这种大肆舆论造势的作法实在不敢恭为,甚感实有有必要针对这一”说法“说上几句不同的看法。因为经营土地的这种“说法”已经不像坊间传说的那样,已经登上《国土资源报》2004国土资源理论热点的通栏,其中代表性的有一则《最拨乱反正的调研科学定位“经营土地”》的文章。本人读后颇有感触:

  一、该文编者在其标题中为什么用最“拨乱反正”与“科学定位”这样十分引人注目的字眼来审视长期以来土地行政主管部门一直奉行的土地资源及其利用管理工作,并且不惜借助所谓“经营土地”的新思维、新观念这样的说法,来以此推崇对待、规范今后的土地利用管理工作呢?难道不顾及由此可能产生的影响吗?

  因为这样的说法可能某种程度上,误导广大读者对国家既定的土地方针政策的理解,尤其是其中所谓“科学“定位的说辞,很容易引起人们的“联想”来揣测我们对土地资源的利用管理,从而很大程度上质疑土地行政主管部门依法行政、引导、配置、调控等等管理措施,以及管好地、用好地的信心和能力。

  特别是在最“拨乱反正”的调研这种蛊惑人心的标题下,似乎当前新时期、新形势下做好土地管理工作必须以最拨乱反正的勇气和信心,才能认真检讨土地管理中种种不符合“经营”土地的做法,并且按照所谓科学定位的“经营“土地的方式才能予以改进。

  然而联系当前土地资源利用管理的情况,该文作者提倡“经营”土地的所谓理论“创新”,究竟要向人们传递一种怎样的信息呢?要知道无论最“拨乱”反正还是“科学”定位,其所要表达的,无非是从土地利用管理的“观念”上及“内涵”上修正《中华人民共和国土地管理法》对土地资源利用管理的基本定义,以及相应的方针、政策及其具体的实施方式、方法等等。

  而且其决心之大、态度之坚决,犹如非要以此在土地管理领域掀起一场“革命”不可。本人发现在当前的土地利用管理中如果非要以此为指导进一步修正以“管理”为核心的土地“行政”行为,那么对土地资源的利用管理而言,会不会有些牵强附会、喧宾夺主了呢?因为在土地管理中引进“经营”土地这个与“管理“土地极不相称的“概念”,确实令人十分费解。

  二、由于该文立论上的空虚就连该文编者在其“报道”中也不得不作出郑重的解释,“经营“土地只是一些专家学者借用了经济学上“经营”的概念,其本意和目的不是“经营”、“生财”,其做法也不是真的商业经营或公司经营,所以不惜篇幅地加以解释,但是其结果越描越黑

  也就是说这种作为理论建设“成果”而推出的所谓“经营土地”,与社会上土地使用者实实在在的“经营“土地分属两个根本不同的范畴,因此很难以现实中的“此种”经营来区别该文所强调的“彼种”经营。一种是土地管理范畴的“经营”概念,属于各项土地管理措施的“集合”,是一种概括新时期、新形势社会需求的一种土地管理“理念”的集中体现。也就是该文编者补充说明的,政府调控、稳定土地市场、合理配置土地、集约利用土地等等。

  另外一种“经营”是则社会实践中客观存在的,由不同职业的土地使用者在其对应的土地上所从事的各不相同的、实实在在的以生产社会物质产品、提供社会精神产品为“目的”的“经营”活动。

  显然前者是该文编者为了加强政府对土地市场的宏观调控能力、提高土地供应的市场化程度、促进城市建设的发展、支持国有企业改革和经济结构的调整,以及为了落实《土地利用总体规划》及《城市规划》所杜撰出来的,服务于政府需要的土地“经营”概念;其实对后者而言,作为众人皆知的“常识”似乎没有必要重新将他们经营土地的”目的“,在报刊上予以诠释。

  然而该文编者却犯了一个非常致命的错误,在文章中”偷换“了许多有关土地管理的“概念”,譬如把土地行政主管部门例行的土地“管理”说成是对土地的所谓“经营”,把管理措施当作所谓“经营”土地的目标和手段来予以解释等等,其结果是适得其反。显然该文编者超出常理解读土地经营的“说法”确实有所不妥。

  三、本人认为该文编者这些处心积虑不同寻常的做法,充其量只是在当前形势下为了表达土地行政主管部门也能够象社会上其它部门一样“与时俱进”地体现其管理“新意”的一种不同寻常的具体尝试而已,不过这样的解读没有任何实质意义

  从“经营”土地所标榜的积极调控、稳定土地市场、合理配置土地、集约利用土地等等来看,这些都是土地部门相当时期以来所采取的重要管理措施。所以如果把这些既定的措施当作有什么“新意”的东西的话,那么这些“新意”无论什么角度看,都是政府土地行政主管职能部门从严格管理要求出发,努力“兑现”国家土地既定方针政策的结果,决不是什么土地行政主管部门“经营”土地的结果。

  然而不得其解的是,为什么非要在大家公认的约定俗成的土地管理中,把这些客观上符合当前经济社会发展需要所理应采取的土地管理措施,非要冠以连该文编者也不得不予以澄清的所谓“经营“土地呢?从与时俱进的时代要求来看理论的创新固然十分重要,但是创新的必须是能够称之为“理论”的东西,是理性的有道理的并为实践所证明的所谓科学法则,它决不是一种教条也不能是好看、好听、华丽的词藻。也就是说这些事关政策性的东西,应该有其文字上的准确性和严密性,让人们在阅读的时候能够信服它。其实我们中国语言文字的词汇非常丰富,在文化知识得到普及的今天,人们能够凭借自己的阅读能力,通过文章的遣词用字了解作者的意图,并且判断文章所要表达的意思。

  四、凡是有偷换概念之嫌的“文章”,不管其主观愿望还是客观效果,都会带来适得其反的结果。尽管这篇文章的文字表达虽然没有修辞上的错误,但是强调土地行政主管部门来“经营”土地而不是“管理“土地的话,那就大错特错了

  从常识来看任何一个政府职能部门,其“施政”行为都是依据其赋予的管理职责通过管理的程序、管理的方式、方法,以及“管理”的具体措施,达到对管理对象实施行政的目的。除此之外没有其它可以用于这样解释的词汇,可以用来准确地概括这种既定管理职能所赋予的“管理”行为。譬如《北京市中医药管理局》作为市政府的职能部门,它的职责是代表市政府对本市的中医、中药进行有关的管理。因此该局的职能、职责不能错误地定位于对本市中医、中药的“经营”。

  如果改革开放进程中该局能够以人为本大胆改革昔日的陋习,在其行政中充分考虑到市场经济条件下医患之间的相互关系,并且切实治理整顿昔日存在的问题,从而得到广大市民的普遍欢迎,使中医院和中药房在市场经济架构下的“经营”得到实质上的进展的话,那么新闻媒体应该如何予以报道呢?是该局在市政府领导下“经营”中医、中药有方呢?还是该局“管理”中医、中药有方呢?

  显然报道此则新闻的记者会选择“管理”而不是“经营”,而对具有起码阅读能力的读者而言,他们能够接受的也是“管理”而不能是“经营”。话俗说得好掌勺的活计必然与大师傅的抄菜联系起来才有道理,这一叫常识二叫逻辑是生活中约定俗成的共识违背不得,否则会丢人现眼。

  这个“例子”告诉我们“逻辑”关系适用于任何一个负有行政管理职责的政府部门,土地行政主管部门也不例外,如果一些人不以为然非要强调土地行政主管部门应有与时俱进的“经营“土地的主观意识,而需要一个土地否定职能部门“管理“土地的说法的话,那么一个最直接、最有效、最根本的办法、措施就是:建议中共中央、国务院和全国人大常委会通过拨乱反正的方式,进一步修改《中华人民共和国土地管理法》把它更名为《中华人民共和国土地经营法》,与此相应的是,国土资源部和各省市国土资源(厅)局;各地区、县国土资源局也一并更名为国土经营部和国土经营(厅)局。

  这样岂不是更能够在市场经济的发展中,通过所谓的科学“定位”名正言顺地把土地行政主管部门管理土地的职能、职责和管理土地的指导方针、政策轻而易举地转换成“经营”土地”的职能、职责,指导土地经营的方针、政策吗?然而现实中包括该文编者在内的大家十分清楚,土地行政主管部门不是企业,不能实实在在地象社会公众一样,在土地管理上通过所谓企业、事业和文化教育的“经营”达到建设物质文明和精神文明的目的。同时也清楚知道,在所谓经营土地“光环”下所要达到和能够达到的“目的”,正是现阶段土地行政主管部门“管理”土地,使之能够适应经济社会发展所必须采取的有效措施。

  五、该文把政府管理土地的”行政“职能转变成”经营“土地的想法、作法,不仅事实上无助于小康社会的建设,而且反倒会从“观念”上搞乱人们的思想。至于“经营”土地的说法在当前形势下能否成为国土地资源的理论热点,进一步成为具有所谓创意的理论成果,除了需要经受实践的检验外,其始作俑者似乎还应该下些功夫从文字的表述上系统地予以说明才好

  目前土地行政主管部门这种借助一些专家学者的经济学上的“经营”概念,将其经营的策略融汇于既定的土地管理措施之中,以达到进一步服务于当前经济社会发展需求,使人相信土地行政主管部门能够通过严格的土地“经营”措施引导广大土地使用者,实现土地的节约、集约利用目的做法实在是有些想入非非、过于简单、幼稚。其实土地行政主管部门所强调的这些,从其根本上来看既不是什么拨乱“反正”也不是什么科学“定位”。所以这样的一些不着边际的说法,确实有些“张冠李戴”。

  所以该文编者似乎有些“越俎代庖”,其实现实中企业家更清楚什么是“经营”的概念及其实践,否则企业的运行就会破产和倒闭进而还被社会所淘汰。严格来讲该文编者实际上并不清楚“经营”这个词不能“滥用|于管理范畴,因为土地管理职能部门不可能通过所谓的“经营”方式严格土地资源的配置、加强土地利用的管控,更不能寄希望从“经营”出发就能从土地利用的宏观和微观上达到管理土地的目的。

  如果非要把“经营”土地说成是一种“理论”上的升华的话,那么这种说法无疑是不科学的甚至是伪科学的,由此何来是土地管理职能部门的一种拨乱反正及其科学定位呢?不过一些好心人的简单、幼稚不会误导、影响土地管理大政方针。所以不仿可以从通俗的角度去“善意”理解他们所谓“经营“土地的主张,但是决不能将其作为所谓具有创意的“理论”成果来对待!

  2006·2于北京土地学会

  6-韩国新农村建设运动对我们的启示在哪里?

  为了适应本市当前社会主义新农村建设发展的需要,2006年8月21日~25日,北京土地学会杨燕敏副理事长,率市国土区县分局部分业务骨干及部分乡镇领导一行16人,赴韩国考察了其新农村建设运动。在历时5日的参观考察中,我们走访了韩国的一些城市和农村,接触了不少勤劳善良的韩国民众,大家觉得座落在朝鲜半岛“三八”线以南的这个国家,处处散发着“现代”化的气息,焕发着朝鲜民族特有的精神。印象尤其深刻的是,韩国民众有一股与自己国家息息相映的认同感和自豪感。因为我们发现该国川流不息的汽车行进中没有发现有“外国”品牌的汽车夹杂在其中,而清一色的韩国品牌车辆却应有尽有。还有旅途中韩国导游总是无处不在的宣传关于高丽人参和韩国电器产品的信息。或许韩国人这种民族性格的使然,在他们国家很多领域都有这样一种催人向上、发人深省的意志力量,促使他们总是能够把自己的事情做得有条不紊。譬如在此次新农村建设运动考察中,见到的一切都清楚显示了其国家建设和人生活中,的确有这样一种难能可贵的地方。这里简要地把此次考察的收获和心得体会概括如下,供未能去韩国的同仁参考:

  一、韩国国情的简单情况

  韩国是第二次世界大战结束“日本”在朝鲜殖民统治后,出现的朝鲜半岛南北分治的“产物”。其“疆域”在后来的朝鲜战争后以北纬三十八度线为“分界”,其半岛南部由韩国政府管辖成立了所谓《大韩民国》。韩国在政治体制上实行的是资本主义。朝鲜战争停战后由于战乱的影响,韩国在资本主义世界尚属经济落后的国家。其行政区划分成:国家、道(省)、市(郡)、面(乡)、里(村)四级。自20世纪70年代以来,韩国经济复苏后政府在自己发展“理念”指导下,为了提升自立于世界民族之林的能力,开始了一系列现代化的建设,取得了经济社会各个领域瞩目的成就,并且成为亚洲“四小龙”之一其发展势头一直延续至今。

  二、韩国新农村运动的由来

  韩国“新村运动“是一项为了让占全国人口70%的农民摆脱贫困、走向富裕而开展的全民改革运动。其中的“新村”由“新”和“村”两个单词构成,“新”意味着“新颖”,“村”意味着“共同体”。新村运动以“建设新的共同体并达到和谐富裕”为目标,通过该运动使“肯干就一定能行”的观念深入人心。新村运动兴起于20世纪70年代,其国际和国内的背景:

  一是、因开展WTO/DDA农业协商会议及多方FTA会议,导致韩国国内农业处于与外部激烈竞争的环境之中,农村发展不能不寻找应有的出路;

  二是、韩国国家在工业化、产业化高度成长过程中,农村地区处于相对疏远及冷落状态,客观上导致了城乡经济社会发展的极度不平衡,农村为此不能不以新的发展方式予以应对;

  三是、韩国政府为了解决国家发展面临的“瓶颈”问题,实现长远发展计划和时代发展的需要,客观上需要地区性新村运动的兴起,以平衡其经济社会的有序发展。

  三、韩国新村运动的指导思想和经验

  通过参观考察我们认为,韩国新村运动客观上把政府“意志”和民众“意愿”有机地结合起来,形成了一种“自上而下”、“自下而上”的社会“改良”运动。首先韩国政府在国际经济发展的比较中,深刻地意识到与其它发达国家的差距并且找到了这种“差距”的根源之所在即:农村经济滞后对韩国国家发展所产生的“瓶颈”,以及农村经济落后农民群众贫困给韩国社会带来的不和谐因素。

  他们进一步针对这些深层次的原因拟定出相应的“对策”进而将其上升为韩国国家农村发展计划的基本指导思想。即:将“民富”才能“国强”的这个放诸四海而皆准的基本准则,作为衡量国家和社会进步的一个“尺度”和“目标”来对待。

  从这次我们从江原道原州市新农村建设运动的农业政策来看,他们用实事求是、自力更生、自律竞争三句话来概括这项运动。也就是把该市的新村运动上升到“认识论”、“方法论”的高度来予以对待。其中“自律竞争”则是资本主义条件下,发展生产所必须恪守的精神法则。但是这里面又有说不出来的许多“社会主义”味道。即:他们在社会实践中实际上走的是一条团结一致、共同奋斗以达到共同富裕的道路。

  譬如:共同购入(形成公有共同资产)、养殖韩牛,建设农特产品加工厂(服务于农业生产的共同需求)等建全农业基础生产资料的行为,以此推进增加农村收入事业的发展,改善奖学金等福利事业及环境改善事业等等。用韩国人自己的话来说,这就是因为有了新村运动的“精神共同体意识”和“我们也能够做到的信心”,其“新村运动已经成为目前“开发落后农村,实现韩国近代化”的一股原动力。

  据韩国方面提供的资料表明:1998年江原道在继新村运动之后在农业领域,农村居民进一步确立了符合地区特点的事业计划并加以推进的方式,从1999年开始到2005年共形成“环保村庄”、“农特产品特色化村庄”、“山村特色化村庄”等100多个特色化村庄。自律性竞争使农村居民更加团结,劳动效率大幅度提高。同时每年他们都要评选村庄30个,全国各道(省)、市和郡都要向优胜者颁发奖金这些使新农村建设有了质的进步飞跃。如评选的优秀村每个村支援5亿韩元(约416万元人民币),并在规划地方政府市政项目时给予优先考虑资格等奖励。

  在新农村建设的实践中,他们确立了转移意识和思想+实践=培养农村革新领导人,这样一条所谓的干部路线。也就是说,通过选举产生的领导人必须通过转移意识和思想,学习新知识和技术,并通过农业信息化在当前紧张、激烈竞争的现实中带领广大农民群众探索出一条能够适应当今农业生产出路和农村社区建设发展的正确路线来。为此他们在这条路线的贯彻执行中,明确提出农村带头人要:

  1、通过转化意识,学习新知识和新技术,意在树立当今社会实践所必须具有的冒险精神;

  2、开拓适应激烈竞争时代的农业发展氛围,意在具有农村各项事业的开拓精神;

  3、掌握农业生产领域各项生产技术,及其产品经营销售所必须的信息化理念和高新技术,意在成为农村社会实践中的最高专家。

  韩国的新农村建设,具有非常明确的“功利”性质,他们提出要创造最大的增值价值,加倍地使农村居民提高其劳动所得以此获得稳定的生活质量。其思路是:通过分析评价过去的农村经营状况,开发适合当地的农作物,实现符合环保要求的生产,提高产品的品质以求得产品价值的最大化,并在农业产品大幅增值的基础上提高农民收入。并且将稳定村民的生活作为新农村建设的另一项重要内容,他们还把营造真正的农村环境作为发展的一项重要目标来对待。以此通过建设美丽村庄、改善居住环境、保证清洁水源、扩大文化福利设施、继承村庄文化传统生活、建设自然景观与地区文化相融洽的高品位的“农村生活环境”等作为发展建设的目标。应该说这些均是他们农村发展战略的重要一环,也是推进韩国现代化缩小其城乡差距、保持农村发展势头的一项重要措施。

  我们认为从上述业已采取的措施来看,其成功之处在于确确实实地实现了其政府与民众的互动,从而使这项“运动”成为不仅是国家的也是全民的。应该说这种自上而下、自下而上的互动,目前已经成为推动其新农村建设运动的一种有效的模式。这里从江原道、原州市总结出来的一张表格可以明显看出来,他们是在怎样的一个体系下,以及如何推进这项事业的:(附表)

  韩国政府与地方在新农村建设中的互动

  政府指导的新村运动 地方的新农村建设运动

  推行年度 1970年4月~目前 1998年1月~目前

  推行主体 政府 江原道地方村庄

  基本理念 勤勉精神

  自助精神

  协同精神 事实求是

  自力更生

  自律竞争

  执行方法 政府主导下向式 村庄自体上向式

  实施方式 在政府计划下对各村庄实施相应的“援助” 根据村庄实际情况制定出自己相应的发展计划

  目的和措施 对村庄环境和村庄内部道路进行扩建、对农舍茅草屋顶进行改造、对厕所进行改良配备简易上水道的设置

  提高农民所得的增长、实现农业基础设施的改良和粮食等作物的增产

  提倡精神与理念的改革:

  实现发展意识的确立、发展目标的确定、经营观念的更新、农业经济信息的获得、高新农业技术的运用;制定经济收入成倍增长的措施:高收入作物的开发种植、良好生态环境的建设、农村观光事业的构建;确保农村环境的改善与发展目标的实现:达到农村生态环境的改善,农村文化、福利设施的建设发展,农村生活质量的稳步提高。

  从韩国政府对农村建设发展的支援来看(从江原道这样一个省为例),道政府支援的优秀村有7个,每个村由政府拨付的所谓革新力量事业支援费金额达3500000千元韩币;而由其下的“市”支援的优秀村有11个,每村支援的费用金额也达550000千元韩币。因此就韩国这个不大的国度而言,其政府用于农村各项事业发展的金额还是相当可观的。

  三、韩国新运动对我们的启发

  如何认识韩国新村运动?它的价值观何在?我们能否予以学习?又应该怎样才能加以学习?这几乎是我们每个“团员”大家都在不断“琢磨”的一个问题。这些共同的思考归纳起来,恐怕首先要解决我们社会主义体制下的农村,能否学习资本主义体制下的韩国农村改革这个带有根本性的问题。通过此番考察觉得这些很大程度上是我们过去曾经有过的,只是在他们在的“实践”得到中进一步完善。譬如:共同富裕、共同奋斗、自力更生、实事求是、干部路线、公有资产、社会和谐等等这些“概念”。以至出现了我们今天反过来要向他们学习的一个戏剧性局面。显然这些“东西”不是我们的“专利”,但是这些曾经耳熟能详的“东西”为什么今天能够被他们总结出来,并成为能够向世人加以介绍的经验呢?其中的奥妙在哪里?这里我们不仿试着简单地将其概括如下:

  第一、韩国新村运动是韩国国家发展的全民的社会“改良”运动,具有自上而下、自下而上的显著的鲜明特点,是韩国国家意志的一种体现,具有广泛的公信力和权威性。特别是在韩国国家这个普遍具有的民族和国家利益至上的“精神”支持下,凝聚了一股强大的力量,使他们能够举国上下同心协力做好、干好他们认为应该的每件事情。

  应该说新村运动从“本质”上调动了韩国社会及韩国农民从事农业生产、立足农村建设良性社会的积极性。这一点从韩国国家对农村投入的“款项”、扶植其“建设”的力度等种种运作中得到印证,从而使韩国农民树立了建设新农村的信心,能够使大家真心实意地投入到新村建设的社会实践中来。

  第二、韩国新村运动是韩国政府认可的,具有农村“价值”体现的建立在社会公平、市场公正基础之上的市场经济运作的结果。这种农村“价值”能够在市场经济运作中“凸显”出来的作法,实际上构建了韩国能够得到建设发展的“长效”机制,是其农村能够持续发展的根本之所在。韩国新农村建设所体现的所谓“农村价值”,系泛指农民个人拥有的“土地”及其它“财产”,能够在“市场”上得以“体现”和“显化”的经济价值。

  应该说这是韩国农民群众能够具有其相应社会地位,进而体现出其社会“存在”的重要物质基础,而这个基础被他们的国家及其社会视为神圣不可侵犯的,就是说韩国新村运动中群众的“一切”均是建立在这一物质基础上的。从这里可以解读如前所述“肯干就一定能行”的这句话所具有的深刻涵义。

  因此对韩国农民而言这是他们一个真实的社会活动的原动力之所在,所以这里不仿可以把“这些”概括为,韩国农民群众因此得到进入其市场经济范畴的一场“入场”卷。而真正重要的、值得重视的的是,韩国政府在其建国以来虽然经过战争的毁灭,但是在经济建设的重建中通过大量的社会“积累”,在财政领域着手解决了这个问题。以至韩国政府和农民能够在农村经济发展的务实之中,搭建起这样一个众多民众能够共同参与的“舞台”并且为之作出充分的“表演”。

  第三、韩国政府从维系经济社会发展的客观需要出发,高度重视农村土地利用及其价值的体现,在土地利用规划的贯彻实施上重视农地的利用保护,不允许非农建设任意侵占农地,从而在资源节约型、环境友好型的层面上,奠定了韩国包括农业生产和农村社区建设在内的经济社会的可持续发展的社会秩序及其经济秩序。客观地讲在新村运动中韩国政府通过此举,不仅为农村保留了广大农民群众赖以生存、同时也是韩国社会赖以发展的具有高价值的农业生产用地。而且其指导思想和成套做法事实上成为满足韩国经济社会可持续发展的一项重要的积极的“资源”调控的手段。

  第四、韩国政府从国家发展的通盘考虑出发,在既定的城市与农村现代化的进程中,采取的是国家指导政策并且着重体现在“土地”作为经济社会发展须臾不能离开的“资源”和“资产”的管层面上,从而不仅表现出应有的科学“理性”而且具有强烈的“责任”感,从而较好地从土地利用的“根本”上解决了其城、乡发展所面临的问题。在韩国的现代进程中,非常重要的一点是其城市建设的发展所使用的“土地”是由政府花市场价格从农民手中买过来的,然后再“赔本”地供应给非农的各项事业发展(上海市土地储备中心考察韩国土地储备工作的报告语)。

  此举的意义在于:韩国政府远见卓识地意识到“土地”本身的作用和价值,因此他们的聪明之举在于一方面把土地作为“财富之母”来看待,因为只有土地使用者在其上的劳动才能创造出社会财富来;而另一方面对向社会提供“土地”的农民群众而言,政府也不能亏待他们。因此韩国政府能够以国家的“财政”作为支撑,最大限度地满足通过“土地”的不同用途来达到国家的社会的以及民众的共同发展需求。

  如果以上的“概括”能够基本成立的话,那么此次考察对我们的启发恐怕在于:

  第一、应该充分意识到,我们从历史和传统的结合上,具有比韩国更加完善的建立在土地社会主义公有制基础之上的,统筹解决社会问题的“机制”和“体制”及其实践中获得的“经验”和“能力”,这些均值得我们在新的形势下,从计划经济向市场经济的转型中把这些理论与实践结合起来进一步发扬光大;

  第二、从动机和效果的统一来看,我们必须认真解决集体土地所有制如何应对市场经济这一涉及农民群众切身利益的根本问题。确切地说我们必须进一步解决集体经济组织如何在“法制”和“规划”利用前提下,以其土地经营为媒介让农民群众能够“以地生财”,从中拿到进入市场经济的“准入”证的这个根本“问题”。这样才能充分调动广大农民群众“经营”土地的积极性,从而解决社会主义新农村建设所面临的一切问题;

  第三、为了适应目前经济社会可持续发展的客观需求,在城市化范围以外的广大农村地区,一定要象韩国政府那样进一步更新目前我们现有的土地利用“理念”,切实为广大农民群保留能够适应农村经济社会可持续发展需求的、有确切经济价值的、能够在市场上“显化”出来的土地“资源”,并以此作为他们进行社会主义新农村建设的可靠“资本”;

  第四、认真吸取韩国新农村建设中“自律竞争”的核心价值,进一步在土地制度层面上建立一个农民群众拥有自主权的,相对于集体土地终极所有的,在个体农民阶段性的土地使用期限内,土地生产资料不能买卖但可以实施其有偿使用前提下,实为农民“个体”拥有其阶段性土地所有权利的新的所有制实践形式,进而在农村的社会实践中为广大农民群众构建一个能够使他们活跃在农村社会实践中所必须的大舞台。

  第五、各级政府应该充分意识到,当前形势下我们这个号称世界上经济发展最快的国家、“外汇”储备最多的国家,为了搞好社会主义新农村建设,解决长期以来客观存在的实际上是“悬而未决”的农村社会问题,现在已经到了痛下“决心”动用改革开放二十余年来积累起来的庞大社会“财富”,将其用于目前“三农”问题解决的时候了。

  因为客观地来讲在社会主义新农村建设如火如荼、蓬勃开展的时候,只有实施“取之于民、用之于民”的政策,才能展现出我们解决问题的“决心”、才能更好地把广大农民群众团结起来重振他们昔日“战天斗地”的雄风、才能真正地卓有成效地把中国农民问题解决在社会主义向纵深发展的关键时刻、紧要时刻!

  以上是我们此次赴韩国考察的一点心得休会,也是韩国经验对我们的若干启示。我们坚信,只有在党的领导下实事求是地通过我们的努力,那么在当前的社会变革及其实践中,我们一定能够比韩国政府及其广大农民群众,在农村经济社会的发展中取得比他们更好的成绩。这里希望广大众多的土地管理工作者能够通过这篇抛砖引玉的“简介”,从中发掘出更多有益于新农村建设发展的“经验”来。

  2006·9于北京土地学会

  7-科学发展观指导下如何理顺土地资源配置与土地资产管理问题

  最近中共中央召开第十六届中央委员会第六次全体会议,审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,从而极大地振奋了全国人民建设小康社会的斗志和信心。我们认为就这一“决定”的贯彻实施而言,国土资源管理部门的“责任”比以往任何时候都要艰巨而重要。因为无论城市发展、乡村建设都需要从土地规划、土地供应的制度规范出发积极稳妥地有条不紊地进行安排,使各项事业的发展及人们的生产、生活能够在持续有效的“运作”中得到满足。

  然而长期以来的“实践”告诉我们,现实中由于人们的不同认识实际上左右着这些制度、规范的贯彻实施。笔者认为鉴于土地资源在经济建设发展中的重要性,实有必要就土地资源配置与土地资产管理的关系问题作出较为深入的探讨。特别是在构建和谐社会的实践中,如何从土地整理储备面临的问题出发,解决当前土地供需之间的深层次矛盾将直接影响到《决定》的贯彻实施。这里兹将笔者个人的一些肤浅认识综述如下:

  一、市场经济首先是法制经济,在其运作中被人们寄与厚望的土地收购储备制度的宏观调控职能是否必要?特别是在当前经济发展的“非常”时期它的特殊作用究竟何在?如何服务于现实的客观需求?确实值得予以进一步认真思考以找到应对问题的解决办法

  联系当前实际大家充分意识到由于前些年经济高速增长所遗留和隐藏下来的诸多问题现在正在逐渐显现出来,特别是近年来固定资产投资增长过快的结果,已经造成房地产业的整体过热。因此在所谓的宏观调控中,开始重点控制房地产业的投资,并且以土地供应的“闸门”来节制用于房地产的土地投放量。

  这些诚如《决定》所表述的那样,通过两项调控措施的并用确实对当前的经济过热有着明显的“降温”作用,不过笔者认为其中更为直接的应该是土地的调控作用。因为在社会现实之中,无论开发商从何处通过何种方式弄到足够的房地产开发“资金”,也不管这个公司企业的信誉有多高、名声多么响,如果他不能以合法的方式取得应有的用于房地产开发的“土地”,那么他的“项目”也就根本无法“兑现”。所以从这个角度出发管好土地的“供应”,确实比管好银行的“信贷”对调控当前过热的房地产开发,更为直接、更为有效。

  那么在当前“时局”下,管理好用于房地产的土地“投放”是不是一定像很多人看好的那样,非要通过所谓土地收购储备方式才能做到、做好?反过来人们不禁要问:难道除此之外就没有什么别的方式、方法能够比收购储备更为稳妥更为有效些吗?其实就当前这个问题的“症结”来看,这个问题是一个土地供应面临的“计划”问题和“管制”问题,而不是土地供应的“市场”问题。说得更清楚一些,就是政府针对经济建设发展的实际,究竟应该拿出多少土地投放于房地产的重大决策问题,集中起来大致可以简单地归结如下:

  第一、从土地利用管理的角度来看:如果像一些人的认识那样把土地收购储备作为调控房地产土地投入的一项重要手段,那么这种作法实际上否定了政府制定的若干“规划”、“计划”对国民经济发展的重要“指导”和“引导”所要起到的“促进”和“制约”作用。因为能够用于房地产项目开发的“土地”,首先是《土地利用总体规划》从行政辖区土地利用的基础配置出发,在相应的土地空间布局上分配给市城镇建发展设使用的土地,即《城市建设总体规划》中专门用于房地产开发的那部分土地。

  故此这些土地从其“用途”来看应该符合土地用途的管制规则不存在土地利用功能上的分歧,因此建设用地的“投放”只是一个时序的早晚,也就是说这些土地的“投放”是伴随城镇建设规划、计划的实施而逐步进行的,不应该存在大幅度的“此起、彼落”的问题。

  第二、从国民经济社会发展的规划、计划的实施来看:这些经过土地规划和建设规划所明确的,可以用于房地产开发建设利用的土地,应该服从经济社会发展的客观需要,只是应该在恰当的“时机”将其释放出来。而开发商在此基础上能够做到的是,以相应的“项目”和资金配套的运作方式服务于社会对“住宅”和商业服务“设施”的实际需求。

  就此而言某种程度上开发商的所谓“商机”是社会总需求“恩赐”给他们的,不是他们能够“主动”创造出来的。由此可以看出在上述过程中所谓的土地收购、储备供应方式,实际上属于低层级的“经营”性运作。应该意识到这种政府与开发商之间通过各级土地储备中心所进行的土地“交易”,实际上是一种“批发”与“零售”的简单关系。

  因此当前形势下把它作为一种调节、引导房地产的作法,并以此应对房地产过热的问题,恐怕不是一个最根本、最恰当、最有效的方式。最妥贴的是:在这个问题上要从“源头”上通过《土地利用总体规划》、《建设总体规划》与国民经济社会发展规划、计划的协调实施着手,采用实现这些规划、计划所必须的根本性的“金融”手段,针对不同时期房地产用地的“准入”标准采取根本性的“行政”手段,甚至是强有力的“法制”手段来予以解决。

  十分明显这些决不是单一的土地储备所形成的土地市场运作可以做到的,如果置这些而不顾那么在这个事关国家经济建设发展的大事上,统统用所谓土地储备的市场“行为”来解决的话,不仅过于简单、幼稚而且连问题之所在都没有弄清楚,这样处置问题是否太小儿科了呢?

  二、从土地整理储备制度参与土地宏观调控的基本目的及其初衷来看,城镇国有土地本身作为一项最大最重要的国有资产,似乎理应由各级政府的发展改革委员会及国有资产管理委员会,根据土地作为“资产”在市场上流动的实际情况,按照国民经济发展计划的实施要求进行相应的统筹管理

  笔者认为从土地整理储备制度参与土地宏观调控的“目的”及其“初衷”来看,国土资源部门在其中确实应该在更高层次上从强化土地资源的科学配置和合理利用出发,进一步“监督”土地作为“资产”在国民经济各部门中的运作。也就是国土资源部门应该站在第三者而不是“当事”人的角度逐步退出城镇土地作为重要“国有”资产的资产管理范畴。

  事实上从土地科学的角度来看,在土地的所有“属性”中土地的“社会”属性具有与国民经济社会发展最为密切不可分割的关系。譬如:土地的社会属性决定了土地为谁所有,以及土地作为生产资料所产生的经济效益,应该按照一种怎样的权属关系来加以分配等等。而土地的建设“准入”则进一步揭示了其利用究竟应该通过怎样的一种“方式”才能使其建设“成果“进一步适应其社会发展的客观需。

  另方面从《土地管理法》的架构来看,我们既有以土地权属管理为核心的城乡统一的“地政”管理,又有侧重于资源合理配置的所谓土地的利用“规划”管理以及相应的土地利用”审批”管理,所以现实中这些实际存在的土地利用管理问题,自然应该从国家的宏观的层面出发,针对其土地利用所形成的这些基础性的土地资源管理问题,纳入到辖区的土地利用管理范畴。

  应该充分意识到宏观的“资源”管理与微观的“资产”管理,不仅管理的对象不尽相同而且管理的方式方法也有很大差别。因为把土地作为刚性的“资源”来配置以及把土地作为柔性的“资产”来管理,从其行政的主体和行政的职能来看应该是两个根本不同的范畴。譬如从土地资源的管理出发城镇建设“扩张”所需土地,理应由国土资源部门应对其增量土地的需要,办理与此相应的农地转用或规划用途调整的审核批准,以及土地权属和利用“主体”的调整办理相应的变更。

  但是城镇存量土地利用上的各种“调整”,是国有土地作为国有“资产”在国民经济社会发展规划、计划决定的经营范畴内,适应其权利人的变更以及经营内容的变化在的土地“增值”层面所做出的相应调整。毫无疑问这些相应的调整、变更均属土地经济属性的资产管理重要范畴。因此笔者认为从以人“为本”的科学发展观来看待今天土地管理中出现的,这种土地资源与土地资产交织在一起的错综复杂问题,不能不引起应有的深思。因此在现实的土地管理中把这两个不同属性的“东西”混淆在一起眉毛胡子一齐抓,还是分门别类得体处理?确实应该有一部门之间、执法者与守法者之间的确定说法。

  在笔者看来国土资源部门是土地资源利用配置的主管部门,在国民经济发展进程中应该展现出应有的宏观调控重要作用,确切地说其任务是为国民经济的各业发展提供一个科学合理的土地“平台”作为其活动的相应“场所”。这就是说国土资源部门本身不负有土地经营的任何责任,它的责任是监督和保护土地资源的合理利用。

  三、从政府职能的分工来看,国土资源部门本身仅仅负责国土资源范畴的有关管理工作、不参与包括城镇建设在内的任何形式的土地经营活动,因此在国土资源的管理中起到的是毋庸置疑的所谓监督、检查、仲裁各个行业用地不可推卸的职责

  常识表明经济社会发展离不开以土地为“载体”的各种经营活动,然而就具体的经营活动而言,国家有其管理这些活动的主管部门。譬如在农事范畴国家各级政府有司管“农业”和“林业”的部、厅(局);在非农事范畴有国家各级政府的“发展改革委员会”、“国有资产管理委员会”等等主管部门。但是这些主管部门并不负责作为其经营活动“载体”的土地资源管理。

  因此从这个层面来看国土资源部必须从《土地管理法》赋与的土地权属管理(地籍管理)、土地规划管理、土地利用的审批管理等既定职责,监督经济社会“各业”的土地利用、经营,并对其违法行为予以纠正、处罚。因为建立在公平、公正、科学、合理的“体制”之上的土地管理,不仅有利于各业的发展而且确实有利于土地资源的“集约”利用、”节约“利用。

  实践表明在全面建设小康社会的历史进程中,只有这种科学的管理体制、机制及其有效的管理措施才能真正全面地管好、用好作为各项经营活动资源和资产源泉的“土地”。这里土地作为“资源”实际上是各种经营活动的基础,譬如土地作为劳动的“对象”成为广大劳动者在生产实践中不可替代的生产”资料。因此实有必要通过改革的深化真正发挥土地作为“财富之母”在国家“四化”建设中不可替代的重要作用。这些是任何一个具有全局观念的人,都能在实际工作形成的“共识”。

  所以在当前经济发展的非常时期,尤其要对土地利用的房地产业进行有效的调控,不仅宏观上要把好《土地利用总体规划》对房地产业的土地投放、供应,而且微观上也要针对发改委、国资委等部门调整、运作国有土地作为最重要、最重大的国有资产,在房地产发展中所应有的具体运作进行必要的干预。需要再三提醒的是千万不要把存在于土地部门的所谓土地收购储备措施,当作达到宏观调控的一剂灵丹妙药。因为它毕竟不能从“源头”上控制这一事态的发展,而且就所谓土地收购储备制度本身而言,某种程度上也是有些概念上的不清,因为它无法合理解释在社会主义公有制前提下,它收购的都是些什么东西?是土地“本身”还是土地的“它项”权利?而这种收购在现实中对经济成本核算究竟有什么意义,等等问题确实值得认真研究。

  四、土地收购储备工作长期以来是人们看好的一项事关成城镇土地供应所不可或缺的基本措施,以为没有土地收购储备就会形成土地资产上的浪费或闲置,从而严重影响经济社会的持续发展,这个问题真的那么严重吗?确实值得人们认真思考

  那么现实中城镇土地果真面临着这样一些问题吗?是不是不通土地储备中心的“收购”就不能“予以盘活”呢?就不能事实上满足城镇各项土地的“引致”需求了吗?这是一个值得我们认真研究解决的重大现实问题。笔者认为从发展经济的角度来看,城镇里的任何企业都应该是低成本高效益的,只有这样他们才能有利润可图,才能一如继往地生存下去。

  十分明显在企业的运作中“成本”是一个无法回避的问题,特别是土地的成本更是如此,因为企业要向国家缴纳土地的有偿使用费用,也就是所谓土地的出让金只有这样它才能取得企业应有的合法使用土地的土地使用权。但是在“企业”遇到其它原因譬如国家对产业布局进行调整时,就往往需要进行搬迁,搬迁到一个更适合这种企业生产经营的新环境里继续生产。

  那么这种情况下,企业首先遇到的是一个涉及其原土地的使用所面临的所谓土地”收购”问题,就是说要把本企业使用的国有土地的使用权以有偿的方式“抵押”给土地储备中心,然后再到新的环境中重新申请新的土地使用权以建设新的企业。然而在这一“流程”中一些问题难免不会发生,譬如土地整理储备中心所谓收购储备土地一但“套”在自己手中无法出手而银行“利息”又那么高(譬如本市土地整理储备中心每天银行的利息就是一辆“桑塔纳”)那么仅限土地“使用”权的土地收购储备还能得以为继吗?那么这样的一个土地储备在当前的市场经济中又有多大的实际意义呢?

  第一、就是当前土地供应实施招、拍、挂后,被人们寄予厚望的土地储备中心究竟是一个什么性质的机构,它又应该具体做些什么事情呢?有人说土地储备中心是政府的一个事业单位,并且受政府委托具体行使政府的一些“行政”职能,确切地说就是要通过对土地的收购储备来调节土地市场的供需关系。

  然而这个答复似乎并没有让人们感到满意,也没有真正解决现实中人们面临的土地问题。因为就一般常识来看,其问题的“核心”应该是作为具体“物质”的土地,而不仅仅是作为一种抽象的概念上的土地使用“权利”。但是在当前的土地收购储备运作中,确确实实留给人们这样一种“印象”,以致有可能在相当程度上影响土地作为所谓土地市场的“商品”属性。

  第二、企业仅仅把实际上与土地资产内容相脱节的土地“使用”权拿出来参与所谓的土地收购,然而这种“行为”不仅离开了所谓商品具体的物质属性,而且就其“交易”的目的性来看更像是一种“抵押”行为。也就是企业用原来的土地使用权来抵押获得一块新的土地使用权,那么人们不禁要问这种行为叫市场行为合适一些呢?还是叫以经济手段来执行的行政许可行为更为恰当一些呢?

  第三、更为本质的是在土地所有权与使用权分离情况下,使用土地的单位或个人拿国家赋予的土地使用权来做交易,岂不是如同一个“房客”拿“房东”租给他的“房子”来做交易一样不可理喻、荒唐可笑吗?故此在这个问题上与其这样做,不如把土地使用权从所谓的交易中抽出来,由国资部门从土地资产角度即:土地作为不“动产”的角进行“名符其实”的交易。不过此时土地所有者应该是作为国有资产拥有者的国有资产管理委员会,而不应该再是管理土地资源的国土资源管理部门。或许这样才能更切合市场经济的“本质”一些。

  五、鉴于城镇土地国家所有的基本属性以及其所有权、使用权分离的明显特征,决定了辖区土地规划、建设规划和国民经济展计划及其编制实施机构设置,是协调、促进城镇经济建设发展的一个内容最丰富、用途最广泛、功能最齐全、服务最完善的土地储备调节库。任何社会的、个人的“设施”需求,都能在这样一个机制、体制前提下得到最为充分的满足

  因此心平气和地加以比较的话,当前土地收购储备的机制、体制问题确实值得进一步认真地予以审视。就是:由于城镇国有土地的所有权与使用权是分离的,且《宪法》明确规定土地所有权不能买卖,而使用权能够在有偿前提下“流转”。所以某种意义来讲无论土地使用权的“买家”还是“卖家”,在其交易中都没有涉及土地作为“资产”的实际内容。

  充其量只是考虑了土地的区位因素和地段的效益所决定的基础地价,而对地上附着的不动产即:前人经营土地所形成的“成果”没有包含在这块土地的价值中。因此他们之间所交易的只是一种“使用”土地的权利,所以概括起来当前土地市场中的交易实际上只是一种可以不涉及土地“资产”的“权利”交易。因为交易的不是土地的“物质”属性也不会因为土地本身的“构成”体现其价值上的差别。如果这些算作问题的话,那么这些就是当前问题中的问题。

  显然这种不是交易的“交易”在市场经济中不可能真正发挥市场的既定作用。正因为如此,政府完全可以在现在的架构基础上依托符合职能机构设置要求的,一个隶属于土地管部门负责土地审批的城镇国有土地的流转“窗口”;以及另一个隶属于国有资产管理委员会的专门处置国有土地资产之上“不动产”的“窗口”,并且在两个窗口的互动下来应对发生在国有土地上的土地使用权的流转,以及作为国有土地上不动产的财产处置。

  譬如:对某一搬迁企业来讲,可以把它的土地使用权和建设在土地上的财产(不动产)分开来处理。即:土地使用权按剩余的土地使用年限,折合应核减的出让金由企业带走,去寻求新的国有出让土地,而土地上企业无法搬走的所谓“不动”产,则由国资委的不动产评估机构评估其价值,并由新的用地企业或单位作价或折价购买,从而充分利用建立在城镇土地基础之上的各种不同类型的“不动”产,使其在城镇经济社会发展中进一步发挥所应有的重要作用。

  笔者认为上述这种处置方式,既回避了“政府”直接利用土地获取既得利益的嫌疑,又维护了土地管理部门对土地利用审批的权威性,既监督了“社会”对土地作为不可替代资源的合理利用,同时又从土地作为“资产”的重要层面出发,显化了国有土地作为最大、最重要的国有资产在经济社会发展上的重要作用。也就是说从当前经济宏观调控出发,结合发生在土地利用“平台”上的包括房地产业在内的社会各业,在其经济运行中所产生的实际上不利于经济社会发展的种种问题及其客观影响,这才是我们解决此类问题的恰当措施,从而必须对当前的所谓土地收购储备制度的实际作用作一番必要审视,这大概就是关心今后城镇国有土地及其资产如何运作的人士,所共同关注的一个影响深远的重大问题。

  六、从满足城镇建设发展对耕地占用的补充平衡的客观需求出发,正确理解土地整理储备的科学内涵,不仅是维系当前经济社会可持续发展,进一步平衡城、乡发展有利于国家宏观调控的积极措施,而且也是具体解决“三农”问题中农村如何发展、农民利益如何得到保护和体现的一个非常重要的方面

  笔者认为,当前社会上呈现的所谓经济“过热”对整个社会而言只不过是局部的一种“发烧”现象,这种现象无异于人体局部肌体的一种“炎症”的表现,其结果大家都十分清楚就是有碍于身体的健康。事实上就社会的这个“炎症”来看,确不利于国家整体的协调。应该看到目前我们的农村还很落后,各项事业都正在蓄势待发而缺乏必要的“启动”资金,从而形成了一个农村发展面临的“瓶颈”。那应如何引导农村克服这个“瓶颈”的影响?办法只有一个。

  就是要千方百计地引导“农村”纳入到城镇建设的发展中来,也就是说要让“农村”赚到为城镇建设发展所付出的“资源”及“劳务”等费用。这里所说的“资源“费是指城镇建设扩张所占用的农村土地所应付出的费用,因为这些土地是农村拥有的土地资源的一部分。虽然在其“征用”已对农村集体经济组织有所补偿,但是仍不够合理。譬如:1998年的《土地管理法》明确的按所占耕地原用途进行补偿的做法中,所谓原用途是小农生产方式的耕地经营,那么由于其生产低下不管按3年、还是5年的平均收入来看,补偿的标准都是极其低微的。况且这种补偿实际上远远不能折抵农民失去土地所带来的不可弥补的损失。

  此外还应该意识到,开发商实际上是以低价(与其房地产开发的既得利益比较)取得其项目开发用地的,然后又以高价售出所盖房屋。在这一过程中农民是实际上的“受害者”、“受损者”。所以就农民付出的“土地”而言,因该在政府的土地政策上明文规定,征占农民的土地应该有一个科学的、合理的计算标准,使农民能够得到合理的补偿。也就是说这种政策上的运作虽然是政府的事然而其问题是,目前我们的所谓土地市场为农民都做了哪些有益于他们的事情呢?这一点农民看得十分清楚。因为从建设占用耕地的补充平衡来看,农民不仅付出了占补平衡所必须开发整理的土地资源,而且在这些土地开发整理中,还付出了自己的辛勤劳动。

  也就是说他们不仅为之付出了形成新的耕地所必须付出的包括农田基础设施建设和土地平整等在内的大量物资投入和劳动投入,而且又在农地低价的征、收中实际上为开发商的“项目”开发奠定了其土地能够用于“开发”的重要的前提条件。也就是说如果没有广大农民群众为之付出的这种牺牲,城镇的建设发展就不能成为现实。但是广大农民群众在这些“贡献”中,他们都得到了什么样的“回报”?

  应该说他们事实上能够得到的“回报”非常可怜、非常渺小。最不公平的是当他们形成可供建设占用耕地的补充耕地后,这些所谓的占用耕地的“指标”事实上无偿地让人拿走了(因为对土地开发整理的资金投入与其能够形成的效益所需的资金投入相差太大,农民是在“赔本”进行耕地的开发整理)。

  那么为什么不能让他们拿自己开发整理的耕地所形成的所谓“指标”(可供建设占用耕地的补充平衡指标)作为“商品”到土地市场上出售呢?也就是说目前建设用地的取得中,开发商并没有按照价值规律办事,巧妙地通过政府“规避”了必须以一定“代价”从农民手中买到“项目”开发所能够实施的重要前提,也就是购买所谓占用“耕地”所需的补充、平衡“指标”。

  由此可见农民群众在当前事关城镇建设发展中有这么多的“权利”需要从法律的途径“找回”来,同时更需要在“公平”的市场环境中使其权利得到应有的“兑现”。问题是这些怎样才能具体办到呢?十分明显这些事实上无可回避的土地“政策”问题必须从“立法”的角度和“行政”的措施层面才能得到解决。

  确切说必须通过“人大”和“政府”的努力,最终形成一种所谓的“保护”机制才能得到最终具体地解决。也就是说在所谓的“土地”市场中,应该遵循真正的价值交换原则来规范开发商作为建设用地“需求”方与集体经济组织作为建设用地的“供给”方,各自理应拥有的“权益”。也就是说各级土地整理储备中心,应该在耕地占用、补充平衡指标购置费的使用中,更多地侧重于前期的土地开发整理技术层面的服务,而集体经济组织作为其建设用地的原来所有者,则实事求是地使用这笔指标购置费,并且在集体后备土地资源的开发整理工作中按照技术规范的要求,形成符合要求的补充耕地。

  在笔者看来要达到这一目的,我们的土地整理储备制度必须有一个新的定义,就是在政策的定位前提下,用好开发商支付的全额耕地指标购置费,在“先补后占”的法定要求下,以及兼顾城乡经济建设的发展为宗旨,以增量土地的形成为依据做好相应的土地开发整理工作,并且以形成的耕地占补平衡“指标”为储备对象。通过土地市场的“经营”运作为纽带达到城乡经济的共同发展。只有这样才能使“一头”过热的经济温度降下来并充实到农村的薄弱环节中去。

  七、经济社会发展的实际需求要求我们,必须在经济改革和政治体制的改革中,真正建立一个符合市场经济运作和政企分开、相互“监督”相互“制约”有利于城镇建设和农村发展的土地整理储备制度,只有这样才能形成顺应全面建设小康社会与时俱进的时代潮流

  为了达到上述各种“设定”的目的,笔者认为就当前实施的所谓土地整理储备制度而言,必须在其“机制”、“体制”上做如下根本性的“变革”:

  1、要将国有土地的“资源”和“资产”的双重属性分别置于国土资源和国有资产两个部门的共同管理之中。

  2、建设发展的“增量”土地,由国土资源部门通过《土地利用总体规划》的贯彻实施,牢牢地从规划管理和用途管制的角度把握住农地“转用”关,并且从土地资源的合理利用和相应的“配置”出发,按土地供应年度计划向城镇地区释放相应的由农地转用的建设用地“指标”。

  3、这些“指标”所对应的“农地”由国有资产部门出资,收购为作为国有的待建设用“生地”,然后进一步投资进行所谓的建设用地开发(注意!不要用原来的土地一级开发的说法,以区别于后备土地资源中由未利用土地开发为农地的运作),并将这些待建设的国有土地由“生地”变为“熟地”。

  4、待建设的国有“熟地”作为重要的国有土地资源和资产,进入由国土资源部门及国有资产管理部门共同的土地市场,公开地以招、拍、挂的方式向社会供应。

  5、包括开发商在内的社会需求者,可投标于土地市场由国土资源部门、国有资产管理部门,分别审核投标者用地资格、用地条件、使用土地的经济效益,最后按拍卖程序要求,对“中“标者分别批准使用国有土地资产的资格,以及办理国有出让土地使用权的相关手续。

  6、获得使用国有资产土地的“中”标者,分别到国土资源部门和国有资产管理部门办理取得国有土地使用权和国有资产经营权的相应手续。

  7、国土资源部门在土地市场中收取的、由中标者支付的耕地占补平衡“指标”购置费,由各级土地整理储备中心收取,以折抵对农村集体经济组织开发、整理形成的耕地占补平衡指标的“收购”费用。或由中标者直接参与农村集体经济组织的土地开发、整理活动,用直接参与土地开发整理或市场购置方式,取得“建设“占用耕地补充平衡指标。

  8、城镇区域内国有“存量”土地的调整,按其区位调整的程序依据调整后的“区段”基准地价与原“区段”的基准地价之比,采取“增”、“减”的方式取得平衡;土地出让金要按土地使用剩余年限退还原土地使用者到新的宗地,按新的标准“补齐”或节约归己。

  笔者认为上述8项根本性的“改革”措施,基本上能够应对当前作为改革土地供应方式,以及顾及农村集体经济组织在耕地占补平衡方面所应得的“利益”的一种在“机制”上和“体制”上的既定需求。

  以上笔者从当前构建和谐社会的客观需求出发,在涉及广大农村弱势群体的土地开发整理及其收购储备的若干方面,阐明了自己一些基本观点不一定正确。但是可以肯定是随着形势的发展,这些面临问题势必拌随和谐社会的建设和发展得到越来越多的重视,以致在其量变到质变的发展过程中得到应有的相应的解决。从而意味着必然对一些现行的制度和法规进行相应的清理和修改,也就是说我们应该牢牢抓住这一契机对现行的土地整理储备制度进行调整,充分发挥在当前和谐社会的构建中所应有的作用”。

  八、土地整理储备制度改革应该在当前的城、乡建设发展中,应积极配合市国土资源局规划和征地处室,以应对全市和各区县《土地利用总体规划》的贯彻实施,并结合本市经济社会发展计划对非农建设发展的实际需求,在相应的《城镇规划》范围内,依据非农建设发展对土地的占用补充开展所必须的土地开发整理工作

  其要点是把这些形成的能够用于耕地补充的所谓新开耕地“指标”储备在自己手中(注意:不是把能够用于建设的所谓存量土地储备在手中)以随时应对城镇建设发展的扩张补充因此占用的“耕地”。更为重要的是按照土地开发整理必须的市场机制,确保支付土地开发整理者实施土地开发整理时所必须的成本费用,以及应有的“指标”的市场交易所形成的价格利润。只有这样才能在势在必行的耕地占用、补充平衡运作中事实上规避当前社会上一些徒劳无益,实际上是没有多少实际作用和意义的事情。譬如在花费大量资金前提下,仅把所谓存量土地的“使用”权储备在自己手中,这样一些毫无实际意义的做法。显然只有这样才能在社会和谐的前提下,有效的进一步达到我们全面建设小康社会的宏伟目标。

  2006·10于北京土地学会

  8-后工业化的中欧三国国情对我们土地利用管理工作的启示

  根据学会今年学习、考察计划的安排,《北京土地学会》副理事长杨燕敏率领学会考察团一行十七人,于2008年5月13日~23日赴欧洲先后学习考察了其中欧地区的瑞士、德国、奥地利三国的一些城市和地区,目的旨在满足区县国土资源系统业务骨干和部分房地产开发企业的负责人,进一步了解发达国家有关土地利用管理情况的积极要求。这里兹将此次学习考察的土地利用见闻分述如下,由于其中部分观点是有感而发难免偏颇,故此仅供参考,有什么不妥之处还望批评指正!

  一、学习考察的初衷及目标设定

  联系目前我市经济社会发展的实际,大家无不认为从本市拥有的经济实力和既定的发展计划来看,我们正处在“工业”和“城市”建设飞速发展的重要时期,毫无疑问这个时期无论从土地资源利用的基础配置,还是土地供应规模乃至土地利用效率和环境影响来看,都是目前土地利用管理中所不能忽视的重要关键环节。然而其中通常“夹杂”着一些不为目前人们所重视、并且带有一定隐患和不良后果的东西,甚至为人们所始料不及的一些问题。因此这些客观存在不能不引起人们的高度重视,故此实有必要进而走出国门,学习考察一些从昔日资本主义初级阶段走过来的西方发达国家,主要是看一看他们在与我们(社会主义初级阶段)所相应的历史发展过程中,都有哪些值得我们借鉴的历史经验、有哪些值得我们汲取的历史教训?特别是其中的一些具体问题以及解决这些问题所与之对应的政策、措施是如何制定的?而问题又是如何解决的?

  因此基于这一考量,通过学会考察计划的制定和批准,我们选择了具有一定代表性的中欧地区的瑞士、德国、奥地利三国,作为此次学习考察的既定对象。这是因为从整个欧洲而言,其幅员面积虽然比我国略大,但是欧洲在人类文明历史发展过程中曾发挥并且正在发挥着重要的历史推动作用。譬如:从希腊、罗马的古代文明开始一直到文艺复兴时期,再过渡到20世纪后工业化社会,许多科学巨匠、文艺大师,如:理论物理学界的泰斗爱因斯坦、古典作曲家贝多芬、莫扎特、斯特劳斯等,都在这些国家生活、学习、工作过。不仅如此,反映欧洲工业生产水平的奔驰、宝马汽车,以及包括劳力士、欧米笳名牌手表在内的精密仪表制造等,也在这些国家生产。总之其固有的包括宗教、历史、文化艺术乃至重要的科学、技术的发明和发现,都通过这块“土地”为人类的文明发展进步作出了不可磨灭的卓越贡献。

  为此师从他们并汲取可以从中借鉴的经验教训,自然成为我们此次学习考察的出发点,并且有充足的理由相信,只要在此次学习考察中能够“有的放矢”,认真地站在认识论、方法论的高度,进一步弄清与他们国情、民情相适应的一些有关“土地”重要基本概念问题,譬如:有关土地的价值“观念”、有关土地利用规划的“理念”、土地利用中不可忽视的环保“意识”,以及与之相应的制度“规范”和政策“走向”等等。这样无疑将有助于我们在国内现阶段各种利益关系错综复杂的情势下,按照当前和谐社会构建的客观需求,正确处理好人口、资源、环境三者之间的辩证关系,并且在各项土地利用中真正按照科学发展观的指导,具体实现土地资源利用配置所必须遵循的资源节约、环境友好的既定要求。以便像欧洲这样一些国家一样在城乡统筹发展的过程中,通过工业化、城镇化和社会主义新农村的相应建设,把我们国家的经济社会发展推向一个以现代物质文明、精神文明为考量的历史新高度。

  二、此次学习考察的行程安排及沿途见闻

  这次我们学习考察既定的路线是:从北京乘机赴奥地利首都维也纳(Wien),然后转机到瑞士法语区的著名城市日内瓦(Geneva),(作为永久中立国的瑞士,日内瓦这座城市是联合国的欧洲总部并分布着世界卫生组织等联合国的其它下属机构),再乘大巴从日内瓦到举世皆知的洛桑(Lausanne),(洛桑是日内瓦湖畔一座环境优美的城市,也是国际奥林匹克的总部,现在其奥林匹克展览馆里正在陈列着我国申办奥运的历史资料),然后沿着高速公路走访其首都泊尔尼(Bern),(泊尔尼市作为瑞士首都其城市小巧玲珑,建筑在临近河流的一坐丘陵上,其市政建设有许多深厚丰富的文化内涵十分壮观)。

  继而前往瑞士德语区的也是国际著名的金融中心之一的银行城市苏黎士,和与生产各种名牌手表如劳力士等有关的卢塞恩市(苏黎士市作为著名的国际金融中不仅有众多的跨国金融机构,而且还有当时欧洲的第一条铁路和车站,从而客观上综合地反映了欧洲部分历史的发展进程,而卢塞恩市则是较为典型的瑞士工业城市)。

  然后再到德国南部生产奔驰汽车,及具有汽车博物馆能够反映德国汽车工业发展历史的斯图加特(Stuttgart)市,以及生产宝马汽车并举办过奥运会的慕尼黑市(Muncnen)。(由于二次世界大战时期德国受到盟军飞机轰炸,慕尼黑市城市损毁严重,其奥运会会场则是在其城市废墟上采取用人工湖填埋废墟的方式建成的)。在奥地利国内的行程中我们先后经历了因斯布鲁克(Innsbruck)、萨尔茨堡(Salzburg)、克拉根福(Klagenfurt)、费拉赫(Ferlach)、格拉茨(Graz)等省会城市,参观了其固有的城市不同风貌,譬如因斯布鲁克(Innsbruck)是全世界最著名的滑雪胜地,每年都有世界各国的滑雪人士慕名而往;而萨尔茨堡则因拍摄了“音乐之声”这部影片而闻名全世界,最后到达该国首都以文化艺术内涵著称的维也纳,总计其行程共达上千公里。

  三、欧洲城市今昔对比给我们的印象和启示

  在我们此次学习考察的行程中,所经历的这些城市,除曾作为昔日欧洲“中心”的神圣罗马帝国首都的维也纳,其城市148万人口,其它均为中小城市,人口都在十几万到几十万左右。我们所到的这些城市虽然其规模不大而且外表也不那么现代化,(即:没有什么现代化的高楼大厦),但是这些城市个个确有丰富的文化内涵,通常在欧洲漫长的历史宗教和文化的影响下,这些城市建筑的形式上往往具有希腊、罗马、巴洛克及文艺复兴等不同时期的艺术特点。

  其中具有代表性的有奥地利的有“音乐”之都美称的萨尔斯堡,以及有欧洲艺术雕刻博物馆之称的维也纳。尤其引人瞩目的是:这些城市不约而同的是,在这些具有数百年历史的古老的建筑物内部,毫无例外地呈现出一派现代化的文明气息。因此游览这些地方丝毫不会对人们产生停留在中世纪的某个时期的感觉,因为现实生活中从这些城市居民的生活气息、物质文明和衣著打扮来看,毫无疑问是非常现代化的。总之他们通过这些城市的“风貌”,无一遗漏地把欧洲的“过去”和“现在”以及“古代”的文化和“现代”的文明,通过科学技术的实践有机地结合起来了。非常值得一提的是在“物尽其用”的前提下,从环境保护和节约能源的角度来看:这些城市毫无例外地把我们曾经有过但现在早已淘汰的“有轨”电车传统地保留下来,并且有效地服务于当代城市的交通需求。

  此外从“传承与发扬”的观点来看:其城市“遗产”中还有许多值得我们重新认识、认真汲取的人性化设计,譬如:瑞士首都泊尔尼城市建设的沿街“走廊”就非常值得借鉴,实际上这种设计不仅极大地方便了人们在雨雪天气中上街购物,而且其建筑本身也充满了美学的丰富内涵。所以这些城市的历史“遗迹”无不成为当前非常值得人们观偿回味的、充满人情风味的一道十分亮丽的风景线。故此概括起来:后工业化时期的这些欧洲国家的一些城市,几乎无不在其历史的渊源基础上努力按照“物尽其用”、“资源节约”传承与发展的思路,实事求是地在可持续的进程中,按照自己的意愿寻求着各自的发展。这一点对我们而言,无论从“科学”发展观还是“以人”为本来看,确实是一些具有十分珍贵学习参考价值的亮点。

  四、后工业化时期欧洲的农村及其农业生产的特点

  从维也纳转机日内瓦的第一天起,我们接触到的许多事实告诉我们,欧洲不是一个没有“农业”的地方,因为欧洲人事实上的高质量的生活离不开“农业”,这一点从我们每天早上享用的丰盛早餐来看确实如此。譬如:以其奶制品为例就有香浓的牛奶、咖啡、还有奶油、奶酪等等,而果酱的种类不仅有草莓酱还有杏仁酱和其它说不出来的什么酱,此外还有各种不同的果汁和葡萄酒。

  显然这些农产品无不来自农村、来自农村其既定的现代化的农业生产。应该说这些客观存在不能不由此改变着我们对“后”工业化时期发达国家在这些方面的一些基本看法,即:这些国家在其工业化的发展进程中,不是放弃了“农业”而且是更加注重以工业发展为基础,来全面促进农业的发展。

  那么这些国家的农村和农业生产在现实中又是一番怎样的景象呢?具体来说,这次我们不仅在高速公路上一路游览了其美丽的田野风光,观看了包括谷仓在内的一些农业设施而且还住到欧洲目前具有代表性的小集镇的旅馆里,譬如瑞士的布鲁嫩小镇。清晨起来,我们怀着极大的好奇心仔细的查看了这个小镇,且不说小镇的建筑设施内容与形式如何之统一、村民的生活质量如何之丰富多彩。而特别值得我们称赞的是,其小镇居民的环保意识确实值得我们加以进一步借鉴,譬如我们特地去他们一些排污口查看了一下,发现其排入河道的“污水”如此清澈真让我们有些不可思议。因为欧洲一些国家的河湖水质确实不象我们现在这样富营养化,以至治理起来变得一发不可收拾,所以在我们所到之处的河湖上都有大量的天鹅、水禽在浮游戏水。

  不仅如此从沿途所看到的田园风光来说,这些国家似乎根本不存在我们现在一再强调的所谓耕地保护问题,现实中也没有什么农田保护标志物插在土地上,因为从他们土地利用的依据来看:由于村镇建设等非农用途所利用的土地,不需要所谓“肥力”特征,只要没有地质和生态的灾害,其地基牢固就能进行建设,所以这些国家的村镇建设基本上建设在山坡上或湖边。从土地资源的利用配置来看,他们有意识地把耕地和牧草地等农业用地,安排在谷地、阶地、缓坡地上。因为这些地区土地的土壤土层较厚、“质地”适中、“养分”富集、耕性良好、地下潜水位也较高有充足的水分供应。从气候资源来看,这些土地的温度适宜,小气候和微气候也十分理想,从而具有十分良好的农业生产条件。

  然而他们之所以能够把这些优质的农用地用来种植作物和收草,是因为充分认识到只有这样“决策”下的土地利用方式,才能为他们带来良好的农业效益、才能满足他们高质量的生活需求。所以在这种实际利益的驱使下,不需要他们大张旗鼓地去宣传什么耕地保护之类的口号,而自觉地保护着其耕地资源。总之贯穿于欧洲农村现实之中的这些有目共睹的事实表明:“农业”在欧洲与工业发展一样,是社会不可忽视的重要基础产业,其农业作为衣食父母的利害关系,使他们更加懂得如何运用现代的工业技术和知识的力量,去努力造就一个能够涵盖于整个绿色产业之中的“农业”。由此我们从中看到了,我国所谓社会主义新农村所应该寻求的一条发展道路,就是如何进一步依托大自然赋予广大农村的生态环境优势,像瑞士的因特纳根(Interlaken)、布鲁嫩(Brunnen)以及奥地利的圣•沃尔夫冈(ST•Wolfgang)小镇一样,依托自身环境和农业产业的优势,把我们的农村逐步建设成为市场经济条件下,人们争相去消费的固有对象。

  五、与专家学者交流的收获

  作为此次学习考察的最后一站,我们在维也纳大学汉学系孔子学院李夏德院长(RICHARD•TRAPPL)的接待下,与奥地利环境部门的马库斯(Markus•knoflacher)教授进行了有关奥地利土地利用管理的学术交流,这些可概括在如下几方面:

  (一)、关于奥地利国家的基本情况

  澳地利(Austria)是昔日奥匈帝国的一部分,面积有8.4万平方公里人口810万,是中欧地区重要的内陆国家,共9个州。其境内有阿尔卑斯山脉海拔3800米的山峰,著名的多脑河流经其国家的东北部,全国处于丘陵和山区,其中山地占70%,平原谷地面积很小仅为16%,相对而言水面面积较大其沼泽、河湖面积约占14%。最大城市首都维也纳(Wine)人口200万,格拉茨(Graz)是第二大城市人口只有24万人。从土地利用来看:全国森林面积占国土面积的43%、农田则占38%,其它土地包括建设用地比例较小只占19%。总的印象奥地利是一个生态环境占绝大优势的国家,不仅具有灿烂辉煌的历史文化,而且具有丰富的物产和发达的工业,不仅其重型机械特别是载重汽车及其配件世界驰名,而且值得一提的是施洛瓦齐牌的各种水晶工艺制品,无论其工艺还是质量均勘称世界第一。总之奥地利作为昔日欧洲的“中心”,无论历史文化艺术还是当前的经济社会发展,在今日欧洲均占有一个相当重要的位置。因此澳地利的国情、民情基本上具有一定的代表性,可大体上反映出西方资本主义社会发展的潮流,以及他们在国土资源利用管理方面的缩影。

  (二)、关于奥地利的土地规划制度及其运作

  通过交流我们较清楚地了解到,奥地利作为欧洲内陆的重要国家,有着一套以基层利益为“主体”的土地利用制度,即:地方政府按照自身拥有的土地资源优势,进行与之相的规划利用布局,中央政府原则上尊重地方当局的这种“决策”,但是当“地方”利益与“国家”利益发生矛盾时,地方应服从国家,这一点也适用于个人与政府之间的利害冲突。从土地的《利用规划》来看,其《规划》的编制是自下而上的并每5年修订一次。在其《规划》编制中也有政府的统筹,即:其国家首先做好大的《规划》类似我国的《全国土地利用总体规划纲要》,并进行土地利用的分区。如划定农业区、工业区、城镇建设区等,各地方政府则在分区基础上制定自身的详细《利用规划》。

  另方面奥地利的土地管理体制是,其州政府和联邦政府有大体同等的自主管理国土资源的权力,并且根据《宪法》明文规定,互不隶属、互不干涉。中央政府主要是沿三条主线对地方的土地利用加以控制,基本的运转模式为“财政+规划+法院”。这一模式所体现出的核心理念是:土地作为国家和个人的重要资产,必须从法律的力度保障各方利益主体的合法权益。因而这种《三权》分离的模式,较好地实现了土地“产权”、土地“价值”和土地“用途”三种管理职能之间的平衡。

  与欧洲其它德语区一样,奥地利十分重视《土地利用规划》工作的严格执行,从其动机和效果来看他们十分重视以区域整治、区域规划和利用发展为其内涵的国土整治。为此他们有“建筑”警察和当地“议会”来查处土地违章行为。若违章者不服可向法院起诉,法院则向执法者的上级查询,上级部门将直接检查执法者的行为,并向法院回复,法院则依此作出最终裁决。应该说他们围绕这一“目的”出台的各项政策和措施,使奥地利的经济社会能够在一条科学的可持续的道路上发展着,对此我们通过沿途的学习考察有了非常深刻的印象。

  (三)、关于奥地利的土地权属及其利益机制

  奥地利国家的土地利益机制,是我们此次学习考察十分关心的核心问题,这一点奥方作了十分清楚的诠释。即:他们实行的是除国家拥有的交通、军事用地及政府办公用地之外的,土地个人所有制,其个人拥有的土地权益可以得到政府的充分保障。对奥地利而言,由于土地权属的细化、财产的归属等方面的原因,在实际的运作中不存在政府动用土地资源来达到所谓“以地生财”的目的。这一点用奥地利人的话来说,“是不可以的也是没有道理的”。因为他们认为政府只能是人民的公仆,政府怎么可以拿“土地”这个代表了不同阶层民众利益的东西来做交易呢?另方面政府的官员也十分清楚,如果政府不能很好地服务于公众的利益,那么公众将用手中的选票把这届政赶下台。

  所以奥地利乃至其它西方国家所拥有的土地制度设计,客观上是以所谓市场为导向、以土地固有的市场价值为媒介,来调节其社会上的利益关系的。因此当我们提出政府应当如何制定土地“价格”这个问题时,他们无不感到十分吃惊,在他们看来不同质量和不同区位的土地“价格”不用政府去操心,因为历史以来这种由市场确定的价格是始终存在的,也就是说这种长期以来人们所共识的、由历史发展在市场上约定俗成的所谓土地“价格”,对他们而言是再公平不过的。因此就政府的角色而言,他们深刻意识到不是政府要自己去“经营”这些土地,这就是说他们因此没有专门的土地行政管理部门,但确有维系土地利用社会秩序以及确保其土地财产登记、转移和国家对其土地交易收税的执法人员和部门。也就是说政府没有所谓“经营”城市、以地“生财”这样一些概念。其政府只不过是着力维护这些对他们而言业已建立起来的市场秩序罢了。

  (四)、关于奥地利的住房制度

  从目前国内普遍存在的住房难问题出发,我们仔细地询问了他们在这个问题上是如何应对和解决的。应该说,在这个问题上就他们一贯奉行的福利社会的理念而言,其政府和公民均以现有的住房制度感到自豪,因为他们确实实现了“居者有其屋”。如:维也纳市政府近年来,大约每年向社会提供5500套住房供中低收入者居住。奥地利的住房价格不高,价格上涨也很平缓甚至有下降趋势。因为奥地利居民一般不把“购房”作为投资的对象,只要住的合适就可以了。在这方面其政府的“导向”作用也不可忽视,因为对持有房屋的人要征收不动产税,即:每年要根据其评估价值的1%予以收缴。虽然在奥地利转让建设物免交其增值税,但对大数交易者而言需就销售价格缴纳3.5%的土地转让税。由此可见,奥地利政府十分重视“土地”的重要基础地位,因为充其量“房屋”只是土地利用的一种存在形式。

  所以某种意义上把握住“土地”也就是把握了一切。所以不难理解,奥地利为什么没有房地产“开发商”经营房屋开发销售的机制,事实上作为欧洲福利社会的一个显著特点,是其政府有提供给社会上低收入群体廉价租用的所谓“国民住宅”来满足广大社会大众对其居住的需求。目前奥地利只有大约1/3的富有人口才买得起我们国内所谓的“商品”房。至于在奥地利谁可以谁不可以享受政府提供的这种社会福利,其政府有一套完整的管理体系,能随时监控你是否符合“国民”住宅的使用条件。所以该国没有以提供住宅用地为目的而由此设立的所谓“土地储备中心”这样的政府机构。

  (五)、关于奥地利的环境保护政策及其实施情况

  从我们接触到的实际来看,奥地利境内的丰富森林约占全国土地的一半,水资源也十分丰富有很多的内陆湖泊。一句话他们在土地利用中对环境保护的意识非常值得我们学习,譬如就拿与环境保护有直接关系的“垃圾”处理来说,其政府非常重视,每年都要花重金来干这件事情。据奥地利专家学者介绍其政府十分重视对民众宣传这样的环保要求,提出垃圾分选归类的明确措施。并且按照1:1的比例与城市居民共同负担所需的垃圾处理费用,但是由于其经济社会发展的增量很大,拌随城市生活质量的不断提高,城市垃圾处理的数量和所需费用也在不断提高。然而由于他们从根本上重视这项基本“国策”,所以其城市、农村排放出来的废气、废渣、废水等可能污染环境的物质,才能最大限度地得到及时处理,从而根本上降低了对环境污染的程度,由此整个欧洲大地才能维系其绿水青山、蓝天白云这样优美的生态环境。

  以上几点表明这次学习考察交流活动,虽然没有直接接触到我们习惯上认为的所谓土地利用管理的经验,但是西方人士的土地价值“观念”及其利用“模式”,以及他们从不放弃的环保意识,还是从一个崭新的层面开拓了我们的眼界,使我们能够进一步以新的思维方式去研究在不完善的市场经济条件下,如何解决我们基本国情所决定、所产生的一系列与之相似的包括土地利用方式、土地规划理念在内的,有关土地价值及其体现的根本问题。

  六、学习考察的几点肤浅体会

  这次我们不远万里千里迢迢地赶赴上述中欧地区的三国,试图学习考察他们对本国土地利用管理方面的先进经验和理念,但是由于国情的差导等方面的原因,其“收获”并不像我们原来预期的那样。但是总体来看,此次学习考察给我们最为突出的深刻印象是:他们以土地利用为载体所表现出来的强烈环保意识,以及他们以土地财产归属关系所确立的土地利益调节机制,这些可以大致归纳在如下几个方面:

  (一)、我们所到之处到处呈现出来的,我们从来没有遇到过的美丽清洁的人文景观和生态环境,使我们不能不意识到他们在这些绿水青山、蓝天白云之中所造就出来的得天独厚的资源和人居环境及生产条件,是其始终不渝的环保意识所决定的、所造就的,因而充分地在物质文明方面,具体展示出他们有一个人与自然和谐统一的理念,而现实中这种人与自然和谐的既成事实反过来又极大地促进了其物质文明的飞速发展;

  (二)、欧洲这些国家从中世纪以来所奠定下来的乡、城“规模”,从土地利用的层面进一步表明今天这种由历史所造就并遗留下来的现实,仍然可以继续适用于他们当前工农业的协调发展,这是因为他们从土地资源适宜性出发,根本上确保了其土地资源能够科学合理地得到集约、节约利用。现实中的这些大量土地利用实践表明,欧洲这些国家的历史发展传统使他们非常自觉地在土地利用中奉行着一条不“喜新厌旧”、不为“时髦”所动的既定政策,以及他们在实践中呈现出来的实事求是态度。这些进一步科学完整地体现出来他们因此能够“与时俱进”地按照客观规律来持续地进行建设发展,因而这是一条极为重要的非常值得我们认真汲取的经验;

  (三)、虽然欧洲国家实行的是没有土地管理专属机构的土地管理,但是他们是以土地

  的价值“体现”作为标准来衡量土地利用的。并且以此作为调节其利益分配的基础来处理现实中的土地问题。实践表明这种处理方式,充分体现了欧洲社会目前所认同的价值观念,其事物的因果关系表明这种没有土地管理执行机构的土地管理,是一项他们通过长期土地利用实践所总结出来的,符合其传统价值观念的科学管理。

  昔日马克思曾引用威廉•配弟一句话“土地是财富之母,劳动是财富之父”来形容和强调财富与土地之间的这种对应关系,看来今天欧洲人仍然按照这句话的意思来处理他们面临的问题。即:土地利用中他们看重的是在土地上劳动后所产生的各种效益,因为“土地”不加以“利用”就不可能在土地上“产生”相应的经济效益,从而也就不可能有所谓的财富而言。故此他们确实只把“土地”作为产生财富的“源泉”来予以看待,也就是所谓土地是财富“之母”的意思。所以他们认同的土地“价值”似乎应该拥有一个发展的循序渐进的过程,并且是在土地利用之后才产生的。因此对土地利用而言,欧洲社会普遍重在以现代的赋税制度通过土地的“利用”价值和“生产”价值来反映土地的“经济”价值。

  这就是说土地利用得越好产生的财富越多,你对社会的贡献也越大,那么你的实际收益也就越多,与此同时你对社会通过赋税所作出的“贡献”就越多,那么其后果和直接的关系是社会可以用你缴纳的“税金”为社会民众提供更多的社会福利。应该说他们的这种土地的财富观,是不是一定程度上揭示了我们在土地资源利用配置前期及后期管理中可能存在的,一味以“以地生财”为宗旨所诱发出来的幼稚病呢?这个问题不能不值得我们作进一步的思考。那么通过以上几个方面,我们是不是从中可得出这样一些肤浅结论来应对我们所面临的问题:

  (1)、从欧洲这几个国家目前所取得的所谓“成就”来看,其既成的胜于雄辩的事实表明,在我们的经济社会发展、建设发展中,同样应该具备这些欧洲国家对待自身发展所必须采取的一些策略,并且用有利于我们的“古为今用”、“洋为中用”的拿来主义,科学地领会其中对我们而言仍然是具有积极意义的合理“内核”;

  (2)、应该进一步结合对照我们目前在土地制度改革中所面临的,包括土地使用制度、土地供应制度中的不合理、不足之处,设身处地地站在国家和民众利益兼顾的基本立场上,仔细思考目前土地利用管理中,足以影响目前和谐社会构建以及城乡经济社会统筹发展所必须解决的一些核心问题。特别是在《物权法》实施后,我们的政策措施是不是在保护富人其个人既得私有财产的同时,也要慎重考虑作为广大弱势群体的农民群众以“土地”为其实践形式的“准“私有财产。从而使我们有机会有针对性地,在目前各种社会矛盾趋于激化的发展态势下,从“土地”这个足以影响整个经济社会发展的“要害”着手把各种依托“土地”所产生的问题化解在其初始阶段;

  (3)、依据土地只是财富之母的这个科学论断,在我们当前的实践中应该实事求是地接受仅仅把“土地”作为“筹码”释出而不顾及土地利用过程中可能产生的,而事实上业已产生的这样、那样的问题所带来的系列教训呢?譬如:与目前土地征收、商品房销售等密不可分所势必带来的一系列影响到社会安定团结的根本问题。

  (4)、也许只有本着这样的“心态”和“胸怀”,才能有助于我们实事求是地在工作实践中认真思考这些面临的若干问题,才能使我们大家在土地利用管理的不同岗位上整理出一条正确的工作思路,从而把各自不同的工作按照科学发展观的正确指导,实事求是地做到、做好。

  (四)、此次学习考察圆满结束了,相信我们每个人在这次短短十来天的经历中,都会不断思考此次欧洲之行所见到的各国的现实情况。一个不争的事实是:目前欧洲一些国家普遍具有的一些社会福利制度,与我们相比事实上也带上了“社会主义”这个我们不断追求的“光环”。然而相比之下,“社会主义”作为我们的理想,其初级阶段所呈现出来的能够给予人们享受的社会福利待遇,似乎与原来“水平”的差距正在有所扩大。

  那么此时此刻,应该怎样坚持自己的信念呢?相信这个问题也是大家所共同关心的,不能不引起我们十二万分的重视。因为我们是唯物主义者,邓小平说过“贫穷不是社会主义”,那么如何在目前相对贫穷的条件下坚持共产党人理应拥有的理想呢?应该说这些不仅正在考验着我们每个人的心情、智慧。而且也应该承认通过此次欧洲学习考察之行,西方所谓福利“社会主义”的成就,包括他们为之拥有的物质文明和精神文明,确实在许多方面有值得我们认真思考的地方。

  这里我们不去讨论“社会主义”政治上的基本定义,而是针对这些国家的土地利用重在从认识论和方法论的方面仔细思考一下,看一看目前我们在土地利用管理中一些行为的“动机”和“效果”是否真正统一起来?其客观效果是否真正在社会的层面上有利于社会的绝大多数?为此我们需要从比较的角度认真研究一下今天西方人士普遍具有的价值观念,以及他们应对自然界事物的客观态度,特别是在其资本主义及其市场经济运作方面所具有的一些特点。

  应该说从政治经济学的层面来看,当代资本主义的发展还正在持续之中,而人们长期以来一直困惑不解的一个问题实际上也逐步揭晓了,这就是自从科学社会主义确立后的一百多年来,资本主义在社会主义思潮的不断冲击下逐步开始变得聪明起来。即:资本家研究了工人群众存在的物质前提和起码的生存权利,并释放出广大劳动群众所能接受的最低标准,以此赢得了彼此之间的相安无事。通俗地讲,现代市场经济条件下的企业家(资本家)在与工人群众的“斗争”中不仅懂得了昔日刘少奇在“文革”时期所揭示的资本家“吃小亏、占大便宜”的道理。(这就是为什么今天西方的工薪阶层人士能够觉得其社会福利还算不错,譬如:为我们服务的马导游每个月的房租只有300元,而他一人工作还会给全家带来免费的医疗服务。这是因为西方的社会生产力已经发展到足以承担起这些对工薪人士而言是他们祖辈从来没有享受过的所谓社会福利。

  但是从马克思主义剩余价值学说的主张来看,现在社会财富的“大头”被资本家拿走了,而他们施舍给西方穷人的就是我们今天看到的,只占其社会财富的“小头”,也就是所谓欧洲“社会主义”的一些外在表现。而且从其资本投入攫取超额利润的动机和效果来看,现代资本主义除了施以政治上、经济上的“怀柔”手段外,在尊重自然科学发展的方面似乎也有一个较为务实的态度。因此在当前的经济社会发展中,我们实有必要从事物发展的本源上着手端正我们对土地利用管理事业的态度。在这些方面确切地说:

  一要、正确认识土地的既定价值;

  二要、使土地的价值能够在经济社会发展中得到合理地体现;

  三、要确保各项土地利用符合资源节约、环境友好的既定标准,使土地资源能够因此得到永续利用,进而规避可能发生的自然灾害的袭击。

  如果上述这些考虑哪怕尚有一丝道理的话,那么我们就有十分必要认真总结一下改革开放三十年来的历史经验,审慎地从整个制度的设计和改革出发,尤其是从最基本的土地利用配置及其管理着手,本着土地只是财富之母,劳动才是财富之父这个事实上客观存在的准则。以便在目前情势下从其固有的土地价值体现出发,站在政策和策略的高度应对社会发展中可能出现的有关问题。确切地说历史经验告诉我们:

  一是、进一步在当前和谐社会构建中把越来越敏感的土地利益问题处理好,才能缓解国家与集体、个人之间的紧张关系;

  二是、科学地实事求是地遵循土地利用的自然法则,才能真正地实现土地资源的可持续利用及其发展,这样才能真正按照经济社会发展的客观规律及其价值的基本原则,把我们的国家和社会建设得越来越好。相信对这些值得认真思考的问题的提出和理解是我们每个参加此次学习考察的个人所具有的共识!

  2008·6于北京土地学会

  9-“二元”结构论有助于缩小城乡“差别”促进其协调发展吗?

  在当前社会主义新农村建设的高潮中,我们迎来了党的全国第十七次代表大会,会上胡锦涛总书记作了《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会而奋斗》的报告,其中“统筹城乡发展推进社会主义新农村建设”无疑是指导当前城乡建设特别是社会主义新农村建设的一项重要指导思想。应该说这一指导思想与我们党长期以来致力于缩小城乡差距和工农业差距这一宏伟目标的作法和努力是一脉相承的。

  但是在当前社会主义新农村建设发展的实践中,如何规避社会上关于城乡“差别”“二元”结构的唯心主义影响,正确把握这农村社会主义建设发展方向十分重要。因为实事求是的弄清现实中所谓城乡差别的“诱因”,有利于进一步调整适应城乡经济建设发展的管理机制、体制无疑有着十分重要的现实意义和借鉴作用。这里兹将个人的一些肤浅认识提出来与大家共同商榷:

  一、应对现实中理论界提出的所谓城乡“二元”结构的说法予以辨晰,无疑有助于提高我们对社会主义新农村建设发展的认识,就是说其“结构”之说科学与否,需要我们站在认识论和方法论的高度予以理性地“甄别”,才能实事求是地应对当前城乡经济社会发展中出现的问题

  目前理论界有关城乡的所谓“二元”结构是近些年来报刊、杂志文章中频繁出现的,似乎“专门”针对现实中有关城乡建设发展情况而设计出来的一个“专有”名词。从这些文章作者的意图来看大概要以这种所谓城乡之间的“二元”结构理论,来表明城乡之间在其经济社会发展上的所谓“差异”性,并且将其用来作为解释城乡之在经济社会发展上不平等关系的合理性。十分明显精英们的这种说法无疑是借助其话语权的“优势”,通过这种“结构”之说,企图用城乡两种不同经济形态客观存在的事实来强化这种所谓“差异”存在的合法性来。

  其实笔者也认为应该借助这个问题的讨论,由表及里、由此及彼地找到产生这些问题的深层次原因,譬如从其鼓噪城乡二元结构的文字“内涵”来看,是否像社会精英们大肆宣扬的那样城乡之间的所谓“结构”差异是当前城乡问题症结之所在。笔者个人以为从城乡之间客观存在的实际来看,二者之间问题的“成因”未必能够用一个简单的“结构”不同,就能历史地定位这种“差别”在解析城乡之间客观存问题时所具有的正当性、必然性。其实这些专家、教授们以此解释今天城乡之间存在的问题,并不理智也不切合存在问题的本质。

  故此无论什么原因或出于什么动机,从认识这个问题还是解决这个问题来看城乡之间客观存在的所谓的“差距”,应该是我们在城乡统筹发展中依托农村的资源优势,在产业结构调整、升级以及经济的运行方式上迎头赶上的一个不可或缺的重要“动因”。只有这样来理解当前城、乡之间存在既定差别的客观事实,才能有助抓住问题的关键,以新农村的既定建设发展来直接挑战农村长期落后于城市的事实,从而进一步明确当前社会主义新农村建设发展的“实质”所在。故此实有必要进一步在所谓理论的层面澄清当前社会精英们的一些不妥说法进一步肃清带来的影响。

  二、目前理论界的所谓城乡“二元”结构之说,事实上容易与现实中人们通常理解的“缩小城乡差别、工农差别”的提法相混淆,从而不利我们在和谐社会的构建中通过城、乡的改革,大幅度地缩小城乡之间的差别,有的放矢地做好社会主义新农村的建设发展工作

  鉴于当前人们政治生活、社会生活中,城乡“二元”结构之说的频繁的出现,以及“它”对人们造成的一些“困惑”,实际上不利于协调、统筹解决城乡之间存在的问题。为此十分必要对这个不断出现的具有很大影响力的词汇进行”甄别“,澄清清其“结构”之说带来的的负面影响。为此笔者查阅了我国家1999年版最新的、最具权威性的大辞典《词海》,还有一些专业性的词典如《社会科学词典》等,想弄清其出处。以《词海》的查找为例,笔者从“二”字开始查起一直查到以“二”为结尾的“二桃杀三士”,始终未能见到应该具有一定学术地位和使用价值的“二元”结构这个词组。查找过程中到是见到诸如“二元论”、“二元经济”、“二律背反”这些可能与“二元”结构有一定关系的词组。

  在其它专业性《词典》的查找中也未能得到有关“二元”结构的解释。这种状况表明“二元”结构这个反映物质“存在”方式的词组,尚未能作为一个学术上的“专门”名词收进典籍。当然把“二元”结构作为一个“形容”词来理解也未常不可,但是从常识来看“它”又不能不是一个“名词”,并且必定是一个非常“专门”的名词。既然如此那么难免由此产生一个疑惑,“二元”结构究竟是属于那个范畴的?是“哲学”的还是“经济”的?如果是“经济”的话,词典中已有一个所谓的“二元”经济的词条。

  笔者认为就目前城乡实际情况来看,不仿用“二元经济”的术语来界定现实中城市的“工业”和技术落后的农村传统“农业”同时并存的事实,以此区别城乡经济结构上的“不同”。但是从“哲学”有关物质存在的相关范畴中却又没有这个“二元”结构之说。故此从“二元”结构在一些文章中的“场合”来看十分明显,其引用者的本意是似乎是要以此说明城、乡之间因为其存在“形态”的差别,从而对城乡经济社会的发展所带来的影响。

  然而从常识来看所谓“形态”一般是物质的“外在”表现,从而反映出“物质”总是有一定“形态”的事实,用科学的语言来说这就是所谓物质的“定组”成规律所决定的。但是现实中却又有不能单纯以其形态来“认定”其物质。譬如:对“水”这个物质而言它有固态的“冰”、液态的“水”、气态的“水蒸气”。也就是说我们不能因为固态的“冰”因为受热溶化后变成液态的“水”就否认作为固态“水”的存在了。

  从哲学的观点来看马克思主义主张“一元”论,强调“物质”是事物存在的“本原”,因而其世界观是“一元”论的,即:“世界上一切现象都是运动着的物质的各种形态。如果把这种“概念”引伸到我们构建和谐社会的实践中来看,无论是发达的“城市”还是相对落后的“农村”,实际上都是一元物质存在的不同形态而已。也是人类经济活动、社会生活的不同场合的一种表现,因此从构建和谐社会的“宗旨”来看,无非是通过物质的生产及其分配最终达到人与社会、人与自然和谐的目的,实际上是一个从物质到精神又到物质的反复过程。况且就物质的运动形式而言城乡“二元”结构所要表达的,实际上是城市与农村作为“两种”事物不同“主体”的意思,而非是城乡“二元”的意思。

  由此从“物质”存在方式所表达出来的差异性来看,这种区别最好以不同类别的数量来表达,以两种或多种的不同而论,也不宜用哲学上的“本元”的概念来表达,否则会容易让人们把所谓城乡“二元”存在的这种形态,与哲学上“二元论”的唯心主义说法等同起来。其实城乡之间的所谓”二元“,实际上是城乡作为物质存在的”两种“不同形态,也就是城乡作为“物质”存在的这种“形态”上的“差别”,从而一针见血地“切中”了新时期农村建设发展的“软肋”。对此我们在当前的新农村建设中不能不有清醒的认识和相应的应对措施。

  三、如何理解构建和谐社会这一既定目标,在“抚平”当前城乡因“结构”性差异而形成的巨大鸿沟中所具有的主观能动作用,不仅是我们认识城乡客观存在并致力于缩小这种“差别”的重要思想基础,而且也是完善当前土地利用制度规范不可或缺的一项重要工作

  笔者认为就目前城乡“差别”客观存在的事实而言,由于人的“精神”因素不可避免地掺杂在其间发挥着不同的作用,从而出现了人文的城市、人文的乡村这种在人们经济活动、社会生活中具有明显差异而导致的不和谐的事实。但是仅管如此,笔者认为把作为“物质”存在的城市、乡村的实际差别,用所谓“二元”的概念来加以界定既不符合事物存在的本来面貌,而且也不利于二者依据其存在“形式”的不同,在共同的发展上可以获得双赢的结果来,从而使彼此之间和谐起来。

  所以我们应该就此意识到,就目前社会主义新农村的建设发展而言,出于构建和谐社会的客观需求,目前农村的发展可以在科学技术这个重要手段的支撑下,使其发展的“内涵”与城市有着事实上越来越广泛的相似之处。譬如新兴的“农村”正在发生着结构性的其巨大变化,这些变化表现在如下几个方面:

  一是、以二、三产业为代表的农村“工业”化正在兴起,现在不少农村以工业化的科技手段从事着二、三产业的生产和经营,从而极大地提高了农村的劳动生产率;

  二是、农村“产业”正在按照农业的“产业”化的规模要求,采用现代科学技术的高新手段,进行着农村“主业”和“副业”的现代化生产,使农村脱离了传统的单一的农业生产,从而提高了农村经济发展的应变能力,是农民群众经济收入得到相应保障的重要举措;

  三是、农村的居住设施和居住条件拌随着农村经济的稳步增长,以及农村“工业”化的生产方式和“产业”化的规模需求,正在经济发展、财富累积的基础上,向逐步建立一种与适应生产发展、满足生活需求相一致的新型的农村居民点的方向发展变化着,从而意味着农村生活的物质条件正在越来越接近城市,这种趋势将最终在农村形成一个比城市更加“宜居”的客观事实,这一点从现代西方后“工业”化时代的农村建设发展中可以得到明显的进一步佐证;

  四是、由于发展理念的更新,在上述工业化、产业化、居民点现代化的基础上,农村正在按照自身发展的既定模式,逐步实现着与城市经济社会的“同步”增长。这将是有史以来“农村”最为深刻的发展变化,预示着我国农村历史发展的一个新纪元的到来,我们应该清醒地意识到,这是“农村”品质的不断提高以及自身功能的不断完善,意味着社会主义的新农村能够象西方发达国家的农村一样健康发展。

  四、十分明显在构建和谐社会的理念指导下,农村经济社会的发展得益于目前农村与城市在经济社会发展各方面普遍存在巨大“差别”的事实,这样才能促使人们在困境中产生“观念”上的革新,才能切实有效地采取一些有利于改革的措施,大踏步地加速农村变革的发展,进而使农民群众在农村这个广阔的地域范围内,以“农业”为主体,以自己拥有的土地及其它自然资源优势,在其经济社会的发展中通过农村基本内容及其结构性的根本改观,进一步建设发展社会主义的新农村

  相信经济社会发展的这些客观规律决定了农村正在发生的这些客观变化变化,将进一步拌随时间的推移,使农村能够依据自身的特点和优势逐步建设发展成为能够与城市相馋美的地方。因为这种无法阻止的发展变化的趋势表明:目前仅管占有所谓话语权的城乡“二元”结构之说,与传统的“缩小城乡差别、工农差别”(不是消灭城乡,也不是要消灭工农)的提法存在学术内涵上的“歧见”,甚至在表达的方式上也有根本上的很大不同。

  但是针对城乡之间客观存在的这些“差别”所凝集形成的正确认识,正在作为一种原“动力”促使着它们之间相互发展的“同一”过程。毫无疑问这种因城乡“差异”而引起的变化,从哲学的角度来看:意味着目前的乡村正在觉悟起来的农民群众主观能动因素的作用下,发生着事物内部结构性的根本性变化。其形象的比喻是:农村这块“坚冰”开始溶化了,它不仅可以变成“水”甚至它还可能跨越其“常态”进一步升华为“气”,从而产生人们预料不到结果。应该相信这些变化不仅是无法阻挡的,而且也是我们在新农村建设发展过程中所不断企盼的,因为只有这种“物质”的成就,才能实际上“抚平”城乡之间由来已久的“鸿沟”,才能使我们的社会真正和谐起来。

  鉴于当前我市城市建设和农村发展对区域土地利用的目的和依据各不相同,从科学发展观出发依照实施土地科学利用、集约利用所具有的“标准”和“作法”来看,笔者认为目前“改变”所谓城乡二元结构的提法似乎有些不够切合实际,从常识来看作为“结构”性的城乡似乎不大可能被“改变”,城市和乡村还是要长此久存在下去的。但是对城乡进行布局上的“调整”确是切实可行的。虽然乡村不能根本上被城市取代,但是城市化的结果可以扩大城市减少乡村的数量,这是一个标志我们社会发展进步不可否认的事实。因此笔者在这里主张用“调整”城乡结构这个用语来取代所谓改变城乡二元结构的说法。

  即:我们要“调整”的是城乡经济发展的“结构”要建立的是如何适应城乡发展需求的“体制”和“机制”。然而要达到这个目的,其“调整”必须从土地利用领域的实际出发,有条不紊地、实事求是地分别推行城市化和社会主义新农村的建设发展。特别是新农村建设发展要依据土地利用的实际需要,积极响应此次中央六次全体会议作出的《决定》中,关于推进农村综合改革,促进农业不断增效、农村加快发展、农民持续增收等指示精神,并且将其落实到农村的实际中来。

  首先应该明确的是,加快建立有利于新农村建设发展的体制、机制是涉及社会主义新农村内部产业结构、经济运行模式的一个根本性的变革问题,关键是如何做到人与社会、人与自然的和谐统一。从传统的农村运行模式来看,客观上存在着许多与市场经济不相适应的问题,实际上阻碍了农村经济社会的发展。

  五、在正确的认识论、方法论指导下,目前农村发展实际所表现出来的,加快建立有利于“调整”城乡经济结构体制、机制的作法,实际从根本上有利于社会主义新农村的建设发展,从而使我们的社会能够因此和谐起来,所以在事关当前农村的行政管理中一定要按照这一大政方针予以坚决地贯彻实施

  应该说目前农村正在悄然发生的喜人变化,意味着人们从昔日农村的僵化中开始认识到自己的远大和美好的前程譬如:

  第一、长期以来,农村落后的现实所造成的普遍具有的自卑的思想意识,导致农村农民群众不能够深刻认识到自身客观具有的,能够与城市在发展上遥相呼应的潜在作用和能力,这些实际上是矮化了农村自己;

  第二、旧农村从观念上僵化了人们的“思维”,墨守成规的作法致使广大农民群众没有事物市场经济的概念,从而也就没有积极参与市场经济建设发展的思想意识和作为;

  第三、长期以来农村单一的“第一”产业,实际上限制了农村包括土地资源及其它自然资源的综合效益的发挥,致使一些本来可以加以利用的农村地缘优势和劳动力优势,不能及时参与到农村经济社会的发展中来。

  因此从所谓加快建立有利于新农村建设发展的体制、机制来看,我们必须针对上述存在的这些问题,从农村经济社会落后的根源中找到一条适应现代化农村建设发展的途径来,并且意识到要切实做到这一点必须从以下几个方面着手:

  (一)、与经济发达的城市比较起来,应彻底更新人们对传统“农村”所具有的片面认识,树立科学发展观指导下的新农村建设发展的观念和理念,实事求是地破除农村贫穷落后论的社会舆论及其影响,以此作为构建和谐社会所必须拥有的思想基础

  长期以来人们普遍认为,农村意味着贫穷落后,在经济发展上拖了国民经济的后腿,与城市相比简直是一块前进道路上的拌脚石因此从这种思想意识来看很多人企盼农村要城市化。就是说要以所谓农村“城市”化来取而代之,这样城市化的农村就不会拖经济发展的后腿了。其实这是一个十分天真的想法,从事物的本源来看,农村之所以是农村是因为它有不同于城市而客观存在的“理由”。从人们所谓的衣、食、住、行以及生态环境和景观优势来看,农村与城市相比都占据着极其重要的位置。譬如:

  1、从“衣、食”的角度来看农村肩负着为社会提供粮食、蔬菜、水果、肉、蛋、奶、水产品、棉麻、毛纺的原料等等,人们衣、食所须臾不能离开的,以大农业为其内涵的农产品,而这些产品是城市工业生产所无法造就出来的。

  2、在满足人们“居住”的需求上,广大农村地区还拥有石灰岩、大理石、砾石、河沙这样一些建筑材料,可供包括城市在内任何建筑发展的需求,这也是城市所不具备的。

  3、另外在“行”的需求上,农村的土地承载了城市之间交通往来的道路建设,就像血脉和神经一样重要。如果离开了这些,那么城市就完全封闭起来成为一座孤岛。

  4、美丽的农村自然景观、清新的空气和绿色环境事实上区隔着“灰色”的城市,使人们不能不有着心旷神怡的感觉,这也是城市所不可能具有的。

  因此就农村地区具有的这些确切的“功能”而言,为什么农村一定要“城市”化呢?难道农村的“现代”化不能使我们这个社会和谐起来吗?显然不是因此如果人们看不到当前农村改革在社会生产、生活中的这种重要性及其作用,那么又怎能理解一个现代化的社会中,城市与乡村本来就具有的这种“互补”需求呢?事实上在任何一个形态的社会里,无论农村发达还是落后,“它”所具有的生产功能、生态功能、环境功能是城市所永远不能替代的,因为事物发展的辨证关系就是如此。

  (二)、应对乡村存在的重要性和不可缺性,积极调整我们《土地利用总体规划》对农村土地资源利用配置的“理念”和指导思想,在科学发展观和可持续发展的唯物史观指导下,把农民群众以自己土地“生财”的权利,通过构建和谐社会须臾不能离开的农村建设发展的相关政策、措施落实到农民群众手中,以此根本上克服计划经济遗留的影响,进一步建立完全的社会主义市场经济体系来应对社会主义和谐社会的构建

  确切地说,从维系新农村建设发展的实际需要出发,除了要调整好人与社会的关系外,更重要的是要调整好人与自然的关系,尤其是在土地资源的利用配置上一定要以土地适宜性为基本准则,在宜耕则耕、宜林则林、宜建则建……的原则基础上,以工、农业生产利用土地的不同“依据”为准,克服当前城市发展非吨粮田不占的错误顷向,考虑农村土地资源科学合理配置的需要,以此进行《土地利用总体规划》的编制和修订,从而为当前农村和农业的生存保留一个可持续发展的空间,这样才能真正达到城乡协调发展的目的。

  实践表明,我们必须十分清楚城乡发展之间这种本来就具有的强烈的互补关系,充分意识到只有农村发展了城市才能因此得到进一步相应发展的道理。应该说,城乡之间这种与荣俱荣的作法,才是一种战略上的应有高度,由此我们没有任何理由忽视这种关系的存在。然而现在有些人对此不甚理解,他们目空一切,仿佛现实中的一切都要为城市让路,在他们看来只有城市的发展才是所谓的进步,显然这是一个十分短视的行为。为什么会出现这样一种状况呢?笔者认为,从深层次的原因来看:这是计划经济向市场经济转型、转轨过程中,由于“政府”中某些人认为应该以城市“标准”作为经济运行主体的思想影响未能消退,尚在继续发挥“作用”而必然出现的一个历史遗留问题。

  由于这个“问题”的存在,目前和今后相当一段时期内农村、城市之间不可能以平等的既定价值“观念”来审视和沟通城乡双方的发展。那么所谓的“城市”模式还将在相当长的时期内,以人们习惯的认识和作法继续在实际上不平等的前提下以各种贯常的方式“盘剥”着农村。为此从构建和谐社会的需求来看,我们从现在起就应该着手以完全的,社会主义市场经济准则,来克服这种实际上是“偏袒”城市的作法,即:允许农民群众以“以地生财”的市场经济手段踏入到与城市平等竞争的行列之中来。确切地说,应该从土地利用规划管理和土地经济的运行出发,在土地开发整理、集体建设用地的入市这两个重要范畴,积极开放农村应对城市建设发展所必须拥有的“市场”权利。譬如:

  1、城市建设发展占用“耕地”所必须的耕地补充“指标”必须从土地市场上向农民群众手中“购”得,以此补偿他们在补充耕地时,付出的劳动和各项“物质”的投入;

  2、在《土地利用总体规划》贯彻实施前提下,以耕地保有量为考量,允许农民群众通过各种手段,譬如:以土地开发、整理、置换等方式取得的集体建设用地,在集体建设用地土地市场上,以其土地使用权出让的方式向社会开放,以获得其理所当然的相应的租赁“使用”所应该拥有的土地“收益”。

  (三)、以客观真实的积极的“价值”观作为当前新农村建设发展的重要经济基础,以此奠定新农村建设发展的良好开端,不仅是我们构建和谐社会进一步缩小城乡差别所必须采纳的一项重要制度措施,而且也是进一步在以“土地”为依托的基础上积极地、全方位地构建我国具有真正意义上的社会主义内涵的“商品”经济地位的一项重要举措

  历史以来的情况表明,农村“落后”的一个重要原因是“贫困”,因为贫困的原因农村的资源得不到充分的利用、农村的生产得不到应有的发展、农民的生活得不到应有的改善。总之“贫穷”压得农村抬不起头来,以至今天一些农村就其得天独厚的环境和资源优势而言,仍在捧着手中的“金”饭碗要饭。这种状况与社会的不和谐之处、不自然之处,在于目前的社会现实里还没有一个能够让其“价值”能够显化出来的氛围和社会条件。

  就是说当前我们亟需这样一种农村价值“观念”的深入,使农民群众能够自发地维护自己这项本来就应该拥有的“权力”。其实农村的价值广泛地体现在:农村为保障社会粮食安全必须具备的农地生产能力所须臾不能离开的各种“物质”形成过程中的各项“投入”,其中包括用“金钱”能够加以衡量的“有形”价值和用金钱无法形容和衡量的“无形”价值。总之这些价值,具体体现在农村环境对优化社会整个生态系统所作出的无私奉献之中。应该说,在当代时间就意味着金钱的这个飞速发展的社会里,衡量农村、农业、农民对社会无可估量的贡献,不能笼统地用金钱的价值来评估,否则就蔑视了他们对整个社会历史发展所作出的,其它任何行业所不能替代的贡献。这一点必须引起我们高度的重视,否则我们将失去构建和谐社会所必须拥有的这个“核心”价值,就会使我们的努力走入歧途;

  (四)、从制度的“规范”上,应该明确保障农村农民群众在生产发展和资源利用支配上都有哪些确切的权利以此让农民群众拿到一张属于他个人的市场经济“入场”卷或者说是“准入”证。使他们能够以自身拥有资源和通过自己的劳动,在商品经济这个广阔的海洋里游弋,并且通过市场的途径淘冶自己最终达到富裕起来的目的

  并且使这种方式成为弱势群体以经济手段争取社会平等构建和谐的一条重要途径。笔者认为,这是当前农村改革中最为重要、最具生命力的一项根本“措施”和“途径”,因为就农村发展的实际以及农民群众的切身利益而言,只有这样才能积极体现马克思引用威廉•配弟“劳动是财富之父,土地是财富之母”这句名言所揭示的,在农村这个特定前提下,农民群众不仅拥有在自己土地上,按照自己的愿望从事自己生产劳动的基本原则。而且随着经济社会的发展和科学技术的进步所形成的生产发展的另类需求,使他们不仅应该能够以自身拥有的土地资源优势作为筹码,进一步进入到市场经济的运作中来,并且还要通过以提供土地资源的“方式”参与企业分配的权利。

  应该说这是一个了不起的社会进步,广大农民群众不仅应该充分意识到这种本来就应该具有的“权利”,而且在社会实践中要学会如何十分珍惜这个通过改革才能得到的权利,并且还要敦促政府的职能部门通过具体的政策、法规来确保他们这个来之不易的“权利”。在当前社会主义新农村建设发展的实践中,人们逐渐认识到目前广大农村作为构建和谐社会的一个重要方面,需要我们在农村工作的实践中,较为全面地去思考农村发展所面临的一些实际问题,尤其是要以导致目前社会不和谐的农村因素和农民问题,进一步探寻影响其产生和发展的深层次原因。

  并且应对这些实际问题,从“整改”的要求出发整理出一些较为切实的“想法”,然后再把这些“想法”进一步深化为可操作的具体“措施”。故此笔者认为,这些从政治的、经济的层面而言,实际上就是所谓加快建立有利于调整和改变城乡经济结构“体制”、“机制”的做法。为此在当前和谐社会的构建中希望我们的土地管理工作至少能够从土地行政管理的层面出发,实事求是地尽早尽快地进行这样的改革,从而能够使我们的社会主义新农村建设发展得到早一天的受益!

  2007·11于北京土地学会

  10-公共租赁房试行土地年租的初衷何在?会有利租房使用者吗?

  《北京日报》六月二十四日有一则题为,《住宅用地出让金非一交70年,公共租赁房有望试行土地年租制》的报道。该报道说“记者昨天从住房保障部门了解,针对公共租赁房的特殊性质,本市正在研究制定年租制土地供应办法,即开发企业无需一次交齐70年期限的土地出让金,而是按一定年限支付占用土地的租金,从而有效缓解投资压力”。笔者以为这一举措虽然没有直接涉及到人们普遍关心的所谓商品房的土地范畴,而且在其“说法”上只是提到所谓“开发企业无需一次交齐70年期限的土地出让金,改为按一定年限支付占用土地的租金”这些与使用租赁住房的“使用”人没有什么厉害关系的说法,但是人们还是认为这一“举措”不管怎样总还算是一项在土地使用及其住房制度层面,有所“宽松”的积极改进。

  因为此报道的相关“内构”对公共租赁房而言,由于涉及到降低了开发商的租赁住房土地“开发”成本,或许此举的享用公共租赁房的广大低收入民众而言,应该从作为公共租赁房的“业主”——开发商那里伴随房屋土地费用的调整,使其住房房“租金”也能得到相应下调,从而获得人们“预期”的好处。但是值得人担心”的是此报道没有直截了当的提及公共租赁房屋土地《年租制》与租赁房屋“租金”之间的对应关系?是否意味着这一措施会把实施所谓土地年租制的“好处”局限在开发商的房屋土地使用范畴内?而不会由此“惠及”到租赁房屋的使用者手中?故此报道中的一些说法非常容易引起人们的误解。

  不过该报道强调“必须充分考虑到年租到期后,保障项目用地的开发商或与政府交接问题”但是这一说法似乎有些“模棱两可”,没有解释清楚一旦开发商由此受益后,如何解决所谓公共租赁性“住房”在城市土地可持续性利用中所面临的问题。通俗地来讲即:公共租赁房的房屋土地使用中究竟由谁来承担其土地使用的“租金”问题。应该说这是说一个十分敏感的问题,因为很大程度上关系到房屋租赁合同中,“房主”与“房客”究竟谁应该承担起其房屋使用土地的“有偿”费用。

  然而报道中强调的是“开发“商在年租期限内对保障性住房所必须承担保修义务,并未涉及到土地使用费即:土地租金这个”问题”。十分明显广大租赁房的“住户”希望政府在这项制度试行之前充分考虑这个问题。因为:开发商作为保障性住房的“业主”,在其享受保障用房开发中获得土地“年租”带来好处的前提下,应该从“权利”和“义务”相一致出发相应调整其住房的“租金”以切实体现出公共租赁房土地“年租”后,对房屋“业主”和广大“住户”能够带来实际的相应好处,否则政府推出的这项改革措施就没有什么“实质”性的意义了。

  其实从人们对该项“举措”的各种“猜测”和“揣摩”来看,报道中的公共租赁房的土地“年租”制,以及报道中提及的商品房的土地《年租》制,是不是可能作为所谓房地产领域的改革措施,进一步在社会的现实之中史无前历地投下一枚举足轻重的“信号”弹?从而在社会不同阶层的人群中可以由此引发以土地”价值“为核心及其实践形式的,实质上的不同“反响”?如果说若有这种可能的话,那么是不是有必要从如下几个方面静下心来予以认真思考:

  一、众所周知从报道披露的内容来看土地“年租”制度的核心思想,特别是其呈现出来的土地价值显化的表达形式,实际上已经突破了其传统的内涵,在很多方面体现出为广大人民群众利益着想的态势,这些都是值得我们进一步探讨的实质性问题,毫无疑问这是社会发展进步的一项重要标志,也是人民民主权利得到起码尊重的具体体现,对此我们应该有一个充分的估计

  笔者认为从土地年租制的既定“内涵”来看,大致上有五个方面的积极意义值得重视和认真考量:

  一是、伴随公共租赁房业主——开发商土地经营成本的下降,即:开发商作为公共租赁房的拥有者和经营者,可以不一次性的向地方政府缴纳70年的土地出让金,故此其经营的房屋租赁费用即“租金”,也应该伴随土地年租制的贯彻实施,做出有利于“房客”的相应的调整。十分明显这一作法无论从动机及其效果来看,无疑对低收入的以租赁房屋方式解决其居住问题的人们来说,均可以通过这项《制度》的运作与开发商一样,同样应该获得经济上的直接好处。也就是说这项制度性的措施的作用应该是“双向”的,而且也只有是“双向”的才能达到其“改革”的初衷,即:不仅惠及到开发商也应该广泛地惠及到需要公共租赁住房的广大民众。

  二是、公共租赁房土地年租制的相应“规定”,把开发商实际上定位于公共租赁房屋的所有者乃至于经营者,并且明确开发商作为其经营性房屋的所有者,具有不可推卸的维修义务,从而确保了公共租赁房的租赁使用者享有使用其房屋所应有基本设施完备的固有权益。其实在房屋租赁使用中,“房主”与“房客”之间是一种服务与被服务的关系,即:房客用租金支付的方式获得房主为房客提供在“租约”中规定的、具有起码条件和设施的居室。这就是说为了维系这种关系,房主理应具有不可推卸的维修义务。因此这些对市场经济条件下的供需双方而言,无疑是公平合理的。用老百姓的话来说物有所值,说白了就是这个钱花的“不冤枉”。

  三是、公共租赁房土地年租制从本质上回归了开发商必须作为“业主”的这一基本要求,从而在伦理和道德的规范上使开发商“首次”拥有土地“使用”者的明确身份,由此更进一步的接近了土地使用制度改革的明确目标,即:土地所有权与使用权相分离所作出的制度性规范,十分明显长期以来在所谓房地产领域中,开发商一直回避了为了取得城市国有土地使用权所必须具备的国有土地“使用”者的这个明确身份,实际上成为一个假手国有土地使用,而获得实际好处的社会特殊阶层。现在有望试行的公共租赁房土地“年租”制,以及以后势在必行的商品房的土地“年租”制,均在土地使用者和土地所有者之间应有的关系层面上,体现出土地有偿使用所要达到既定目的。

  从而意味着今后房地产领域,应该有一个适应土地制度变革的实际过程,就是说只有这样开发商才能名正言顺地作为土地使用者,并按照土地所有权与使用权相分离的原则,接受政府对其国有土地的出让,从而承担起作为土地使用者所应承担的一切责任。可以设想开发商对此并不会心甘情愿,因为这样的“要求”使开发商没有理由把自己置身于土地使用者之外。以公共租赁房为例,开发商应该无可逃遁的具有开发者、拥有者、经营者三重身份,因此必须与政府发生城市土地的“有偿”使用经济关系。此时对公共租赁房的使用者而言,从法律的层面来看,他们明显不是租赁房的“所有”者,他们要做到的是按时按月将规定的房屋使用租金交到“业主”手中,除此之外他们应该不用承担法律上有关房屋土地的责任。用老百姓的话来说,这就是所谓的责、权、利的分明。

  四是、公共租赁房土地范畴的年租制的贯彻实施,应该使广大人民群众能够在这一《制度》的规范和支持下,进一步获得多年来广大民众一直向往的理应得到的,与其自身密切相关的基本权益,由此可见这些土地管理方针、政策的走向,应该向作为所谓土地所有者一份子的广大人民群众讲清楚、说明白

  我国目前正处在发展中阶段,工业化和城市化高速发展既是经济发展的动力又是社会发展的必经历史阶段,即我们既要在短时间内走完西方200年的发展历程,同时又要面临西方200年发展中所遇到的问题,如环境问题、资源问题以及现在广为社会关注的住房问题等。也就是说我们成长的越快遇到的“烦恼”就越多。例如西方在19、20世纪发展初期所遇到的住房问题似乎不比我们今天少,马克思、恩格斯曾对这些问题有过精辟的论述。

  可惜我们今天却抛开《土地公有制》去大谈现实中虚无缥缈的事关土地、财产的权利;尤其是不顾相当多数人的“居住”权而去强调经济发展的所谓“效率”。但是实际上高效率的开发和增长并没有很好解决目前我国所处发展阶段所应解决的突出问题。十分明显所谓标榜的“财产”其实仅仅是先富起来的人所实际上拥有的东西,而不是大众所理应得到的体现在“住房”方面应有的基本权利。

  笔者认为从社会主义本来就应该具备的公平、公正来看,在土地领域进一步明确广大人民群众所应有的相应权利和义务并不是一种奢望,也不是一件可望不可及而办不到的事情。所谓锐意改革就是要从规范人们行为的《制度》着手,在明确的主题思想指导下通过制度的改革,进一步在利益层面上公平合理地进行调整。这样才能从有利于从公平公正的前提出发,进一步从根本上构建符合社会主义政治原则和标准的、有利于社会上绝大多数人民群众利益需求的、所谓真正意义上的社会和谐。

  五是、可以认为公共租赁房土地年租制试点的开展,有利于在目前商品房范畴内为逐步实施土地年租制积累经验,从而有利于房屋消费者(商品房购置者)树立其理应拥有的土地消费意识,从而在《土地年租制》的规范基础上与政府共同构筑土地所有者(政府)与土地使用者(广大商品房购置者)之间所理应拥有的实实在在不掖不藏的土地有偿使用关系。

  应该说土地“年租”制中这些有益于广大城市民众对国有土地使用的条款,从事物的本质上回归了土地使用者在土地有偿使用前提下所理应拥有的权利和义务。并且在其责、权、利的统一之中,排除了不是土地使用者的所谓第三者的干扰,从而明晰了在城市土地利用中,土地所有者与土地使用者之间与荣俱荣的共同关系,而不是相互之间的对立关系。这一点对目前和今后的和谐社会的构建而言无疑十分关键,其重要性要求我们必须对此拥有一个理性的认识和充分估计。

  二、从改革深化发展来看《土地年租制》与现行的《土地出让制度》不仅其“价值”的理念不一样,而且实践的“形式”也大不相同,但是从土地供应所理应拥有的连续性和延续性看,前者无疑是后者发展的延续,也就是说前者在土地价值显化的形式上较后者有更多的理性和人性的考量,故此认清当前的情势,才能有利于我们更好的掌握未来的发展

  笔者认为,作为经验教训,值得认真总结和汲取的大概有如下几点:

  一是、长期以来在土地利用的既成事实中,其客观“后果”的影响实际上曲解了“以地生财”应有的科学内涵,尤其是片面强调土地财政效益的作法,难以从土地利用的整体效益出发权衡土地利用的得失,如果单纯地在财政范畴做文章,从而势必总体上不利于国计民生的发展,这是一个值得认真汲取的教训。“以地生财”是老百姓的一句形象语言,意思是说土地作为“财产”,不仅具有“使用”价值,而且还有自身的能够用金钱来衡量的“货币”价值,这句话说的一点没有错。

  问题是应该允许谁在土地上生财?又应该以何种方式在土地上生财?是单纯的土地所有者吗?不是。实践证明只有土地所有者为土地使用者提供运用土地的条件,并且在二者有机地结合中才能达到“以地生财”的目的。这一点马克思曾引用威廉•配第的一句话“土地是财富之母,劳动是财富之父”来形容和强调财富与土地之间这种对应关系,从而形象的概括了土地与财富之间的这种因果关系。然而我们长期以来的土地供应,似乎只重视土地所有者的利益而忽视了土地使用者的利益,以致不利于在可持续的局面,获得因为土地才能获得的所谓价值。

  二是、过度的“土地财政”不仅客观上损害了广大人民群众的利益,而且也实际上不利于和谐社会的构建和小康社会的建设发展。显然这不仅是一种经济运作上的失误,而且也影响到政治运作的一种瑕疵。“土地财政”用一句老百姓的形象语言来说,意思是政府的“财政”来源于“土地”的收费。如果是在单一税制的国家或地区,这句话无可厚非,但在我国这句话则成了贬义词,虽然土地本身的价值应该体现在土地“所有”者的身上,那么社会主义条件下谁是所谓土地的“所有”者呢?难道不是现实中千千万万的人民群众吗?那么为什么他们事实上却无法真正意义上作为其土地所有者中的一份子,而在其“土地”利用中维系其起码的所谓住房需求呢?譬如作为“土地”间接产品的高科技工业产品,优质的农业产品等等,事实上只有这些千变万化依托土地所生产出来的东西才能具体地显化出土地的价值之所在。因此,为土地使用者创造土地使用的条件,无疑是从可持续的前提出发,最聪明的、最经济的、最有效的创造财富的“途径”。然而遗憾的是在我们的实践中似乎并不这样。

  三是、简单的利益关系不仅导致土地利用的短期行为,而且同时容易形成“官商勾结”的负面影响。毫不夸大地来讲,这是一个事关《社会主义》生死存亡的关键之所在,理应在土地管理的机制、体制层面得到澄清和解决。应该说这一点不仅是广大人民群众十分担心的也是他们十分深恶痛绝的,因为土地资源是有限的不可替代的,那么有限的“土地”应该如何利用?是把这种资源性的宝贵东西作为个人的“财产”囤积起来?还是在节约、集约前提下充分发挥其既定的作用?不仅是我们在土地资源利用的物质层面上所应该考虑的,同时也是在其政治影响上所必须重视的。

  然而要害的是目前房地产领域简单的利益关系,事实上正在不断的导致土地利用上尽人皆知的短期行为,大量揭发出来的事实表明,一些开发商与政府的不良官员之间,正在形成一种“官商勾结”的腐败关系。广大人民群众认为这种现象的主要原因不是官员个人的品质如何,而是其相应的制度为这种腐败提供了发挥的空间。

  三、公共租赁房屋的《土地年租制》在土地制度改革中的实际地位与精神实质,具有十分明显的开拓进取作用这一点是不容人们质疑的,也是为大众所期待的,所以这一点在所谓和谐社会的构建中,对广大民众理应拥有的切身土地权益而言的是绝对不能等闲视之的

  众所周知有比较才能有鉴别,虽然今天公共租赁房屋的《土地年租制》只是作为一项信息被媒体在报刊上披露出来,但是从其关键的信息内容来看,人们宁愿就此作出更多、更有利于公众利益的解读。这是因为当前情势下确实客观存在这样一些民意的基础,不仅如此从土地科学既定的内涵来看,人们觉得在土地利用及其价值显化的形式中,土地使用制度、土地供应制度对土地利用理应具有的规范约束作用十分重要。如果说《土地年租制》与现行的《土地出让制度》比较起来有什么进步的话,那么应该可以用一句话来概括就是:土地使用的“年租”科学的界定了当前条件下,土地所有者与土地使用者理应拥有的土地使用内涵,理顺了二者之间理应平等的经济关系,并且在法制的前提下规定了各自应有的利益取向。这一点非常非常重要,因为恰恰在这一点上,阐明了社会主义社会土地作为公共的、公有的生产资料和生活资料,所具有的不能与私有制社会土地、财产等同起来的特定内涵。也就是在当前与国际的所谓交往中意味着,我们不能盲目地在“土地”范畴的各个方面,按照所谓国际的惯例和尺度,以及方式来达到所谓的“接轨”。因为我们与他们本来就不是同一轨道上的,因此何来所谓的接轨呢?

  四、对城市国有土地实行年租制度的可行性的初步分析

  笔者认为虽然人们目前对《土地年租制》的既定内涵不算十分清楚,但是从报道来看仍然有耳目一新的感觉。譬如从科学发展观来看,最为突出的一点就是进一步实事求是科学合理地明确了现实中依托土地利用所产生的各种关系,并且在公平、公正前提下理性的回归到其价值之所在,笔者个人以为其年租制度的可行性归纳起来大致如下:

  一是、公共租赁房的《土地年租制》所明确的“租金”根本不同于《土地出让制度》中所谓的土地出让金。《土地出让制度》下的房地产拥有70年产权,可以更多地理解为是“业主”们的投资产品保有的一代价。但公共租赁房《土地年租制》下的房屋则纯粹成为广大房屋租赁者租赁使用的“物品”。其土地年租所反映出来的价值意味着,“地租”在劳动价值论的层面上回归了它在社会主义社会中本来应有的面目。

  现实表明土地“租金”是土地使用者向土地所有者支付的一笔与其土地“价值”相对应的代偿金额,也是土地使用者使用土地所有者土地的“凭证”;然而就土地“出让”金而言,并没有明确规定必须是支付这笔金额的土地使用者,从而实际上意味着不是土地使用者的任何个人或社会集团,譬如房地产公司可以凭借土地出让金假“批发”与“零售”土地之手在所谓的房地产领域进行众人皆知的炒作,从而在现实中获得不应有的“不义之财”。就这一点而言对土地使用者实施“年租”,可以认为不仅是一种社会的进步、而且也是民主意识深入发展的表现,同时也是进一步构建和谐社会关键之所在!

  二是、广义上的土地“年租”制的实施,在土地使用关系上似乎标志着、意味着目前房地产领域经济层面的既定结构,即开发商与广大购房者之间在房屋土地有偿使用层面,究竟应该由谁来“买单”的这个长期以来,一直为人们所“诟病”的所谓“道理”似乎到了应该有进一步说法的时候了。也就是说长期以来房地产开发商在所谓城市商品房的建设开发中,假借城市土地“有偿”之手,实际上采取的是所谓“批发”购进、“零售”卖出国有土地使用权的“做法”而大发土地“横财”的不义行为。所以广大商品房的购房者在政府这次所谓土地年租制改革的尝试中,应该重新考量开发商和广大购房者在所谓城市房屋开发、购买使用中,其城市土地的有偿使用“责任”究竟应该何种方式予以落实,以应对这个长期以来一直未能澄清的问题。

  现在政府终于在《土地年租制》的解读中正面地“肯定”了开发商与其开发土地之间的土地关系,即:开发商之所以能够从政府那里取得所谓70年的出让土地,是因为开发商“默认”了他作为所谓出让土地的“使用”者的身份,所以才能够实际上获得政府允许其“批发购进、零售卖出”国有土地使用权的承诺。但是不能忽视土地年租制“改革”可能再次给了开发商们一次“机会”,使他们以所谓的土地“使用”者身份直接地通过所谓城市的“开发”攫取到他们作为国有土地使用者所带来的巨额不义之财。

  然而其结果是房地产业绑架了金融业,进而绑架了中国经济,其恶劣后果便是不堪设想。故此人们真诚期望伴随《土地年租制》的实施,能够在土地所有和使用的层面上,把开发商切割出来,使他们真正成为专心从事房屋作为商品的生产和销售的建筑商,这样以便适应房屋作为商品和土地作为商品在各自领域范围内的运作。

  也许笔者的这番“理解”会使“开发商”大为恼火因为其角色的转换意味着他们与“土地”的经营绝缘了(除非开发商作为房屋的业主直接使用土地,才能与“土地”发生各种相应的经济关系),这样他们实际上再也无法通过土地使用权的“零售”(即包装在“房价”中的那部分土地收益)获得其预期的好处,其实这一点广大人民群众看的十分清楚。然而这些源于《土地年租制》对土地经济关系的界定,人们确实无法再为开发商找到一个合适的理由,去阻挡购房者作为城市国有土地使用者在土地年租的前提下与政府发生的地地道道、实实在在的土地有偿使用关系。所以就这一点而言,如果理解不错,今后能看到这一天的到来的话,届时广大购房者应该对“开发商”说一声“对不起!请包涵啦”。

  三是、从事物成败的关键着手,积极宣传土地年租制所明确的经济关系,使人们意识到,遵守法纪就是尊重自己的的基本权益,这样就可以使这项制度长期深入贯彻下去,其实现实中并不缺乏这样广泛的群众基础,可以预料在当前人们已经拥有的经济能力前提下,相信土地年租制一定能够作为一项顺应民意的产物发扬下去。笔者丝毫不怀疑、不担心土地年租制的贯彻实施,因为“房奴“们七十年的沉重负担都能一肩承担,那么每年只负担1/70岂不是简单到、容易到小菜一碟吗?况且改革开放三十年来,人们多多少少都会有经济上的改善,因为邓小平说过贫穷不是社会主义嘛,所以今天需要住房或需要改善住房的人们,哪怕是辛苦再辛苦也都能找到办法予以解决。

  其实土地年租制所界定的土地“租金”,和人们早就习以为常的房租、水电、煤气、电话、有线电视收视乃至宽带网一样,是一种经常性的、制度性的日常开支。从笔者的经历来看,人们总是以平常的心态来对待这些社会资源的消费,不会刻意地赖账。当然这项制度的贯彻落实也需要一个适应过程,正如公交车实行“刷卡”一样,人们总有一阵子从不适应到适应的过程。当然从管理角度来看,政府应该有一个防患于未然的应对机制,就是说要建立起所谓房屋“收回”的经济手段,旨在应对房屋使用土地时可能引发的问题。意思是对拒交土地“年租”费用的所谓房屋“业主”通过经济手段补偿其房屋的应有价值,然后以购回的形式收回房屋及其土地的所有权和使用权,重新予以市场安排和处理,这样就能以正常的经济措施应对现实中可能潜伏的问题。

  五、通过以上几个方面的分析和展望,笔者相信在改革深化的进程中全面的《土地年租制》作为一项水到渠成的产物,无论在其理论还是实践的层面上都将是一项利国利民深受千千万万广大人民群众欢迎的制度措施

  因为土地年租使用顺应了相对开发商而言的,那些属于弱势群体的社会底层的广大人民群众,在城市国有土地使用中,结合自身权益所提出的正当要求即:由使用城市国有土地的购房者与地方政府发生直接的土地“有偿”使用关系。从科学发展观来看这是城市“土地”作为公共资源和公共资产在其“价值”显化和运作上的一次革命性的变革,也是政府短期“行为”(有点不好听,还是叫近期考虑为好)向可持续发展的应有转变。

  但是更为重要的是此次出台的:城市国有土地上公共租赁房屋使用的所谓国有土地,其出让金可望采用“年租”的方式予以解决的“信息”,意味着开发商可以将本来必须一次付清的所谓的国有土地出“让金”按年分期支付。

  那么作为购买开发商所谓“商品”房的广大民众,会理所当然地质问既然所谓的土地出让金,是开发商支付给政府的城市国有土地的“租金”,如果此次从《制度》规范上明确其“土地”可以按照“年租”的方式供应给开发商,那么为什么不可以在此次《制度》的深化中进一步明晰:城市国有商品房的土地的使用权也可以“年租”供应给本来就是其国有土地所有者一份子的广大购房者者。

  或者允许有住房需求的广大城市民众,按照“集资”、“合作”等等通过“年租”使用方式取得规划范畴的建设房屋土地,并且委托具有建筑“资质”的建筑商,按照所谓《城市规划》的空间布局来满足他们购建使用住房的要求呢?也就是说如果城市土地可以“年租”使用的话,那么广大民众无疑可以有效地据此“规避”房地产开发商的贪得无厌。从而使城市广大人民群众通过土地“年租”的贯彻实施,充分享受到人民政府全心全意为人民服务所带来的应有社会福利,从而体现出政府在其经济社会发展的“施政”中没有什么比人民大众的利益更加重要的东西值得重视,也没有什么个人或集团的利益值得保留,或许这就是“为人民服务”的社会主义既定“价值”之所在吧!尽管政府的这项考量有些“迟到”但是我们还是要为政府即将考虑的这项城市土地“年租”使用制度表示赞同!

  2009·7于北京土地学会

  11-土地所有与使用关系的变革与和谐社会构建的相关性表现在哪里?

  从《北京土地》杂志上翻阅了《天价地天价房的前因后果不容忽视》、《有感本市公共租赁房有望试行土地年租制》、《新城市病与三大认识误区》等有关土地市场及城市发展的一些值得重视和思考的文章。知道这些大体上是改革开放三十余年来,经济领域中逐步形成的一些令人注目发人深省的事情。从而呈现出与民群众休养生息密不可分,而实际上是因为城市土地如何有偿使用而引发的所谓“民生”问题。

  这些问题看起来虽然敏感但却并不复杂,常识和一般民众的意识告诉我们,只有处理好所谓土地所有者与使用者之间如何合理有偿使用城市国有土地,并且排除其中一些着实与土地有偿使用无关的经济因素,就能使现实中本来就不够和谐而且有越演越烈趋势的“声音”,能够逐渐变得其意见同一起来甚至统一起来。在这个问题上常识和良知告诉我们正如俗话所说的那样“解铃还需系铃人”,这就是只要按照社会公平、公正的基本准则,认真执行不走样的土地政策,并且给人民群众一个满意的答复,或者有理、有利、有节的善意解释,那么通情达理的广大人民群众就能自然地,从国家利益和个人利益的相关关系出发,消除多少年来逐渐形成的消极情绪甚至对抗意识。

  因为不容置疑的是改革开放三十年来,广大人民群众的经济状况确实在不同程度上有所改善,就是说在解决了“温饱”的前提下人们开始有了改善居住条件的愿望,由此运应而生的是“住房”逐步成为人们普遍关注的“目标”。而房地产开发商此时此刻则成为这个时期“假手”土地起家的、无可非议的时代弄潮儿。其结果是:房地产业一方面在经济社会发展中起到一定的“建设”作用,而另一方面又在国民经济的范畴中深深地干预到社会上几乎每个家庭,尤其是对那些为了获得“住房”不得不沦为“房奴”的民众而言,不能不对为了购买商品房所付出的惨痛代价及其教训有着深深地“切肤之痛”。

  故此只要了解这段历史的前因后果,就不难找到问题之所在及其所以然来。那么为什么在社会上有这样一些不尽人意的事情发生?相信读者通过本期部分相关文章的了解,再结合自己的亲身经历感受,应该能够大致上弄清其中的原由,这里就不必再加赘述了。不过有句俗语说得好,“知其然是不够的一定要知道其所以然“,并且能够因此泰然处之才最好!也就是说当大家需要更进一步探讨这些问题时,除了这些文章中的一些相关的“观点”和“论述”值得认真琢磨外。中国前人在文化道德范畴内的一些传统“格言”,似乎对指导我们理解和认识现实中的一些现象,并且从中弄清问题的本质还是有相当地好处和帮助的!譬如中国传统的工商业者,不管是殷商巨贾还是小商小贩,自古以来大家都懂得和信守的一句持之以恒的“格言”,即:君子爱财取之有道这句话。就编者个人结合当前形势及其发展来诠释和理解,这句话应该有如下几个层面的意思:

  第一、自古以来工商业者秉持诚实、信用为手段从事其“生意”,以达到其赚钱的作法在人们心目中是无可厚非的,从而历史地成为传统的所谓“道德”

  ,唯物史观表明古往今来的社会发展均有一个分工演变的过程,从这一过程来看确实离不开从事这一行业的人,因为有了他们的既定活动才能有形形色色的商业、才能在所谓的流通领域把社会上的不同劳动所产生的价值产品进行相应的“交换”、才能使人们由此达到互通有无的“目的”。一句话商人和商业的出现无疑是社会发展进步的表现,从而进一步奠定了他们历史以来所应有的社会地位,以及由此通过商贸活动向社会索取商业利润的正当性、合理性。所以他们的这些”活动“和”行为“是无可厚非的、也是无可指责的。

  第二、历史一再证明工商业者为了维系自身能够可持续地在社会上赚到通过经商手段而获得的金钱,就必须自觉树立一个能够以自己“行为”取信于社会的“诚信”准则

  譬如众所周知的“童叟无欺”、“公平竞争”等等这些具有一定道德规范的“自律”作法。由此历史地形成了社会上约定俗成的、为广大公众所接受的,有钱大家赚的共识基础上所形成的,所谓与人方便与已方便的经商之道。应该说在中国社会的传统延续中,人们已经习惯这样地处事待物,反过来倒会有些不习惯和不舒服。

  第三、社会的良知告诉我们,工商业者大凡在经商中一定要做到“中规、中距”,并且努力做到不赚“黑心”钱而且其“利润”要控制在大众能够接受的范围内

  因为他们知道社会“大众”是他们的衣食父母,如果不择手段去赚黑心钱就会使这个“父母”越来越贫困。所以他们比较来比较去还是觉得要细水长流,只有这样才能维系与顾客之间长期稳定的经济关系。由于中国传统的商人在其生意经中久经磨练地形成了上述三个方面的“操守”或者说“美德”,故此长期以来在人民群众心目中没有落下什么骂名、恶名。究其原因也许是昔日中国尚未发展到资本主义的社会阶段,故此没有出现马克思笔下所揭露出来的“资本”所具有的种种丑恶和血腥罢了。

  故此习惯了过去的人们倒是觉得传统的商业文化道德确实有几分“人情味,其中也有一些可持续的“内涵”值得人们回味。然而在今天大家感受到的所谓社会主义初级阶段“开发商”作为当今社会上实质性的弄潮儿、作为当代最有经济头脑的“商人”,为什么会逐步在不少人的心目中成为社会上的一种“另类”人物呢?按照所谓听其言观其行的标准来衡量,他们的许多作为没有任何一点是可以诚信的。譬如目前情势下借助政府赋予的城市开发只此一家别无分号的制度性规范,垄断城市住房的所谓供需关系,让他们有这个“机会”去赚大钱、发大财。所以人为财死、鸟为食亡的本能和本性,就会使他们无暇顾及到什么“君子爱财取之有道”乃至“取之有度”这样一些起码的商业道德标准了。

  因此在当前的这种“时空”背景下必然会出现这样一些类似“问题”,这些并不会让人们感到有什么意外之处,不过值得深思的一个问题是社会主义市场经济条件下应不应该具有一个规范人们经济行为的标准或规范?回答是不仅应该有而且还应该是非常规范的。这是因为开发商假手的是“土地”这个公有制度下的“产物”,是关系到现实中千千万万广大所有者根本利益的大是大非问题,是原则中的原则,人们怎么可以为之掉以轻心呢!其实这些事关问题的严重性在本期文章的相关论述中已经说得十分透彻了。

  但是编者认为就其重要性而言,还是应该慎重指出:当今的房地产业应该不属于能够扩大再生产的“实体”经济范畴,仅仅局限在与人们生活息息相关的消费领域,但是其存在的问题却能影响到整个社会的安定团结。不容忽视的是,房地产广泛涉及的“土地”,实际上关系到现实中出现的各种问题。譬如:土地能否借助房屋的占有使用成为个人财产的组成部分?以及土地作为公有资产其权益和效益如何体现?如何分配?还有现实中房屋土地所有者、房屋土地使用者以及开发商作房屋的建设者销售者,三者之间与土地有偿使用究竟应该形成一个怎样的关系?特别是在今后土地“年租”的实施中,开发商还应该与城市土地发生关系吗?这些都是困惑人们的需要进一步说明和亟待解决的所谓重大问题。

  不过所幸的是这些看起来十分复杂纷纭的问题,在实践中却有可能够依据土地及其所有者与土地使用者的“界定”,在土地有偿使用这个十分明确、简单的关系前提下得到统筹地、妥善地解决。也就是说只要在改革深化的进程中通过“政策”的调整和界定,实事求是地尊重广大人民群众的切身利益,进一步破除没有“开发商”就不能进行经济建设的简单幼稚和无知,就能够在城市土地利用的实践中,统筹考虑国家的利益和民众的利益,并且具体通过诸如土地“年租”制度这样一些极具针对性的措施,大幅度地调整既定的土地利益关系,和谐有序地解决与土地及其利用有关的利益取向问题。

  届时我们有充足的理由相信在中国特色社会主义的实践中,以土地利用为“媒介”所建立起来的相关利益,可在排除开发商作为第三者的前提下,通过城市土地所有者的代表政府与城市土地使用者的民众,构建一个城市土地利用管理层面的,实质性的管理与被管理的既定关系,使历史以来一直存在的对抗性问题得到妥善地圆满地解决。归结起来这就是广大人民群众在社会主义公平、公正原则基础上,冀希望土地公有制度前提下所谓城市土地利用问题能够予以妥善解决的原因之所在!

  编者认为如果今后的社会实践能够象人们期待的方向发展的话,那么“君子爱财取之有道,取之有度”的传统理念,就有可能与今天我们提倡的社会主义道德标准结合起来,进一步发挥社会主义市场经济的既定作用。这样就足以应对“土地”作为社会公共和公有的资源和资产,以及它在社会主义实践中作为一项特殊的“商品”通过法治的手段,进一步杜绝目前自由的市场经济运作中可能产生的一系列不利于和谐社会构建的人际关系问题、利益取向问题等等重大原则问题。

  也就是说,以革新姿态所建立起来的真正意义上的社会主义市场经济在既有“市场”又有“计划”的统筹之中,尤其是在以市场作为“手段”计划作为“目的”的新兴思维中,能够与昔日的传统及现实的道德观念有机结合起来,这样就能够使具有重大利益关系的“天平”向社会中绝大多数人,而不是向绝少数人倾斜。而且另方面在这一可能出现的现实之中,作为生意人的“开发商”完全可以另僻出路,充分凭借自己拥有的聪明财智,改头换面作为同样能够赚取利润的“建筑商”,专心致志地在“房屋”作为商品的运作中把握商机,以优质的房屋产品作为“商品”取悦于需要购置房屋的需求者。

  可以预料的是,在房屋的商品市场以及城市土地有偿使用的所谓氛围之中,今后的购房者一定能够参照房屋质量的标准、房屋所使用土地的区位条件,以及使用所需付出的土地“租金”来综合考虑其取舍。这样房屋购置者就能够作为城市土地使用者的一份子,与城市政府发生相应的房屋土地使用的既定关系。进一步在其综合平衡的考虑之后,做到既购得起房(房屋作为构筑物本身并不昂贵),也用得起房(此时的房屋使用土地在所谓明码标价的透明之中,可以为具有起码经济条件的购房者所接受)。

  相信上述符合事物发展规律的逻辑上的一些“推理”,应该能够成立并且能够被人们逐步认识和采纳。届时人们就有理由认为,只要在商业的道德范畴内进一步把房屋与土地的关系界定在土地“年租”这样一个能够接受的范畴内,那么购房者、政府和开发商(应该叫建筑商)三者均能在一个和谐的有序的社会实践中逐步做到各取所需。从而在起码的利益取向上,使我们具有中国特色的社会主义真正变得越来越和谐、越来越能够欣欣向荣,并且得到进一步的可持续发展,毫无疑问这些将是人们所共同期望的!

  2009·8于北京土地学会

  12-有关目前经济社会发展状况的系统归纳

  目前改革开发的形势下经济社会的许多方面取得了突飞猛进的发展,这是几乎是人们的共同认识,但是在发展的层面上因为经济社会发展的传统理念影响,仍然存在一些不容忽视的问题,譬如:地域自然条件层面的差别、利用形态层面的经济社会差别,乃至城市面临的问题、农村面临的问题等等。总之由于问题的复杂性、成因的多样性,笔者认为实有必要予以整合起来分析对待,故此拟采取如下所谓“框图”的方式阐明它们之间的“应果”对应“关系”以供参考!

  2009•8于北京土地学会

  13-《有效集聚潜在资源有序统筹城乡发展》一文的不足之处在哪里?

  《有效集聚潜在资源有序统筹城乡发展》一文是江苏省国土厅夏厅长撰写的。夏厅长是有教授头衔的省级国土部门领导,他的这篇文章总体上反映出学者担任领导所呈现出来的既定优势即:能够较为密切地联系当前国土资源管理面临的现实,从理论与实践的结合出发前瞻性地探讨国土资源管理模式以便更好地发挥管理部门的既定作用。为此国土部徐部长特地作出了“此文不错比较系统也有深度。请部领导阅,请两总储及有关司局阅研。可作些宣传,以利相互启发”的批示。

  笔者对此文也颇有同感觉得确实受益匪浅。诚如江苏省国土厅办公室在刊载此文的“按语”中所指出的那样,夏厅长上任后明确了“守土有责,护土有方,动土有据,用土有益”的国土资源管理工作的“职责”,以及“严格制度、创新思路、为发展服务”的指导思想。最有感触地是不仅如此,从“认识”论来看:“解放思想,把握国土资源配置方向”的提法,既把握了目前农村的基本矛盾定准了农村发展的目标;又把握了与此有关的国情;同时又把握了严守底线的资源利用政策。不仅如此还从实际出发实事求是地认定了农村发展的远景,揭示其有序发展的重要性。显然只有这样才能弄清现阶段我们究竟存在一些那方面的问题,应该具有怎样的解决对策。

  一、从该文的出发点来看,“集聚资源促进经济社会发展”的提法并无不妥。其中:耕地资源的集聚;建设用地资源的集聚;劳动力资源的集聚,均抓住了当前土地利用实践的要害之处,资源应该究竟如何予以“集聚”则是一个必须实事求是的、认真对待的,理论与实践相结合的具体“概念”,而不是“抽象”的泛泛而谈的、笼统的没有针对性的所谓一般“提法”,无疑应该引起我们的高度重视

  笔者以为这些基本认识和作法实际上浓缩在“统筹兼顾推进现实资源有序集聚”这一主题之中,譬如“有效”性投入强调的是各级政府应把投入到“三农”的资金集中起来优化“投向”以提高其投入的有效性。而减少“过程”性浪费则是主动地运用系统论的原则,在城乡统筹中规避一切与目标实现发生冲突、形成浪费的所谓过程。至于在具体的措施层面上此文则强调要把握引导的措施采取有序的协调。

  应该说这些很大程度上切中了当前国土资源管理工作中的一些“时弊”,尤其是一些相关部门的利己主义以及不切实际、形而上学的不正