暂住证制度的存废之争及实施暂住证制度的必要性

载《中国人口科学》2004年第6期

暂住证制度的存废之争及实施暂住证制度的必要性

李　波

是不正确的。暂住证制度存废之争的实质是到底应不应该取消户籍制度。无论对流动人口还是对政府管理来说，暂住证制度都有着重要作用，目前仍应保留，不能取消。

【关键词】暂住证　迁移自由　城乡差距　阶层歧视　权利平等　行政许可法　行政确认　政府管理

一、近年来出现的暂住证制度存废之争

1985年7月13日起，全国开始实施暂住证制度。周敏，2002）。

马洪涛等，2003）。

二、从法律角度看，办理暂住证不是行政许可，与行政许可法没有冲突

。那么，办理暂住证的行为到底是什么性质？暂住证制度是否与行政许可法相冲突？

（一）从性质上看，公安机关办理暂住证的行为不是行政许可，而是行政确认

关于行政许可、行政确认的概念，湛中乐等人有过这样的解释：行政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。例如，公共娱乐场所营业许可、药品生产许可、书刊发行许可等等。行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。例如，颁发专利证书、学历学位证明、户口登记等等。行政确认与行政许可的区别在于：行政许可是使相对方获得进行某种行为的权利，主要是作为性的行为；行政确认是确认相对方的法律地位、权利义务关系和法律事实等。行政许可是允许被许可人今后可以进行某种对一般禁止的行为，其法律效果具有后及性；行政确认是对既有的身份、能力、权利、事实的确定和认可，其法律效果具有前溯性（罗豪才，1996：175—192）。

根据湛中乐等人的解释，我们认为，颁发暂住证行为恰好是行政确认而不是行政许可。《暂住证申领办法》第二条规定：“暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明。”这就是说，对暂住人口进行暂住登记、办理暂住证，是公安机关依法对暂住人口在暂住地的基本情况进行登记，并对其权利义务关系、法律地位、法律事实给予确认、宣告的具体行政行为。这种行为具有以下几个特点：

第一，它是对暂住人口的基本情况进行客观登记，是常住人口登记制度的延续和必要补充。暂住人口登记的项目包括暂住人口的姓名、性别、出生日期、身份证件号码、常住户口所在地、婚姻状况、暂住处所、现服务处所、家庭成员情况、房主情况等，这些基本信息，有的是常住人口登记已经确认的，有的是新收集的。通过登记办证，就能较完整地反映和确认暂住人口的基本情况。常住人口登记主要记录处于相对静态条件下的人口信息，而暂住登记是对人口动态信息的收集，两者结合起来就能完整地记载人口的客观情况。

第二，它是确认暂住人口在暂住地权利义务关系的一种户口登记制度。人们把人口分为暂住人口、常住人口等类型，由此形成不同类型的权利义务关系。但是，在同一个国家内，作为法律上的权利义务主体，其权利义务在质与量上应该是相同的。暂住人口在暂住地的权利义务是作为一个国家的公民应该天然享有的，不需要特别的赋予，暂住人口登记和办理暂住证只是对这些权利义务加以确认和显现。

第三，暂住证只是一个补充性的身份证明。根据《中华人民共和国居民身份证法》，居民身份证具有证明公民身份的法律效力，申领暂住证需要以居民身份证作为办证条件。从效力等级上看，居民身份证的效力高于暂住证。但是，由于在办理暂住登记和办理暂住证时，两者均记载了暂住人口的许多身份信息，相对于居民身份证而言，它能补充证明暂住人口在暂住地的个人身份。

国务院办公厅于2004年8月2日发布的《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中已有明确说明，即暂住证的核发属于应予保留的非行政许可审批项目。湛中乐等学者曲解颁发暂住证行为的性质，把颁发暂住证视作行政许可行为，这种观点是并不正确的。

（二）实施暂住证制度有着充足的法律依据，并且与行政许可法并不冲突

据武汉市有关负责人解释，武汉市之所以要取消暂住证制度，是因为实施暂住证的法律依据与《中华人民共和国行政许可法》相冲突。在学术界，湛中乐等学者认同此说，认为实施暂住证制度缺乏法律依据。他们所持理由的前提是把颁发暂住证视作行政许可行为。前已指出，由于这种法律属性定位是不准确的，其结论因而是错误的。在此，我们还要进一步明确指出，实施暂住证制度不仅有着充足的法律依据，而且与行政许可法并不冲突。

相继出台了一些暂住人口管理的具体规定。因此，实施暂住证制度的法律依据是充足的。

三、主张废除暂住证制度的其他诸理由，貌似合理，但均不能成立

（一）主张废除暂住证的人，认为暂住证制度限制了公民的迁移自由，这种观点既混淆了暂住证制度与户口迁移制度的区别，又混淆了劳动力自由流动与劳动力自由落户的区别，其结论因而是并不正确的

。

劳动力自由落户权能否得到充分保障，要受到迁入地各种因素的制约，并不是靠简单地废除暂住证制度就可以解决的事。

，它和城乡差距的形成没有关系。

（三）主张废除暂住证的人，认为暂住证制度造成阶层歧视，不利于权利平等，这种观点也是不正确的

我们认为，正如血缘一样，地缘是先天的，由此形成的差别是客观存在的。有人认为暂住证制度人为地制造了身份等级，因为手持花钱买来的《暂住证》，感觉是受歧视，因而对《暂住证》产生本能上的抵触心理，这是一种需要矫正的心理状态。因为《暂住证》只是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明，实施暂住证制度的目的在于加强流动人口管理，保障公民的合法权益，维护社会治安秩序，它与阶层歧视和权利不平等并没有关系。

四、暂住证制度存废之争的实质

以上分析，似已简要地论证了主张废除暂住证的诸多理由之不能成立。换言之，一纸暂住证的存废，并不能解决迁徙自由、城乡差距、市民待遇、阶层歧视、权利平等等诸多问题。既然如此，为什么又有人极力主张废除暂住证呢？这个问题提醒我们，主张废除暂住证制度的人，他们的真实意图必然是另有所指。那么，其所指为何呢？

。

在我国，郑州还只是一个省份城市。郑州尚且不能放开入户政策，比郑州人口压力大的其他城市就更不能完全实现公民的定居落户自由。

五、暂住证制度在我国现实生活中发挥着重要作用，目前仍应保留，不能取消

（一）暂住证是公民外出在暂住地临时合法居住的身份证明

暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明。暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证和暂住证。

第一，暂住证是证明暂住人口在暂住地合法住所的凭证。持有暂住证的暂住人口是指离开原常住户口所在地，到其他城市、集镇暂住，在现住地公安机关依法注册登记，取得暂住证的人口。与常住人口不同，暂住人口具有住所的不稳定性。根据我国民法通则第十五条，住所有着重要的法律意义：一是可以确定公民失踪的时间，二是可以确定债务履行的地点，三是可以确定诉讼管辖的依据，四是在涉外案件中可以决定适用法律的依据，五是可以推定公民居住于何住所地。常住人口的住所具有固定性，住所易于确认，相应的权利容易实现。暂住人口的住所不稳定，流动性较强，如果不通过暂住证进行登记确认，住所就难以确定，相应的权利也不易实现。

……暂住在出租房屋的，由房主携带租赁合同，带领其到暂住地公安派出所申领暂住证。”作出以上规定的目的在于，一是通过居民身份证，对暂住人口的合法身份加以确认；二是通过租赁合同，对出租房屋的安全性、合法性进行审查，对出租人和承租人的治安责任加以明确；三是通过暂住证，对出租人和承租人在房屋租赁合同中的权利义务加以公证，使暂住人的法律地位、法律关系和法律事实得以明确，从而充分发挥暂住证的凭证作用。

第三，暂住证是暂住人口在暂住地从事生产经营活动的证明性文件。根据《暂住证申领办法》第二条，暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证和暂住证。暂住人口在暂住地从事生产经营活动，暂住地的有关行政部门要对其相关法律事实或法律关系是否存在进行甄别。暂住证能以书面的形式证明暂住人口的身份，从而使其取得法律地位，方便其从事生产经营活动。

（二）暂住证制度在我国各项行政管理活动中发挥着重要作用

第一，暂住证制度促进了社会治安管理。改革开放以来，流动人口违法犯罪比例升高，已成为违法犯罪的基本特点。其形成原因是多方面的，但与人口管理工作滞后、治安基础工作薄弱、人口信息管理制度不健全直接相关。公安机关充分发挥暂住证制度的功能，对于有效遏制流动人口的违法犯罪具有重要作用。首先，暂住证制度是在对流动人口的基本情况进行登记、验证、查访等管理活动中逐步建立发展的。以流动人口的籍贯、职业等特征为依据，对流动人口逐一分类建档，就为流动人口管理工作打下了良好的基础。其次，通过对流动人口动、静态材料及统计数据进行分析研究，可以发现不同时期、不同地区治安管理的薄弱环节，从而为有效加强流动人口管理工作提供参考。再者，以查获流动人口的违法犯罪为重点，及时收集流动人口违法犯罪案件的分布、变动情况和各种治安动向信息，可以增加发现流动人口违法犯罪的线索和渠道，提高社会面控制能力。此外，以办理暂住证为契机，利用多种传播手段，在流动人口聚集地进行普法教育，可以提高流动人口的道德法制意识，有效地控制和减少流动人口的违法犯罪。

第二，暂住证制度是劳动就业管理的信息平台。当前，流动人口以从农村流入城市为主要特征，主要动机是寻找就业机会。在流动人口的劳动就业管理中，暂住证的作用表现在两个方面：一是通过暂住证，政府对在暂住地从事务工经商活动的暂住人口进行暂住登记确认，劳动就业部门只要查阅这些登记信息，就能知道取得暂住证的暂住人口是否具备劳动就业的能力、条件，从而降低查阅暂住人口信息的成本。二是对劳动就业人口总量的控制功能。为了使流动人口的劳动就业与城镇下岗职工的再就业不发生冲突，对流动人口实行总量控制和差别就业就显得非常必要。劳动就业人口总量控制要解决两个问题，即什么样的总量规模是合理的，这个总量规模是通过身份控制还是根据能力控制。如果按照能力控制，势必要求对全国人口资源进行再分配，这样既会形成全国人口流动的盲目无序发展，也不利于社会稳定。考虑到中国国情，通过暂住证管理，对劳动就业人口总量实行身份控制，既能够保证城镇下岗职工的利益，又能够减少流动人口寻找劳动就业机会的盲目性。

第三，暂住证制度是加强计划生育管理的重要工具。根据我国现行的流动人口计划生育工作管理办法，流动人口的计划生育管理实行的是以现居地为主的管理原则，现居地承担着流动人口计划生育管理的主要任务和职责。我国现居地流动人口计划生育状况表现出以下特点：一是计划生育率低，二是早婚生育及计划外怀孕、生育的比重大，三是人工流产率高。形成这种状况的原因主要是社会控制弱化。由于远离家乡，处于一个陌生的异地环境中，流动人口与实际户口登记地分离，使他们脱离正常的社会道德法制控制体系。要想解决这个问题，现居地计划生育部门就可以充分发挥暂住证的功效：一是通过暂住证，可以加强同流动人口原户口所在地联系，使流动人口原户口所在地的党政组织能准确掌握流动人口的行踪，加强对流动人口的计划生育管理；二是可以通过暂住证，使流动人口与现居地的计划生育部门取得联系，使他们能通过正规渠道获得医疗救护等社会援助。

第四，暂住证制度是加强流动人口教育的重要手段。人口大规模流动，对包括教育在内的社会各领域均产生了重大影响。对流动人口加强教育，不仅有利于城市发展，而且有利于提高整个国民素质。但是，由于流动人口具有流动性特点，居住地点的变动使他们难以接受传统正规体制下的教育。为了解决这个问题，教育部门可以通过暂住证，把流动人口纳入到教育体系之内。流动人口只要在现居地办理了暂住证，现居地就可以将他们纳入到现居地的社区体系，从而将流动人口教育与社区教育融为一体，充分利用社区教育资源，对流动人口施以潜移默化的教育，增加他们对社区的认同感，提高社区的凝聚力，提高流动人口的自身素质，促进社区经济、社会的全面进步。

《中国人口科学》2004年第6期

参考文献

1．周敏（2002）：《暂住证究竟该向何处去?专业人士“解剖”暂住证》，《羊城晚报》，12月17日。

马洪涛等（2003）：《取消暂住证，沈阳遭遇难题》，中央电视台《经济半小时》，8月10日。

3．廖卫华等（2004）：《法律专家叫停暂住证，北京暂时不会取消》，《新京报》，9月4日。

4．罗豪才等（1996）：《行政法学》，北京大学出版社，第175—192页。

中国青年报》，9月15日。