刘飚|《毛泽东时代研究》第二册第九章 制定宪法与全面确立社会主义政治制度

　　以中国人民政治协商会议为开端的新中国的民主政治建设 ，开创了中国共产党  同各民主党派 、人民团体 、无党派民主人士真诚合作 、共商国家大计的新格局 。新  中国的政权 ，是中国共产党领导下多党合作的统一战线的人民民主政权 。毛泽东把  普遍召开地方各界人民代表会议作为推进民主政治建设的重要一环 ，老人家指出： “这是一件大事 。如果全国一千几百个县都能开起全县代表会来 ，并能开得好 ，那  就会对于我党联系数万万人民群众的工作 ，对于使党内外广大干部获得教育 ，都是  极重要的。”在毛泽东的指导和推动下 ，全国各地先后召开的各界人民代表会议， 在民主政治建设方面发挥了重要作用 ，并为以后召开各级人民代表大会准备了条  件 。我们党以此为基础 ，启动了中华人民共和国第一部宪法的起草工作。

　　第一节  制定中华人民共和国第一部宪法

　　一九五四年九月二十日 ， 中华人民共和国召开了第一届全国人民代表大会第一 次会议 ， 出席会议的一千一百九十七名代表对《中华人民共和国宪法（草案） 》 进 行投票表决 ：赞成一千一百九十七票 。新中国的第一部宪法以全票赞成的结果诞 生 。七天后依照这部宪法的规定 ， 当选为中华人民共和国第一任国家主席的毛泽东 这样评价这部宪法 ，“一个团体要有一个章程 ，一个国家也要有一个章程 ，宪法就 是一个总章程 ，是根本大法。”

　　一九四九年诞生的新中国 ，直到一九五四年才产生其第一部宪法 ，但它并不意 味着新中国存在着宪政空白 。在“五四宪法 ”诞生之前 ，一九四九年第一届政治协 商会议通过的《共同纲领》 就发挥着新中国临时宪法的作用 。一九五二年 ，作为当 时国家最高权力机关的第一届政协任期届满 ，政府面临两种选择 ，尽快召开第二届 政协会议 ，或者召开《共同纲领》 中规定时机成熟即应举行的第一届全国人民代表

　　大会 。中共中央起初决定先召开第二届政协 ，随后再召开一届人大并制定宪法 。但 一九五二年刘少奇率团参加苏共十九大时 ，受毛泽东委托 ， 向斯大林通报这一决定 后 ，收到了不同意见。

　　一九五二年十二月一日 ， 中共中央下发通知 ，认为制宪条件已经具备 。二月  四日 ，周恩来受中共中央委托 ， 向全国政协提议开始起草宪法 ，政协接受了该提  议 ，并向中央人民政府提出建议 。一九五二年十二月二十四日 ， 中国人民政治协  商会议全国委员会常务委员会召开扩大会议 ，周恩来代表中共中央向会议提议： 由政协全国委员会向中央人民政府提议 ， 于一九五三年召开全国人民代表大会， 制定宪法。

　　一九五三年一月十三日 ， 中央人民政府委员会举行第二十次会议 。周恩来阐 明了要以 《共同纲领》 作为宪法基础的指导思想 。他指出 ，宪法的主要内容应包 括我们的国家制度 、社会结构 、人民权利三部分 。而这些内容在 《共同纲领》 里 面已经包含了。《共同纲领》 中已经实行的或者将要实行的以及必定实行的有关 规定 ，可以把它拿到宪法里面来 ；把 《中央人民政府的组织法》 加以斟酌或作若 干修改后 ，也可以拿到宪法里面来 ；“选举法 ” 中的选举原则也可拿到宪法里面 来 ，这就可以组成整个宪法 。这次会议还决定成立中华人民共和国宪法起草委员 会 ，名单是毛泽东在会上提出来的 ，共三十三人 ，包括了当时大陆所有的政治党 派 ，名列其中的有曾参加过一九一二年天坛宪法草案和一九二一年曹锟宪法起草工 作的民主人士沈钧儒。

　　为保证宪法的起草工作顺利进行 ，并为宪法起草委员会提供一个可供讨论 、修 改的宪法草案初稿 ，一九五三年底 ， 中共中央决定成立宪法起草小组 。毛泽东对宪 法起草工作非常重视 ，亲自挂帅 。为避开繁忙的公务 ，毛泽东决定到外地待一段时 间 ， 以便集中精力进行起草工作 。十二月二十四日 ，毛泽东主持召开了中共中央政 治局扩大会议 ，会议决定让毛泽东休假一段时间 ，这期间由刘少奇代替毛泽东主持 中共中央工作 ，好让毛泽东着手起草中华人民共和国宪法草案。

　　随后 ，毛泽东率领宪法起草小组的三大成员陈伯达 、胡乔木 、 田家英 ，踏上了  南下杭州的列车 。在疾驶的火车上 ，毛泽东对随行人员说 ：治国 ，须有一部大法。 我们这次去杭州 ，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事 。在杭州期间 ，他

　　对身边工作人员说 ：“宪法是一个国家的根本法 ，从党的主席到一般老百姓都要按 照它做 ，将来我不当国家主席了 ，谁当也要按照它做 ，这个规矩要立好。”

　　一九五四年一月七日 ，宪法起草小组开始工作 。在毛泽东的主持下 ，首先制定 了详细的工作计划 。报经中央批准后 ，起草小组就开始了紧张的工作 。二月中旬拟 出了宪法草案的初稿 ，二十三日又修改出了二读稿 ，二十五日修改出了三读稿 。二 十四日 、二十六日 ，毛泽东分别两次致信刘少奇谈宪法草案初稿的修改情况 。在二 十六日的信中 ，毛泽东说 ：“为便于中央在这几天讨论宪法草案 ，这里的小组赶于 两天内又作了一次修改 ，称为三读稿 ，现送上 ，请照此印发中央各同志阅看。”

　　刘少奇于二月二十八日 、三月一日两次主持中共中央政治局扩大会议 ，讨论并  基本通过了宪法草案初稿三读稿 。就这样 ，讨论 、修改工作在南北两地分头进行， 从一月七日开始 ，直到三月中旬才结束 。在此期间 ，杭州方面 ，毛泽东主持起草小  组一次次修改 ；北京城里 ，刘少奇召集中央有关人员一次次讨论 。北京方面讨论一  次 ，意见发到杭州 ，杭州方面就修改一次 ，然后又将修改稿传回北京 ，每次都有很  多修改 。三月上旬 ，起草小组又提出了第四稿 。三月十二日 、十三日 、十五日 ， 中  央政治局连续召开扩大会议 ，对四读稿进行讨论修改 ，基本上完成了对宪法草案  （初稿） 的草拟工作。

　　宪法草案是在毛泽东主持下起草的 ，他不仅提出了制定宪法的指导思想和许多  重要内容 ，而且对历次宪法草稿都作了修改 ，写了不少批语 ，并在宪法起草委员  会 、中央人民政府委员会讨论宪法草案的会议上作了多次讲话和插话 。从保存下来  的资料中 ，我们可以看出 ，毛泽东对宪法的起草倾注了大量的心血 ，是字斟句酌， 改了又改 ，批语也写了不少。

　　中央政治局讨论通过了四读稿后 ，宪法草案的起草工作告一段落 。毛泽东于一  九五四年三月十七日返回北京 。三月二十三日 ，宪法起草委员会的三十多位委员聚  集中南海勤政殿 ， 出席中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议 。毛泽东主持会  议并代表中国共产党向会议提出了中共中央起草的《中华人民共和国宪法草案（初  稿）》。 毛泽东说 ，这个初稿可以小修改 ，可以大修改 ，也可以推翻另拟初稿 。当  谈到全国人民代表大会同国家主席 、国务院总理的关系时 ，毛泽东说 ，我们的主  席 、总理 ，都是由全国人民代表大会产生出来的 ，一定要服从全国人民代表大会，

　　不能跳出如来佛的手掌 。苏联叫最高苏维埃 ，我们叫全国人民代表大会 ；苏联叫最  高苏维埃主席团 ，我们叫全国人民代表大会常务委员会 ；苏联叫部长会议 ，我们叫  国务院 。资本主义国家的总统可以解散议会 ，我们的主席不能解散全国人民代表大  会 ，相反地 ，全国人民代表大会可以罢免主席 。讲到民族自治权时 ，毛泽东说 ，为  了照顾少数民族特别是西藏的情况 ，在第六十一条中写了第三款 ， 即“各民族自治  地方的自治机关的具体形式 ，按照区域自治的民族大多数人民的意愿规定 ”。现在  西藏是达赖管事情 ，如果按第六十一条第二款办 ，就要开人民代表大会 ，选举人民  政府 。这样办 ，恐怕达赖不干 ， 怎么办？ 可以按照第三款办事 。不搞人民政府不  行 ， 但可以搞具体形式 。究竟搞个什么形式 ， 由那里大多数人民的意愿决定 。 （《毛泽东年谱》 第 2卷 229 页） 这样 ，就为当时在西藏具体实施“一国两制 ”的  方式 ，在《中华人民共和国宪法》 中作了特别的规定 。宪法起草委员会在进行了认  真而严肃的讨论后 ，完全接受了这个初稿 ，并决定将宪法草案（初稿）分发给中国  人民政治协商会议全国委员会 ，各大行政区 ，各省 、市 、 自治区的领导机关 ，各民  主党派 ，人民团体和武装部队进行讨论 ，广泛征集各方面的意见 。针对宪法草案写  得比较简单 ，文字有些通俗的情况 ，毛泽东说 ：宪草要简单 、明了 。我们国家各方  面都缺乏经验 ，将宪草写得简单 、明了些 ，是有好处的 ，等将来有经验时 ，再制定  详细的宪法 。而且 ，我们还可以根据情况 ，多制定些子法 。至于母法——宪法 ，就  不能随便变更 、修改 ，否则会有影响 。所以 ，我们的宪草 ，除总纲外 ，其他各章都  写得比较简单 。文字尽量通俗易懂 ，便于群众了解和掌握。

　　为了在全国范围内开展对宪法的讨论 ，三月二十五日 ， 中共中央发出了《关于 讨论中华人民共和国宪法草案（初稿） 的通知》， 要求各大行政区 ，各省 、市 、 自 治区和五十万人以上的省辖市 ，广泛地进行对宪法草案（初稿） 的讨论 。从这一天 开始 ，到六月十一日结束 ，历时八十多天 ，共有八千多人参加了讨论 ，提出修改意 见共计五千九百多条 。这期间 ，在刘少奇的主持下 ，宪法起草委员会一共召开了五 次会议 ，吸收了各地报来的意见 ，逐章逐条地对初稿进行讨论修改 ，形成了《中华 人民共和国宪法草案（修正稿）》。

　　六月十一日 ，宪法起草委员会召开第七次会议 ，对宪法草案的全部条文作最后 审查 。会议由刘少奇主持 。毛泽东作了重要讲话 。他说 ：宪法起草委员会已经开了

　　六次会议了 ，今天是第七次会议 ，也可以说是中央人民政府委员会开会前的最后一 次会议 。宪法起草委员会应当把它所做的工作向中央人民政府委员会报告 ，并把这 个宪法修正稿作为草案批准公布 ，在全国人民中间进行讨论 ，收集意见 。中央人民 政府委员会将要在最近开会 。宪法草案大概在十五日以前公布 ，在全国人民中间还 要进行两个半月到三个月时间的讨论 。宪法草案公布后 ，要在全国范围内进行广泛 的解释 ，组织讨论 。今天的会议是对宪法草案的全部条文作最后的审查 。虽然大家 对条文都很熟悉了 ，但是今天要表决通过 ，为了慎重起见 ，还是把它读一遍吧！宪 法起草委员会办公室副秘书长齐燕铭宣读了宪法草案全文 。宣读条文后 ，会议对草 案全文进行了认真的讨论 。最后 ，在毛泽东主持下付诸表决 。全体一致同意 ，决定 将它提交中央人民政府委员会。

　　宪法草案的通过 ，标志着宪法起草工作胜利结束 。六月十一日 ， 中华人民共和 国宪法起草委员会向中央人民政府提交了 《关于宪法起草工作经过的报告》， 指 出 ：“这个 《中华人民共和国宪法草案》， 我们认为是适当的 。现在把这个草案提 请中央人民政府委员会审查通过 ，并请在通过后予以公布 ，在全国人民中组织讨 论 ， 以便收集意见 ，再作修改 ， 向第一届第一次全国人民代表大会提出关于宪法 草案的报告。

　　六月十四日 ，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议 ，通过《中华 人民共和国宪法草案》 和关于公布宪法草案的决议 ，要求全国地方各级人民政府立 即在人民群众中普遍地组织关于宪法草案的讨论 ，发动人民群众积极提出自己对于 宪法草案的修改意见 。会议同时要求宪法起草委员会继续进行工作 ，收集人民的意 见 ，加以研究 ，在第一届全国人民代表大会第一次会议召开前完成对宪法草案的修 改 ，并准备向全国人民代表大会提交关于宪法草案的报告。

　　毛泽东在会上作了 《关于中华人民共和国宪法草案》 的讲话 。他满怀信心地  说 ：这个宪法草案 ，看样子是很得人心的 。为什么呢？ 毛泽东解释道： 主要是起  草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法 。这个宪法草案， 结合了少数领导者的意见和八千多人的意见 ，公布以后 ，还要由全国人民讨论， 使中央的意见和全国人民的意见相结合 。毛泽东预言： 宪法草案公布之后 ，一定  会得到全国人民的一致拥护 ，也将会在国际上产生巨大的影响 。会议要求各级人

　　民政府立即组织起各阶层群众的广泛讨论 ，提出修改意见 ， 同时要求宪法起草委员 会继续工作 ，收集人民的意见 ，在第一次全国人民代表大会举行以前 ，完成对宪法 草案的修改。

　　当时 ， 曾有人提议将这部宪法定名为“毛泽东宪法 ”，宪法草案也写进了颂扬  毛泽东的文字 。毛泽东对此坚决予以拒绝 ，并要求删掉宪法草案中颂扬自己的条  文 。有人说删掉这些条文是毛泽东“特别谦虚 ”的原因 。对此 ，毛泽东在这次会议  上严肃地指出 ：不能这样解释 ，这不是谦虚 ，而是因为那样写不合适 ，不合理 ，不  科学 。在我们这样的人民民主国家里 ，不应当写那样不适当的条文 。不是本来应当  写而因为谦虚才不写 。他强调说 ：科学没有什么谦虚不谦虚的问题 。搞宪法是搞科  学 。我们除了科学以外 ，什么都不相信 ，就是说 ，不要迷信 。中国人也好 ，外国人  也好 ，死人也好 ，活人也好 ，对的就是对的 ，不对的就是不对的 ，不然就叫做迷  信 。要破除迷信 。不论古代的也好 ，现代的也好 ，正确的就信 ，不正确的就不信， 不仅不信而且还要批评 。这才是科学的态度。

　　全民宪法讨论是从一九五四年六月十六日开始 ，到九月十一日结束 ，历时近三 个月 。为了搞好草案的讨论 ，各地普遍成立了宪法起草讨论委员会 ，培养报告员和 辅导学习讨论的骨干分子 ，有组织地进行宪法草案的讨论和宣传工作 。各地采取的 宪法草案的讨论形式呈现多样化 ，发挥了广大人民群众参与讨论的积极性 。这是自 一九四九年以来 ，全民对宪法热情最高涨的时期 。新华书店北京分店发售的“宪法 草案 ”单行本与刊载“宪法草案 ”的 《中国青年》《学习》 等刊物 ，近一个月销售 了七十四万份 。据统计 ，在北京讨论宪法草案期间 ，听取关于宪法草案报告并参加 讨论的各界群众约有一百零三点五万余人 ，在讨论中各界人士提出对宪法草案的意 见十四万三千五百六十五条 。宪法草案的讨论实际上是一场民主政治教育 ，人民在 亲身参与中理解与评价宪法草案的精神和内容 。据参与宪法起草工作者回忆 ，宪法 草案公布时 ，刚好赶上多年不遇的水灾 ，各地都在组织抗洪 ，可是全民宪法讨论并 没有因此停下来 ，相反 ，不少地方政府是在防洪堤坝上组织民众讨论的 ，场面相当 感人 。各地整理出来的讨论意见和建议 ， 因为洪水冲垮道路后不好运送 ，就用油 纸 、油布把文件裹起来空运到北京 ，人民群众对新中国宪法充满真诚热切的期盼由 此可见一斑。

　　一九五四年九月八日 、九月十一日 ，宪法起草委员会又召开了最后两次全体 会 ，把宪法草案的内容从头到尾顺了一遍 ，讨论了宪法草案报告草稿 。值得一提 的是 ，就在提交全国人民代表大会的前一天 ， 即一九五四年九月十四日 ， 中央人 民政府委员会举行一次临时会议 ，最后对宪法草案作了两处修改 。在整个中国历 史上 ，没有任何一部法律能在讨论广度上同“ 五四宪法 ”相比 。据有关人士的统 计 ，约有一亿五千万人参与 ， 占当时人口的四分之一 ，提出的意见有一百三十八 万多条 。从一九五四年三月二十三日提出初稿到一九五四年九月二十日第一届全 国人大第一次会议表决通过 ， 宪法草案经历三次讨论 。第一次大讨论是由全国 政协组织北京十七个和解放军十八个单位讨论了两个多月 ；第二次讨论是公布 宪法草案 ， 交全民讨论 ；第三次大讨论是根据全民讨论的意见 ， 宪法起草委员 会对原来的草案作了修改后 ，提交给中央人民政府委员会举行的两次临时会议讨 论通过。

　　一九五四年宪法是我国历史上第一部人民自主运用制宪权制定的社会主义类型 的宪法 ，体现了鲜明的人民性和时代性 。其制宪理念 、制宪内容与制宪过程以民主 原则为基础 ，反映了民主的基本价值 。它第一次把我国各项基本制度确认下来 ，后 来的宪法都是它的继承和发展 。宪法的体系结构 ，也是由一九五四年宪法首先奠定 的 。“五四宪法 ”分为五大部分 ：序言 、第一章总纲 、第二章国家机构 、第三章公 民的基本权利和义务 、第四章国旗 、国徽 、首都。它简短的一百零六个条文 ，使近 代以来先进中国人关于民主政治的诉求跃然纸上 ， 中国共产党集中人民的心愿和智 慧以根本法的形式构建了新中国民主政治的基本框架 。这一体例在后来制订宪法的 过程中被完全继承 ，甚至其中的大部分词句 ，如“ 以工农联盟为基础 ”和“人民行 使权力的机关是全国人民代表大会 ”等都从未发生过改动。

　　“ 中华人民共和国的一切权力属于人民 。人民行使权力的机关是全国人民代表 大会和地方各级人民代表大会 。全国人民代表大会 、地方各级人民代表大会和其 他国家机关 ，一律实行民主集中制。”一九五四年宪法第二条的上述规定 ，在根 本法意义上确认了新中国的民主制度 ， 明确国家的一切权力属于人民 ，并规定人 民实现权力的各种形式和具体保障制度 ，如人民民主专政制度 、人民代表大会制 度 、民族区域自治制度 、地方制度等等 。特别是人民代表大会制度 ，是“ 五四宪

　　法 ”根据中国的具体历史条件创立的适合国情的政权组织形式 ，是新中国人民民 主制度的基础。

　　在公民的基本权利和义务方面 ，“五四宪法 ”规定了公民广泛的权利和自由。 诸如： 中华人民共和国公民在法律上一律平等 ； 中华人民共和国年满十八岁的公  民 ，不分民族 、种族 、性别 、职业 、社会出身 、宗教信仰 、教育程度 、财产状况、 居住期限 ，都有选举权和被选举权 。这些有关公民权利的条文 ，共有十九条 ，加上  总纲中有关保护公民财产权的五条规定 ，共有二十四条 。民族区域自治作为我国解  决民族问题的一个创举 ，也是由“五四宪法 ”确定为我国基本政治制度的 。基层民  主作为人民民主的直接体现 ，“五四宪法 ”对其也作了明确规定 。这一宪法对基层  人民代表大会和人民政府的产生办法 、任期 、职权 、议事规则 、相互监督制约关系  等 ，作了较为详细的规定。

　　“ 五四宪法 ”设立了国家主席一职 ，取代之前的中央人民政府主席 。毛泽东    说 ，我们国家实行集体领导 ，并以个人形式来表现 。主席也不是政府 ， 国务院不向    他汇报工作 。打屁股打国务院总理 ，不打主席 。我们中国是一个大国 ，叠床架屋地    设个主席 ， 目的是为着使国家更加安全 。有议长（人大委员长）， 有总理 ，又有个    主席 ，就更安全些 ，不至于三个地方同时都出毛病 。毛泽东还提出设国家副主席 ，  并坚持将全国人民代表大会有权罢免国家主席写入宪法 。与此同时 ，毛泽东从列宁    所写的《被剥削劳动人民权利宣言》 放在“一九一八年苏俄宪法 ”第一篇中得到启    发 ，决定在宪法总纲的前面写一段序言 ，这九百余字的宪法序言 ，从此成为中国宪    法的一大特点 。迄今法学界和政法界都公认 ，“五四宪法 ”是比较好的一部宪法 。  制宪过程也是一次体现民主原则的立法过程 。民主首先意味着人民当家做主 ，进而    人民通过各种途径与形式管理国家和社会等各方面事务 。“五四宪法 ”的制定既是    按照民主原则展开的 ， 同时又在国家层面保障人民的当家做主地位 。“五四宪法 ” 关于国家政治体制的建构 ，既考虑了历史的连续性 ，又充分考虑了当时已经开始的    大规模的 、有计划的经济建设的实际 ，其所建构的民主政治体制符合我国国情并具    有充分的优越性和强大生命力。

　　作为新中国第一部宪法 ，一九五四年宪法继承了共同纲领的建国目标 ，延续着 中国共产党人的宪法观 ，它所确立的民主原则与社会主义原则 ，成为我国宪法一以

　　贯之的基本原则 。它还为我国开创并奠定了一系列包括社会经济制度 、社会文化教 育制度与社会意识形态在内的基本社会制度和包括国体 、政体 、国家机构 、选举制 度 、政党制度等在内的基本政治制度 ，这些社会政治制度成为后来我国宪法所规定 的社会政治制度的基础。

　　第二节  创建中国式人民代表大会制度

　　我国的人民代表大会制度同任何别的政治制度一样 ，不是凭空产生的。在近代历 史上 ，各个阶级、各种社会势力围绕中国建立什么样的政治制度 ， 曾进行过探索和激 烈的斗争 ，但都失败了。中国共产党领导全国各族人民 ，在第一次国内革命战争时期 建立了罢工工人代表大会、农民协会 ，在第二次国内革命战争时期建立了工农兵苏维 埃 ，在抗日战争时期建立了参政会 ，在解放战争时期建立了人民代表会议。这些成功 实践 ，为建国后实行人民代表大会制度积累了经验、奠定了基础。毛泽东同志等老一 辈革命家总结这些经验 ，在《新民主主义论》中指出： 民主革命胜利后 ， 中国可以实 行人民代表大会制度 ，按照民主集中制的原则建立从全国到省、县、区、乡的人民代 表大会系统 ，并由各级人民代表大会决定大政方针 ，选举政府。

　　一九四九年九月中国人民政治协商会议举行第一届全体会议 ，这次会议通过的 《中国人民政治协商会议共同纲领》， 确定中华人民共和国的政治制度是民主集中制 的人民代表大会制度 。但当时在全国普选的条件还不成熟 ， 自上而下地建立各级人 民代表大会也难以进行 。所以在建国初期 ，确定由中国人民政治协商会议第一届全 体会议代行全国人民代表大会的职权 。经过几年的过渡和积累 ，在一九五三年我国 进行了第一次大规模的普选 ， 自下而上逐级召开了人民代表大会 。一九五四年九 月 ，第一届全国人民代表大会第一次会议胜利召开 ，制定了新中国第一部宪法 。这 部宪法明确规定： 中华人民共和国的一切权力属于人民 ；人民行使国家权力的机关 是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 。至此 ，我国人民代表大会制度以根 本法的形式正式确立。

　　中华人民共和国的一切权力属于人民 。人民行使国家权力的机关是全国人民代 表大会和地方各级人民代表大会 。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由

　　民主选举产生 ，对人民负责 ，受人民监督 。国家行政机关 、审判机关 、检察机关都 由人民代表大会产生 ，对它负责 ，受它监督 。全国人民代表大会是最高国家权力机 关 ；地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

　　人民代表大会制度是按照民主集中制原则 ， 由选民直接或间接选举代表组成人 民代表大会作为国家权力机关 ，统一管理国家事务的政治制度 。以人民代表大会为 基石的人民代表大会制度是我国的根本政治制度 ，人民代表大会制度是适合我国国 情的根本政治制度 ，它直接体现我国人民民主专政的国家性质 ，是建立我国其他国 家管理制度的基础。

　　第一 ，它有利于保证国家权力体现人民的意志 。人民不仅有权选择自己的代 表 ，随时向代表反映自己的要求和意见 ，而且对代表有权监督 ，有权依法撤换或罢 免那些不称职的代表。

　　第二 ，它有利于保证中央和地方的国家权力的统一 。在国家事务中 ，凡属全国  性的 、需要在全国范围内做出统一决定的重大问题 ，都由中央决定 ；属于地方性问  题 ，则由地方根据中央的方针因地制宜的处理 。这既保证了中央集中统一的领导， 又发挥了地方的积极性与创造性 ，使中央和地方形成坚强的统一整体。

　　第三 ，它有利于保证我国各民族的平等和团结 。依照宪法和法律规定 ，在各级 人民代表大会中 ，都有适当名额的少数民族代表 ；在少数民族聚集地区实行民族区 域自治 ，设立自治机关 ，使少数民族能管理本地区、本民族的内部事务。

　　总之 ，我国人民代表大会制度 ，能够确保国家权利掌握在人民手中 ，符合人民 当家做主的宗旨 ，适合我国的国情。

　　“人民代表大会制度 ”是我国的根本政治制度 ，是按照民主集中的原则 ， 由人 民选举代表组成人民代表大会作为国家的权力机关 ，统一领导国家事务的政治制 度 。正确理解人民代表大会制度 ，需要深刻理解与之相关的八对关系：

　　一是人民代表大会制度与人民民主专政的关系 。 国体决定政体 ，政体反映国 体 ，人民民主专政是我国的国体 ，人民代表大会制度是我国的政体 ，人民代表大会 制度体现了我国人民民主专政的国家性质 ，是人民当家做主宗旨的直接体现 ，二者 是内容与形式的关系。

　　二是人民代表大会与人民代表大会制度的关系 。人民代表大会是我国的权力机

　　关 ，是国家权力的中心 。从体系上讲 ，人民代表大会包括全国人民代表大会和地方 各级人民代表大会 ，拥有立法权 、监督权 、任免权 、决定权等 。人民代表大会制度 是我国的根本政治制度 ，是我国的政治组织形式 ，是我国的政体 。人民代表大会制 度以人民代表大会为基石 ，人民代表大会是实行人民代表大会制度的物质载体 ，二 者不能等同。

　　三是人民代表大会和全国人民代表大会的关系 。人民代表大会是我国人民行使  国家权力的机关 ，从体系上看 ，包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 全国人民代表大会是我国的最高权力机关 ，在我国国家机关中处于最高地位 ，具有  最高立法权 、最高监督权 、最高任免权 、最高决定权 ，其他国家机关的权力都不能  超越它 。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关 ，本地区内的一切重大问题均  由本级人民代表大会讨论决定并监督实施 。因此 ，二者不能混为一谈。

　　四是人民代表大会和人民代表大会常务委员会的关系 。各级人民代表大会常务 委员会是各级人民代表大会的常设机关 。在各级人民代表大会闭会期间 ，行使各级 人民代表大会的部分职权 ， 目的是为了更好地发挥国家权力机关的作用。

　　五是人民和人民代表的关系 。人民是指一切拥护中国共产党的领导 ，拥护社会  主义 ，拥护祖国统一 ，热爱祖国的社会主义爱国者和劳动者 。在我国 ，一切权力属  于人民 ，人民是国家的主人 。人民代表由人民选举产生 ，代表人民的意志和利益， 对人民负责 ，受人民监督 。人民代表要深入群众 、紧密联系群众 ，经常听取人民的  意见和要求 ，接受选民和选举单位的监督。

　　六是人民代表和人民代表大会的关系 。人民代表是由选民直接选举产生的各级 人民代表大会的组成人员 。人民代表依照宪法和法律赋予的各项职权 ，直接行使国 家权力 ，人民代表大会由人民代表组成。

　　七是人民代表大会与其他国家机关的关系 。人民代表大会是国家权力机关 ，其 他国家机关包括行政机关 、审判机关 、检察机关 、军事机关等共同构成我国的国家 体系 。在我国的国家机构体系中 ，人民代表大会处于核心地位 ，其他国家机关都由 它产生 ，对它负责 ，受它监督 。他们之间是监督与被监督的关系。

　　八是人民代表大会制度与基本政治制度的关系 。人民代表大会制度是我国的 根本政治制度 ，我国的基本政治制度还有中国共产党领导的多党合作与政治协商

　　制度 、民族区域自治制度。

　　第三节  共产党领导的多党合作和政治协商制度

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中华人民共和国的一项基本的政 治制度 ，是具有中国特点的政党制度 。这一制度的基本内容包括以下四个方面：

　　第一 ， 中国共产党是执政党 ，各民主党派是参政党 ， 中国共产党和各民主党派 是亲密战友 。中国共产党是执政党 ，其执政的实质是代表工人阶级及广大人民掌握 人民民主专政的国家政权 。各民主党派是参政党 ，具有法律规定的参政权 。其参政 的基本点是 ：参加国家政权 ，参与国家大政方针和国家领导人选的协商 ，参与国家 事务的管理 ，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。

　　第二 ， 中国共产党和各民主党派合作的首要前提和根本保证是坚持中国共产党 的领导。

　　第三 ， 中国共产党与各民主党派合作的基本方针是 ：长期共存 ，互相监督 ，肝 胆相照 ，荣辱与共。

　　第四 ， 中国共产党和各民主党派以宪法和法律为根本活动准则。

　　中国人民政治协商会议 ，简称“人民政协 ”，是中国共产党领导的多党合作和 政治协商的重要机构 ，是中国人民爱国统一战线组织 ，是我国政治生活中社会主义 民主的重要形式 。人民政协的性质决定了它与国家机关的职能是不同的 。人民政协 围绕团结和民主两大主题履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。

　　中国共产党是执政党 ，各民主党派是参政党 ，它们之间着存在“长期共存 、互 相监督 ”的关系 。中国的参政党是中国的民主党派 。中国的民主党派是指那些成立 于一九四九年之前 、致力于在中国实现资产阶级共和国 ， 同时在中国共产党推翻国 民党统治的过程中明确支持中国共产党 、承认中国共产党领导权 、反对中国国民党 的反动派 ，并在中华人民共和国成立以后能够存在下去的政党。主要有八大参政党：

　　一是中国国民党革命委员会 ，正式成立于一九四八年一月一日 ， 当时的主要成 员是国民党内的民主派和其他爱国民主人士 。政治主张是推翻国民党独裁统治 ，实 现中国的独立、民主与和平。

　　二是中国民主同盟 ，于一九四一年三月十九日在重庆秘密成立 ， 当时的名称是 “ 中国民主政团同盟 ”。一九四四年九月正式改称中国民主同盟 。民盟是中国共产党 领导的爱国统一战线的组成部分 ，是同中国共产党通力合作的参政党 ，是主要由从 事文化教育以及科学技术工作的高 、中级知识分子组成的 ，具有政治联盟特点 ，致 力于中国社会主义建设的参政党。

　　三是成立于一九四五年十二月十六日的中国民主建国会 。当时的政治主张是： 保障公民的基本政治权利和人权 ，保护和发展民族工商业 ，反对国民党的独裁统治。

　　四是成立于一九四五年十二月三十日的中国民主促进会 。当时由主要从事文教  出版工作的人士和上海工商界爱国民主人士组成 ，政治主张是推进中国民主政治， 改革政权 ， 国民党还政于民 ，建立联合政府 ，实行宪政。

　　五是成立于一九三〇年八月的中国农工民主党 。主要的政治主张是反对国民党 独裁统治 、建立平民政权 ，农工民主党的成员主要是大中城市中的医药卫生界的高 中级知识分子。

　　六是由华侨社团美洲致公总堂发起 ，于一九二五年十月在美国旧金山成立中国 致公党 。以归侨侨眷中的中上层人士为主组成 ；接受中国共产党的领导 ；协助中国 共产党和政府 ；巩固和发展安定团结的政治局面 ；维护党员和所联系的归侨侨眷的 权益 ，反映他们的意见和要求。

　　七是正式成立于一九四六年五月的九三学社 ， 当时的政治主张是继承民主与科 学传统 ，反对内战 ，实行民主政治 。九三学社的组织发展以大中城市中具有一定代 表性的科技界及高等教育、医药卫生等方面的高中级知识分子为主。

　　八是于一九四七年十一月十二日在香港成立的台湾民主自治同盟 。当时台盟是 在台湾省外建立和存在的 、谋求台湾摆脱国民党统治 、实行民主政治和地方自治的 政治组织 。一九四九年三月台盟总部从香港内迁至北京 。台盟的政治纲领是 ：高举 爱国主义 、社会主义旗帜 ， 团结广大盟员和所联系的台湾同胞 ，为和平统一祖国而 奋斗。台盟的成员主要是居住在中国大陆大中城市具有一定代表性的台湾省籍人士。

　　所谓参政议政： 即在中国共产党的领导下 ，各民主党派成员参与国家重大方 针 、政策 、法律 、法规的制定和执行 ；参与国家重大政治问题和国家机构领导人选 的协商 ；参与国家事务的管理 。中国共产党与各民主党派就具体事务进行的协商采

　　用的主要形式有： 召开民主协商会 、举行高层谈心会 、专题座谈会 、书面建议或 约谈等。

　　民主监督是在多党合作和政治协商的框架下 ， 由民主党派对中国共产党及中国 共产党领导下的国家机关工作的监督 。监督的主要形式是 ：在政协会议上向中共中 央提出意见 、建议和批评 ； 民主党派在调查研究的基础上就国家政治 、经济 、社会 重大问题提出建议和批评 ；具有民主党派成员身份的人大代表 、政协委员通过议 案 、提案 、检查实行监督 ； 民主党派的成员通过应聘担任政府的特约监察员 、检察 员 、审计员和教育督导员来发挥监督作用等 。民主党派成员在国家机关任职各个民 主党派一般均有少数成员被中国共产党举荐担任各级政府和司法机关的领导职务。

　　中国人民政治协商会议设全国委员会和地方委员会 。中国人民政治协商会议是 中国人民爱国统一战线的组织 ，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机 构 ； 由中国共产党 、各民主党派 、无党派民主人士 、人民团体 、各民族和各界的代 表 ， 台湾同胞 、港澳同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成 。中国人民政 治协商会议的主要职能是政治协商和民主监督 ，组织参加政协的各党派 、团体和各 族各界人士参政议政。

　　（一 ）政治协商的主要内容包括： 国家在社会主义物质文明建设 、社会主义精 神文明建设 、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署 ，政 府工作报告 ， 国家财政预算 ，经济与社会发展规划 ， 国家政治生活方面的重大事 项 ， 国家的重要法律草案 ， 中共中央提出的领导人人选 ， 国家省级行政区划的变 动 ，外交方面的重要方针政策 ，关于统一祖国的重要方针政策 ，群众生活的重大问 题 ，各党派之间的共同性事务 ，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他 重要问题 。主要形式有 ：政协全国委员会的全体委员会议 ，常务委员会议 ，主席会 议 ，常务委员专题座谈会 ，各专门委员会会议 ，根据需要召开的各党派 、无党派民 主人士 、人民团体 、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会 ，地方 各级人民政治协商会议的各种活动等。

　　（二 ） 民主监督的主要内容包括： 国家宪法与法律 、法规的实施情况 ， 中共中 央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况 ， 国民经济和社会发展计划 及财政预算执行情况 ， 国家机关及其工作人员履行职责 、遵守法纪 、为政清廉等方

　　面情况 ，参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况 。主要形式 有 ：政协全国委员会的全体委员会议 、常务委员会议或主席会议向中共中央 、国务 院提出建议案 ；各专门委员会提出建议和有关报告 ；委员视察 、委员提案 、委员举 报或以其他形式提出批评和建议 ；参加中共中央 、国务院有关部门组织的调查和检 查活动 ，地方各级人民政治协商会议的各种活动等。

　　（三） 参政议政的主要内容包括 ：选择人民群众关心 、党政部门重视 、政协有  条件做的课题 ，组织调查和研究 ，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见； 通过多种形式 ，广开言路 ，广开才路 ，充分发挥委员的专长和作用 ，为改革开放和  社会主义现代化建设献计献策等。

　　凡赞成中国人民政治协商会议章程的党派和团体 ，经政协全国委员会或地方委  员会的常务委员会协商同意 ，得以参加全国委员会或地方委员会 。个人经政协全国  委员会或地方委员会的常务委员会协商邀请 ，亦可参加全国委员会或地方委员会。 全国委员会对地方委员会的关系和上级地方委员会对下级地方委员会的关系是指导  关系 。地方委员会对全国委员会的全国性决议 ，下级地方委员会对上级地方委员会  的全地区性决议 ，有遵守和履行的义务。

　　参加中国人民政治协商会议的单位和个人 ，都有通过政协的各种会议 、组织和 活动 ，参加政治协商 、民主监督和参政议政的权利 。全国委员会和地方委员会的全 体会议 、常务委员会的议案 ，应分别经全体委员或全体常务委员过半数通过 。各参 加单位和个人对会议的决议 ，有遵守和履行的义务 。如有不同意见 ，在坚决执行的 前提下可以声明保留 。各参加单位和个人如果严重违反政协章程或全体会议和常务 委员会的决议 ， 由全国委员会或地方委员会的常务委员会分别依据情节给予警告处 分 ，或撤销其参加政协的资格。

　　第四节  以中央集中统一为基础的民族区域自治制度

　　中国共产党自成立以后 ，就非常重视民族问题 。随着中国共产党的日益成熟， 对中国国情认识的不断深化 ，逐步明确提出了符合我国国情的民族区域自治 ，作为  解决中国民族问题的基本政策 。深谙中国历史的毛泽东深知： 中国在历史上长期以

　　来就是一个集中统一的国家 。在长期的历史发展中 ， 中国境内各民族逐步汇合成了 中华民族 。长期以来中国的民族分布以大杂居 、小聚居为主 。长期的经济文化联 系 ，形成了各民族只适宜于合作互助 ，而不适宜于分离的民族关系 。我国人口 、资 源分布和经济文化发展不平衡 。只有实行民族区域自治制度 ，才有利于各民族的发 展和国家的繁荣 、昌盛 。 自一八四〇年以来 ， 中国各民族都面临着反帝反封建 、为 民族解放而奋斗的共同任务和命运 。在共御外敌 、争取民族独立和解放的长期斗争 中 ， 中国各民族建立了休戚与共的亲密关系 ，形成了互相离不开的政治认同 。这就 为建立一个统一的新中国 ，并在少数民族地区实行民族区域自治奠定了坚实的政治 基础和社会基础。

　　一九四一年五月一日 ， 陕甘宁边区政府颁布了 《陕甘宁边区纲领》， 其中规 定 ：“依据民族平等原则 ，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利 ，建 立蒙回民族的自治区。”一九四五年十月二十三日 ， 中央在关于内蒙古工作方针的 指示中指出 ：“对内蒙的基本方针 ，在目前是实行民族区域自治。”一九四六年二月 十八日更明确指出 ：“根据和平建国纲领要求民族平等自治 ，但不应提出独立自治 口号。”在这一方针指导下 ，一九四七年五月一日 ， 中国共产党领导建立了我国第 一个省一级的内蒙古自治区 ，为以后在其他民族地区实行民族区域自治指明了方 向 ，积累了宝贵的经验。

　　一九四九年九月 ，在有诸多主要少数民族代表参加的中国人民政治协商会议 第一届全体会议上通过的 《中国人民政治协商会议共同纲领》， 正式确定我国实 行民族区域自治制度 ， 其中规定：“各少数民族聚居的地区 ， 实行民族区域自 治 ， 按照民族聚居的人口多少和区域大小 ， 分别建立各种民族自治机关 。” 当 时 ，我们必须实行既有全国统一号令 ，又有符合民族地区特点的民族区域自治政 策 。在我国 ， 由于一些少数民族地区长期生活在农奴制下 ，遭受民族压迫和民族 歧视 ，加之地处边疆 ，交通闭塞 ，所以政治 、经济 、文化都比较落后 。根本改变 这些地区贫困落后的面貌 ，就必须有步骤地进行各项社会改革 。但是 ，这些地区 的社会历史条件与汉民族聚居地区有很大不同 ，社会改革必须采取符合本民族特 点的一套政策和办法。

　　一九五四年 ，我们再次将实行“ 民族区域自治 ”明确载入宪法 ，并发展成为我

　　国一项重要的政治制度 。民族自治地方的自治机关是自治区 、 自治州 、 自治县的人  民代表大会和人民政府 。民族自治地方的行政地位 ，原则上是依据各自治地方的地  域大小和人口多少决定的 。 自治区与省同级 ， 自治州与地级市同级 ， 自治县与县同  级 。民族自治地方的自治机关的组成和工作 ，根据宪法和法律 ， 由民族自治地方的  自治条例或者单行条例规定 。民族自治地方的自治机关实行人民代表大会制 。民族  自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作， 在本级人民代表大会闭会期间 ，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。 新中国建立前后 ，我们先后建立了五个省级自治区： 内蒙古自治区 ；西藏自治区； 宁夏回族自治区 ；广西壮族自治区 ；新疆维吾尔自治区 。实行民族区域自治的民族  达到四十四个。

　　“ 民族区域自治制度 ”是在国家统一领导下 ，各少数民族聚居的地方实行区域  自治 ，设立自治机关 ，行使自治权的制度 。民族区域自治制度也是我国的基本政治  制度之一 ，是建设中国社会主义政治的重要内容 。民族区域自治制度就是在统一的  祖国大家庭里 ，在国家的统一领导下 ， 以少数民族聚居的地区为基础 ，建立相应的  自治机关 ，设立自治机关 ，行使自治权 ， 自主地管理本民族 、本地区的内部事务， 行使当家做主的权利 。各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行  政机关 ，都服从国务院 。民族自治地方自治机关实行自治区主席 、 自治州州长 、 自  治县县长负责制 ，分别主持本级人民政府的工作。

　　一 、 自治区主席 、 自治州州长 、 自治县县长由实行区域自治的民族的公民担 任 ； 民族自治地方的人民代表大会常务委员会应当由实行区域自治的民族的公民担 任主任或者副主任。

　　二 、民族自治地方的人民代表大会中 ，除实行区域自治的民族的代表外 ，其他 居住在本行政区内的民族特别是少数民族也应有适当名额的代表 ，而且对人口较少 的民族的代表名额和比例分配将依法给予适当的照顾。

　　三 、民族自治地方的人民政府的组成人员以及政府所属工作机构中 ，要尽量配 备少数民族的干部 ，对基本符合条件的少数民族干部要优先配备 。实行民族区域自 治的民族人口占本地区总人口二分之一或以上的 ，其干部构成应当与本民族人口比 例大体相当 ；少于二分之一或者更少的 ，一般应高于本民族人口比例。

　　民族自治区域的地方自治权主要包括：

　　一 、民族立法权 。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治 、经济和  文化的特点 ，制定自治条例和单行条例 。 自治条例规定有关本地方实行民族区域自  治的基本问题 ；单行条例规定有关本地实行民族区域自治的某一方面的具体事项。 自治条例 、单行条例可以对国家法律和政策作出变通性规定 。 自治区的自治条例和  单行条例 ，须报全国人民代表大会常务委员会批准后生效 。 自治州 、 自治县的自治  条例和单行条例须报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效 ，并报请  全国人民代表大会常务委员会备案。

　　二 、变通执行权 。上级国家机关的决议 、决定 、命令和指标 ，如果不适合民 族自治地方实际情况 ， 自治机关可以报经上级国家机关批准 ，变通执行或者停止 执行。

　　三 、财政经济自主权 。 民族自治地方的自治机关具有较大程度的财政经济自 主权 ，并可以享受国家的照顾和优待 。凡是依照国家规定属于民族自治地方的财 政收入 ，都应当由民族自治地方的自治机关自主安排使用 。 民族自治地方的财政 收入和财政支出的项目 ， 由国务院按照优待民族自治地方的原则规定 。 民族自治 地方的财政预算支出 ，按照国家规定 ，设立机动资金 ，预备费在预算中所占比例 高于一般地区。

　　四 、文化 、语言文字自主权 。民族自治地方的自治机关享有一定程度的文化自 主权 。民族自治地方的自治机关在执行公务的时候 ，依照本民族自治地方自治条例 的规定 ，使用当地通用的一种或者几种语言文字 。同时使用几种通用的语言文字执 行公务的 ，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

　　五 、组织公安部队权 。民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的 实际需要 ，经国务院批准 ，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。

　　六、少数民族干部具有任用优先权。

　　总之 ， 中国的民族区域自治制度有两个显著特点 ：一是中国的民族区域自治， 是在国家统一领导下的自治 ，各民族自治地方都是中国不可分离的一部分 ，各民族  自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权 ，都必须服从中央统一领导 。二是中  国的民族区域自治 ，不只是单纯的民族自治或地方自治 ，而是民族因素与区域因素

　　的结合 ，是政治因素和经济因素的结合。

　　实践证明 ， 实行民族区域自治既符合历史的发展 ， 又符合现实情况 ， 具有 很大的优越性 。首先 ， 民族区域自治制度有利于维护国家统一和安全 。 民族区 域自治是以领土完整 ， 国家统一为前提和基础的 ， 是国家的集中统一领导与民 族区域自治的有机结合 。它增强了中华民族的凝聚力 ，使各族人民 ， 特别是少 数民族把热爱本民族与热爱祖国的深厚感情结合起来 ，更加自觉地担负起捍卫 祖国统一 、保卫边疆的光荣职责 。其次 ， 民族区域自治制度有利于保障少数民 族人民当家做主的权利得以实现 。再次 ， 民族区域自治制度有利于发展平等团 结互助和谐的社会主义民族关系 。归根结底 ， 中国的民族区域自治制度在很大 程度上规避了我国的国家分裂与民族分裂的危险 ， 大大促进了社会主义现代化 建设事业蓬勃发展。