以工农为主体的劳动者，今天还是国家的主人吗？ （第三篇）

评判标准一(上篇)——公有制做大了吗：账面体量扩张与劳动者的真实权利

(系列第三篇|9976字，马克思主义政治经济学深度长文，立足工农劳动者立场;核心主线：区分公有制账面体量扩张与劳动者支配权、收益权、管理权的实现程度，承接总纲第一篇确立的三条评判标尺，为下篇《评判标准一(下篇)——公有制怎么才算“做实”》铺垫。)

引言

在前一篇，我们沿着历史脉络，梳理了从1954年宪法确立劳动者主人翁地位，到单位制建立、城乡集体经济探索、国企改制、市场化用工逐步铺开，劳动者法定身份与实际处境漫长而曲折的变迁。而在开篇总纲当中，我们提出评判改革方向与成败的第一条根本标准：公有制是否得到巩固、完善与发展。这套标准的立足点，不是账本上的数字，不是管理者的考核指标，而是以工农为主体的广大劳动者。

在公共话语当中，对公有制的评判，长期陷入两种极端的简化叙事。

一种叙事，只拿总量数字说话：国有资产体量庞大、央企营收利润持续增长，单凭这些指标，直接得出公有制已经稳固壮大、万事无虞的结论。在这套叙事里面，资产的账面数值就是全部答案，很少俯身去问一线工人、普通农民：这数以百万亿计的公有资产，和你的日子有什么关系?你能不能真正当家作主，支配属于全体劳动者的这份共同财富?劳动创造的成果，能不能稳定流回劳动者自己手中?

另一种相反的叙事，则简单以民营经济在产值、就业当中的占比变化，直接判定公有制萎缩、名存实亡，进而推导出公有制道路已经走不通的结论。它混淆了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”这一宪法明确的基本制度安排，把所有制结构的动态调整，等同于公有制本身的消亡。

两种叙事，共享同一个致命缺陷：衡量公有制的标尺是见物不见人的。它们脱离生产关系的本质，脱离作为历史主体的工农劳动者。

马克思主义政治经济学反复阐明：公有制分为全民所有制与劳动群众集体所有制两大类型，本质都是生产资料由联合起来的劳动者共同占有。资产账面规模，只是公有制的外在载体，绝不是公有制本身。 判断公有制有没有真正做大、做强、巩固完善，不能只看财务报表上的资产数字。它至少包含几层不可分割的维度：第一，公有资产的总量、在国民经济关键命脉领域的控制力;第二，公有资产的支配机制，是否服务于全社会劳动者的共同长远利益，而不是服务少数群体的特殊利益;第三，公有资产的收益分配机制，能不能形成稳定、普惠的通道，让工农劳动者共享资产增值的红利;第四，劳动者有没有制度化渠道，参与公有资产、公有企业的治理、协商与监督。

本篇，作为评判标准一的上篇，我们先从大众最常拿来讨论的“资产规模、国民经济命脉控制力”入手，客观梳理公有资产的体量、布局，同时站在劳动者的立场，辨析数字背后容易被遮蔽的落差。在下篇当中，我们再聚焦支配权、收益分配、劳动者参与治理的通道，完整回答：规模之外，公有制“做实”的难点在哪里，怎样让纸面的共同所有，变成劳动者摸得着、守得住的主人权利。

我们的讨论，始终守住两条清晰的边界。第一，我国基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展，这是宪法确立的制度框架。我们不否定非公有制经济在吸纳就业、活跃市场、丰富民生供给上不可替代的作用。第二，我们讨论公有制运行当中存在的机制短板、分配短板，批判的对象是公有制具体的实现形式、治理机制、分配规则出现的偏差，而不是否定全民所有制、集体所有制这一所有制本身。管理运行层面的问题，不等于所有制的失败，这是我们贯穿全文的底线。

一、一组客观数字：公有资产的体量与命脉控制力

首先，我们先把公认、权威的统计事实摆在前面，这是全部讨论的基础。

国有资产分为经营性国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产三大板块。近些年全国国有资产总量持续扩张，国有资本在能源、电网、铁路、通信、水利、基础金融、重要矿产、粮食储备这些国民经济命脉、国家安全关键领域，保持着主导地位。这些领域，是整个国民经济的骨架，是抵御外部经济冲击、保障基础民生供给、支撑国家战略落地的压舱石。

从功能上看，这类公有资产承担着大量私人资本天然不愿意承接的公共职能。资本的本能是追逐利润，偏远山区的电网铺设、人烟稀少区域的铁路建设、防洪抗旱的大型水利工程、常年储备的粮食与应急物资，短期收益微薄甚至没有直接收益。如果完全交给私人资本主导，很多低收益、强外部性的基础服务，会按照盈利逻辑选择性供给，边缘地区、底层群众的基础需求很容易被抛弃。

这份厚重的家底，不是凭空而来，是一代又一代工人、农民流血流汗攒下来的劳动结晶。它设立的初衷，是为全体劳动者托底，保障整个民族的生存发展自主权。这正是全民所有制经济在国民经济当中不可替代的价值，也是我们不能回避的客观事实。

公有制的另外一大组成部分，是劳动群众集体所有制，它又分为城镇集体所有制与农村集体所有制两块，二者同属公有制，但形成脉络、运行场景差异很大。

城镇集体所有制，也就是城市集体经济，起源于上世纪手工业合作社、二轻集体企业、街道办集体厂、劳动服务公司。它的产权归属，不是国家，而是在这个集体里联合劳动的城市劳动者。在计划年代，大量普通城市劳动者依靠集体厂就业，自筹资财、共同劳动、按劳分配，是城市公有制非常重要的组成部分。历经几十年改制、重组、关停、划转之后，传统城镇集体企业存量大幅收缩，不少老集体资产的产权关系变得模糊。和农村集体有相对明确的集体成员认定规则不同，很多老城镇集体改制之后，当年劳动者的集体成员资格缺少清晰的认定程序，谁有权分享这份集体资产，长期缺少制度出口。一部分联社、股份合作企业、社区集体资产保留了集体属性，但普遍存在规模偏小、治理弱化、原有职工权益难以落实的问题，在公共讨论当中，常常被有意无意忽略，很多人讲公有制，只记得国有、只看到农村土地集体所有，遗忘了城市劳动者这份集体家底。

农村集体资产，是集体所有制另一大块核心内容。土地集体所有，是我国农村基本制度的基石。全国土地当中，除法律规定属于国家所有的部分，农村土地归农民集体所有。耕地、宅基地、集体林地、集体水面、集体经营性资产，构成亿万农民共同的生产资料基础。哪怕在家庭承包经营的框架下，土地所有权仍然牢牢保留在集体，这是它和传统小农土地私有制最根本的区别。农业农村部统计显示，有相当比例行政村属于无经营收益或年经营收益5万元以下的村，也就是常说的“空壳村”。近些年各地推进集体产权制度改革，不少村庄成立股份经济合作社，把集体经营性资产折股量化给到本村社员，定期分红，这是集体经济新实现形式的有益探索。

单看全民资产、城镇集体资产、农村集体资产合在一起的盘子，公有制的体量无疑是巨大的。单纯从账面资产数值、关键行业控制权来说，公有制并没有萎缩。

但是，体量巨大，绝不等于公有制服务劳动者的目标自动落地。

账面资产写着全民所有、劳动者集体所有，是一回事;工人、农民作为共同所有者，实实在在行使主人权利、共享劳动成果，是另外一回事。

很多公共论述在这里会形成一个想当然的逻辑：只要国有资产数字持续上涨，劳动者作为所有者的权益就同步增长。这个推论跳过了中间至关重要的治理与分配环节。一块资产法理上归全民或者归劳动者集体，只是完成了所有权的纸面确认。法理上的所有，要转化为现实当中劳动者的权益，必须依靠一整套运行机制：谁来负责经营、谁来监督经营者、利润往哪里走、一线劳动者有没有话语权、资产收益怎么转化为普通人的福利。这套机制，就是公有制的实现形式。一旦机制出现偏差，哪怕资产再庞大，全民所有、集体所有也容易停留在纸面上，和工农劳动者的真实生活隔上一层。

二、国有资产：“全民所有”，从法理到劳动者现实权益的落差

全民所有制，含义是全体劳动者共同拥有这些资产。在现实运行当中，采取的是委托代理模式：全体人民委托国家代表全民行使所有权，国家再委托国资监管机构、企业管理层负责日常经营管理。

委托代理，是现代大型公有制经济必然选择的治理方式，本身不是问题。问题出在代理链条不断拉长之后，很容易出现目标偏移：企业经营的考核标尺，越来越向营收、利润、资产保值增值这类市场化指标倾斜，而“服务全体劳动者共同利益”这个根本初心，常常被放到次要位置。

公有制企业和私人资本企业，天然存在目标上的区别：私人企业的核心目标是资本增殖;公有制国企，背负双重目标——既要保持经营可持续、守住国有资产，防止资产流失，又要承担公共职能、服务劳动者整体的社会利益。

当双重目标失衡，单一以盈利指标作为核心考核，一系列伤害一线劳动者权益的变化就会发生。

第一，部分竞争类国企，行为模式越来越趋近市场化资本主体。为了压缩人力成本、规避用工责任，大量本应该长期稳定设置的岗位，转向劳务派遣、劳务外包。企业资产规模做大了，账面利润提升了，但本企业一线职工的议价权、岗位稳定性、劳动报酬份额不一定同步提升。

我们之前讨论的用工异化问题，从来不是私营企业独有的现象。不少国企、事业单位的后勤、安保、运维岗位，外包已经成为常态。用工单位把劳动风险、社保成本、解雇补偿责任向外转移，资产增值的成果，没有充分转化为本单位一线劳动者稳定、可靠的权益。很多在国企项目上干活的工人，干着和正式职工一样繁重的工作，却拿着更低的工资，缺少保障，随时可以被清退。他们同样是公有资产的建设者、使用者，却很难共享这份资产发展带来的保障红利。

第二，国企利润的分配流向，是亿万劳动者长期关心的议题。国企利润，本源上属于全体劳动者的共同收益。按照制度设计，一部分利润留在企业，用于再投资、技术升级、设备更新;一部分纳入国有资本经营预算，按比例调入一般公共预算、划转充实社保基金，投向民生保障领域。国有资本收益上缴、划转民生的力度相比早年已经提升，但对比巨量国有资产规模，可用于普惠民生的收益分配，仍然存在不小的优化空间。

对绝大多数普通工人来说，国有资产年年增值的新闻随处可见，但是这份资产盈利带来的红利，很难落到自己的工资、社保、福利当中。全民所有的资产，增值看得见，劳动者的获得感偏弱。

这里我们必须严谨区分：我们不是简单要求国企把利润分光吃光。企业留存资金投入再生产、攻克关键技术、布局战略产业，是保障公有资产长期存续、持续服务劳动者长远利益的必要条件。但是，在再生产投入之外，搭建更加稳定、覆盖面更广的全民收益回馈通道，本就是全民所有制内在的要求。如果资产持续做大，而作为所有者的劳动者长期拿不到可感知的收益，法理所有权和现实权益之间的裂痕就会不断扩大。

第三，劳动者在国企治理当中的实质性参与权，存在弱化趋势。

建立国企制度的初心之一，就是职工当家作主。职工代表大会，是法律赋予职工参与企业民主管理、监督经营、协商薪酬用工方案的法定渠道。但是在不少企业的实际运行当中，职代会慢慢变成程序性安排。重大薪酬调整、外包方案、岗位缩减、加班制度这些直接决定一线工人切身利益的事项，普通劳动者很难提前知情、实质性参与讨论、表达自己的诉求。决策权集中在管理层，一线工人更多只是指令的执行者。

一个工人面对公司大规模外包方案，明明清楚这会压缩自己岗位的稳定性、压低劳动条件，却缺少能够有效发声、协商的渠道。这种局面，不是全民所有制本身的缺陷，而是民主治理机制虚化带来的问题，是公有制实现形式需要补齐的短板。

三、城乡集体资产：劳动者集体所有，主人翁身份何以虚化

集体所有制分为城镇集体经济、农村集体经济，产权逻辑相通，但现实处境各有难处，二者都是劳动者联合占有生产资料的公有制形态。

先看城镇集体所有制。它的产权归属，是本集体内的劳动者，不是国家，不是少数出资人。老一代集体企业职工，当初自带生产工具、自筹资金、联合劳动，形成集体资产。时代变迁之下，大量传统二轻、街道集体企业完成改制、注销、资产划转。部分留存的集体联社、社区集体，资产权属历史纠葛多;由于成员认定规则缺失，老职工主张资产收益缺少制度依托，很多当年参与创业劳动的老集体工人，很难持续享有集体资产增值收益;一些集体资产的经营权被外部主体托管，集体劳动者的话语权被边缘化。城市集体经济，在公有制叙事里长期被边缘化，它的产权厘清、职工权益保障，是一个被长期搁置的议题。

农村公有制，核心是土地集体所有制。这是我们国家农村制度的底线，也是和西方土地私有制度最根本的区别。

家庭联产承包责任制，是在土地集体所有基础之上，下放经营权的经营方式改革。它在当时的生产力条件下，释放了农户生产积极性，解决了困扰多年的温饱难题。同时，这套模式从诞生之初，就自带内在矛盾：分户经营激活个体积极性的同时，天然弱化集体统一统筹的经济能力。

几十年走下来，各地农村集体经济呈现巨大分化，形成两极格局。

一部分近郊村、资源村，依托区位、产业、物业资源，持续发展集体统一经营、合作社产业，集体经营性收入稳定，每年给本村社员分红，集体拿出资金修路、维护水利、帮扶老人、完善村内公共服务。在这类村庄，集体所有制是做实的，农民能够真切感受到，自己是集体资产的主人，集体是能够依靠的共同体。

但是，全国范围内大量普通农业村，缺少稳定经营性收入。土地承包到户，集体手里缺少自主支配的产业与资金。集体在很多时候，只剩下土地发包管理、宅基地审批、矛盾调解这类行政职能。

对于这类村子里的普通农民来说，土地是自家承包耕种的，年年承担种地的辛劳、承受市场粮价波动的风险，却很难从集体资产当中拿到分红、享受集体产业带来的收益。在很多农民的日常感知里，“集体”更像一个管理机构，而不是由劳动者联合组成、共享收益的经济共同体。

同时，长期分户经营带来地块细碎分散，统一推进高标准农田改造、大型农机连片作业、水利设施长效管护的难度很大，农业公共品供给成本居高不下。

我们依然坚持辩证看待：不能简单把集体经济薄弱全部归因于承包制。村庄集体经济的强弱，和地理位置、自然资源、带头人能力、外部市场环境紧紧绑定。同时也要看到，激活集体统筹能力，不是简单照搬人民公社后期部分地区出现的核算层级过高、管理粗放、分配平均化的实践形态。这类问题，是当时生产力约束、组织治理经验不足造成的运行与管理偏差，并非集体所有制本身固有的特征。近些年政策层面鼓励发展新型农村集体经济、农民专业合作社、土地适度规模经营，目标正是在守住土地集体所有的底线之上，探索适配现代农业生产力水平的新路径：既调动农户积极性，又重建劳动者联合的集体经济共同体，让农民重新实实在在享有集体资产主人的收益。

四、一个关键辨析：主体地位，不能沦为比重数字游戏

很多讨论公有制的文章，常年陷入比重之争：反复计算国有经济、集体经济在GDP当中占多少百分比，单凭这个数字判断公有制主体地位稳固与否。

我们不否认比重具备一定参考意义。在关系国家安全、经济命脉的关键领域，如果公有制比重持续快速下滑，必然冲击国有经济的主导控制力。但是，单纯的产值、就业占比，绝对不能作为判断公有制主体地位的唯一标尺。

第一，GDP是当年新增增加值指标，而大量公有资产是电网、铁路、矿产、土地、水利这类长周期存量资产。很多公有资产并不直接创造高额年度GDP，却持续托举整个国民经济运行。只用GDP占比衡量公有制分量，天然会严重低估公有制的价值。

第二，多种所有制共同发展，是既定的基本经济制度。非公有制经济在消费品生产、服务业等竞争性领域发挥作用，不等于公有制丧失主体地位。“主体”的核心是控制力、主导权，守住国家安全、基础供给、经济命脉，而不是要求各行各业、所有岗位都必须由公有主体包揽。

第三，也是本篇立足劳动者立场最重要的一条：就算资产体量、命脉控制力稳住了，只要劳动者共同占有、共享收益、参与治理的通道持续虚化，公有制的生产关系内核就会褪色。

公有制，归根到底是劳动者的所有制。它建立的初衷，就是让劳动者摆脱被资本支配的处境，联合起来占有生产资料，共同安排生产、共享劳动成果。全民所有制，是全体劳动者的联合占有;城镇、农村集体所有制，是局部范围内劳动者的联合占有。

离开了工人、农民这个主体去谈公有制做大，就是典型的见物不见人，眼里只有资产账本，看不到生产关系里劳动者的权利与处境。资产规模是外壳，工农劳动者当家作主，才是公有制的内核。外壳再庞大，内核虚化，公有制就只剩下法理和账本上的意义。

五、上篇小结：规模是起点，不是终点

梳理到这里，我们可以站在劳动者的立场，给本篇做阶段性总结：

从资产总量、国民经济命脉的战略控制力来看，由全民所有制、城镇集体所有制、农村集体所有制共同构成的公有制盘子，是庞大、扎实的。它构成我们国家经济制度的根基，承担着私人资本难以承担的公共保障、战略安全职能，这份几代劳动者积攒下来的家底，不容否定，也不容流失。

但是，账面规模的扩张，并不自动等同于公有制生产关系初心的实现。在国有经济领域，委托代理链条拉长带来经营目标偏移、一线职工民主治理渠道虚化、全民资产收益回馈普通劳动者的通道不足;在城乡集体所有制当中，城镇老集体面临成员身份认定缺失、资产托管之后劳动者话语权弱化，大量普通村庄缺少稳定经营性收入，农民的集体主人翁身份缺少对应的经济收益支撑。

反复重申：这些矛盾，不是公有制所有制本身的原罪，而是公有制在当下的实现形式、治理机制、分配机制当中暴露出来的短板。我们反思这些问题，目的不是否定共同占有的方向，而是推动机制优化，让公有制回归服务劳动者共同利益的本源。

本篇只迈出了第一步：看清资产规模这一层。

后续下篇，我们将转向支配权、收益分配、民主治理这几个更深层的问题：公有资产的支配权如何约束、归位到劳动者共同利益之上?收益分配怎样搭建稳定普惠的共享通道?职工、社员的民主管理，如何跳出程序形式，落到实处?

我们评判公有制有没有巩固发展，第一层看体量与命脉控制力;第二层，也是最根本的一层，要看这套公有产权体系，能不能持续服务于工农劳动者的整体长远利益，能不能保障劳动者作为共同所有者的支配权、收益权、组织权。

体量是必要条件，但远远不是充分条件。公有制真正的做大，从来不是账本数字的膨胀，而是劳动者主人翁地位的做实。

论据与数据来源

1. 全国国有资产总量、国有资本在国民命脉领域布局：《国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告》，财政部、中国人大网发布

2. 农村行政村无经营收益或年收益5万元以下占比：农业农村部统计口径，引自全国人大代表蔡继明相关调研发言，南方+，2026年3月

3. 国有资本经营预算调入一般公共预算、划转充实社保基金：《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(国发〔2017〕49号)，财政部

4. 城镇集体所有制的制度定位、产权规则：《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》(国务院令第88号，2016修订)，中国政府网

5. 职工代表大会制度、企业民主管理相关规范：《企业民主管理规定》，全国总工会、国资委等四部门印发

6. 马克思主义所有制、生产关系相关理论：《资本论》《哥达纲领批判》相关文本，学界通行阐释

7. 文中其余案例、机制分析、趋势判断，为基于公开制度文本与调研文献的理论推演;文中其他补充数据来源，见本系列后续篇目