相对于人民公社，现在的集体经济是倒退，为什么？怎么办？

上个月，调研了20多个乡镇、20多个村的集体经济发展情况，发现都有一个共性的反馈：基层干部都不想用法定的集体经济组织(股份经济合作社)来发展集体经济，普遍都觉得“不想用、不能用、不敢用”。

有年纪大的村支书直言，相较于人民公社，现在的集体经济在多方面都是倒退。

一、当前集体经济系统性倒退的现实情况

当前集体经济的运作，在实践中陷入了系统性倒退，具体体现在五个方面：

1.决策管理机制流于形式，成员主体性虚置。

法律规定，集体经济组织应实行民主管理，重大事项需经成员(代表)大会决议。然而，现实与法律文本严重脱节。

由于村民流动性大、议事成本高，符合法定人数的会议难以召开，民主程序常流于形式。

更关键的是，在“镇村一体”的行政化架构下，村支书往往“只能听乡镇领导的”，项目立项、资金使用等重大决策需上级确认。

这导致“小事村支书说了算，大事上级领导说了算”，法律赋予成员的集体决议权被架空，农民在博弈中处于弱势地位。

2.财务管理机制空缺，操作风险高。

集体经济的资金、收入、分配和使用，缺乏全国统一、清晰可操作的标准。

虽然一些地方出台了指导意见，但很多村支书反映“稍微不注意就会踩到政策、法律红线”。这种不确定性使得负责人倾向于“不作为”以规避风险。

集体经济组织在开展经营活动时，还面临税务开票、资产入股等具体技术性障碍。例如，在集体出资、资产入股、收益获取等环节，如何合规开票、进行税务处理，缺乏清晰的指引和便利的通道，这在实际操作中构成了技术性障碍。

3.监管机制僵死，抑制活力。

农业农村部门的“三资”(资金、资产、资源)管理系统，本意是防止集体资产流失，强调规范和安全。

但在执行中，过于严格和繁琐的审批、报备流程(如大额资金提取需多级审批、产权交易需强制上平台)，使得资金流动和资产运营效率低下，仿佛“只进不出”的貔貅。

这种“把集体经济当成死物来管理”的模式，抑制了通过灵活投资、运营实现资产增值的可能性，导致“变相流失”。谁有钱有资产也不愿意往集体经济里面放，就算是村支书们带头发展集体经济，也都不愿意用。

4.审计机制导向错误，不作为最安全。

随着集体资产规模扩大，对村支书(作为法定代表人)的经济责任审计日趋严格和频繁。越是经济发达、集体资产雄厚的村，审计越深入、越频繁。

这虽然有助于反腐和规范，但也让有能力的村支书感到“烦不胜烦”，耗费大量精力应对审计，而非谋划发展。

关键在于，在集体经济组织框架下运作，村支书个人承担着巨大的法律和审计风险(可能涉及贪污、职务侵占罪)，但激励却几乎没有。

这种“高风险、低回报”的格局，自然驱使理性的村支书选择“绕道走”，利用党支部领办合作社、公司等市场主体形式来开展经营。

这些组织在决策、用人、激励和风险隔离上往往更具灵活性，且与村支书个人的责任绑定可能相对清晰或可规避。

只要涉及到村支书的就是无限审计，集体经济组织一般是村支书当法人，越是有钱的村集体经济，就越是被审计的厉害，而有能力的村支书最后宁可不用这个集体经济，实际上是逼着脱离审计和监管。

5.群众参与机制没有，漠不关心。

这是最根本的困境。

首先，集体经济的发展与群众利益脱钩，多被视为村干部的“行政任务”，而非共同事业，除了少数村庄发展好了能给村里带来好的变化，大部分发展好了也只是减轻基层组织的财务压力。。

其次，存在严重的搭便车和大锅饭问题。即便有成员出资出力创造了效益，在现行成员集体所有的框架下，收益也须先提留并进行全村平均分配。

这导致干的人”与“看的人”共享成果，严重打击了能人与积极参与者的热情，其不公程度甚至超过人民公社时期的“磨洋工”，彻底瓦解了合作的激励基础。

有村支书说，相较于人民公社时期的集体化实践，现在的集体经济是倒退。总是给人人一种感觉，嘴上说着想发展集体经济，而手里却在阻拦集体经济发展。

二、倒退的根源分析

人民公社时期的集体最起码与每个成员深度绑定，而当代集体经济在组织性质、成员关系、治理逻辑、社区功能、集体主义精神、社会宏观目标等方面都呈现出明显的倒退特征，其准行政化的制度设计模糊了集体产权的本质，导致集体主义精神的消解，也脱离了农村的现实情况，给现实集体经济发展带来了很大的障碍。

1.性质倒退：从强制共同体到行政悬浮组织

人民公社时期的“集体经济”有其特定的制度环境：经济活动高度计划、产品统购统销、按劳分配(工分制)是唯一方式，且成员受户籍管制无法自由退出。

在这种环境下，宪法规定的土地“三级所有，队为基础”，在实质上是一种准国家所有，“集体经济”实为准公有制经济甚至准国有经济。

其核心特征是，国家意志通过公社这一组织直接、全面地渗透到每个社员的劳动与生活中，形成了一种强制性的、但成员身份与义务高度清晰的“共同体”。

而当代基于农村产权制度改革，以及市场经济条件下的“新集体经济”，其制度环境已截然不同：

市场配置资源、分配方式多元、人口可以自由流动。

理论上，此时的土地农民集体所有应更接近“民有制”，集体经济应是民有经济的衍生形式。

然而，现实却发并不这么乐观。

当前的集体经济组织，其产生与运作的核心动力，并非来自成员内在的经济联合需求，而是源于自上而下的行政考核与政策驱动。

它不再是国家汲取资源的直接工具，但也不是带动成员发展的平台，却正在演变为展示政绩、完成指标任务的项目。

而且集体与成员的个人利益关联被严重稀释，导致其参与监督的动力丧失殆尽。

这种行政化模式，使得集体经济组织悬浮于村民真实的利益关切之上，失去了人民公社时期那种与每个社员命运捆绑(尽管是被动的)的共同体属性，成为一种为完成上级任务而存在的“悬浮组织”，蜕变为一种可有可无、无关痛痒的形式。

概括来说，当代集体经济在组织性质上退化为目标模糊、动力外生(服务于行政考核)的行政化工具，与成员关系松散。

2.关系倒退：从劳动共同体到成员权利虚化

人民公社时期，社员通过“劳动”这一物理性行为与集体建立了直接、持续且无法回避的联系。

工分制作为一种分配方式，虽存在平均主义弊端，但为成员提供了形式上的公平感与参与渠道，至少在形式上建立了一种基于劳动的、可量化的公平承诺。

虽然总被人诟病政经合一效率低下，但符合当时的生产力低下的农村实际，成员既可以参与发展，也参与决策，还有收益分配，更有监督权力，成员也就有主体性。

而当代集体经济组织中，成员的参与感被严重虚化，连形式上的参与渠道都缺乏。农民作为集体成员，其权利是派生和模糊的，无法像拥有股权那样清晰享有资产收益、处置等权利。行政驱动取代劳动参与成为集体经济运作的核心动力。

在全国绝大部分地区的集体经济发展案例中，村书记发展集体经济的首要动力是完成上级考核，村级组织沦为乡镇行政延伸，项目决策多体现行政意志而非成员民主商议，集体经济项目的收益分配与成员需求脱节，成员难以从集体发展中获得切实利益。

这种模式下，集体经济项目(如亿元规模的工业园投资)的决策，更多是行政意志的体现，而非成员民主商议的结果。成员与集体的关系弱化进一步削弱了参与主动性。

集体经济组织与村委会事务的高度纠缠，使得集体收益常被用于补贴行政开支，削弱了成员的经济利益关联。

当集体资产经营与个人利益缺乏直接、透明、可预期的联系时，农民自然缺乏关心的动力。许多村庄的集体经济收入微薄甚至为零，即使有很多集体经济不错的村庄，农民无法从中直接获得实质性分红，集体就变成了一个“空壳”，群众觉得“有没有没所谓”。

3.权利逻辑倒退：从群众所有到行政代理

现在的农村集体资产在法律上属于“成员集体所有”，但在“一肩挑”或“一套人马”的现实下，集体资产的经营管理权实际上由村党支部和村委会干部掌控，成员的产权权利被虚置。

村干部兼具集体成员代理人与国家行政体系延伸的双重身份，其决策更多体现上级行政意志而非成员利益。集体资产的处置、项目投资与收益分配，决策流程和问责方向向上而非向内，成员大会、理事会等治理机制难以发挥实际作用。

同样，对资产管理者的监督和问责，更多地来自上级乡镇政府的行政考核与审计，而非来自成员的民主监督。

法律赋予的股东大会、监事会等民主参与渠道流于形式，成员参与沦为“仪式性”过场。在这种结构中，集体资产的真正“出资人”，全体成员的产权权利是虚置的，无法真正行使所有者权利。

集体经济组织成为基层行政体系的“经济附属”，其经营决策优先考虑行政考核与社会稳定，而非市场风险与成员收益。

所以现在的集体经济发展普遍存在“干部干、群众看”的现象，甚至被认为是“村干部经济”。

4.社区功能倒退：从利益中心到关系梳理

人民公社曾是全体成员的利益中心，而现在集体不再是生活必须。改革开放和市场经济带来了人口的自由流动，农民可以退出村庄外出务工经商。

生存和发展不再唯一依赖本村集体，个人的机会和收入来源多元化。集体不再是生活的中心，关注度自然分散。

而当代集体经济组织的准行政化异化，更使其逐渐偏离“民有、民治、民享”的本质，沦为类似国资委的行政附属机构。

同时，集体经济组织被赋予大量本应由公共财政承担的社区服务职能，其核心目标从追求资产市场化保值增值与成员分红最大化，异化为完成基层治理的行政性任务。

经营决策优先考虑行政考核而非市场规律，集体经济组织成为基层行政体系的“钱袋子”。即使是“企业化”改革也难以突破行政化困境。

尽管各地推行股份合作制改革，试图建立现代企业制度，但在行政驱动与“政经不分”的路径依赖下，改革往往流于形式。

集体经济组织虽拥有特别法人的法律外壳，但其决策核心仍是原班村干部，经营目标与行政任务紧密捆绑，收益分配优先满足社区公共服务支出，本质上仍是承担特定社区职能的准公共资产管理机构。

家庭承包经营在激发个体活力的同时，也导致了“重分轻统、分多统少”的局面，集体的统一经营和服务功能严重弱化。大量村庄成为没有集体经济收入的“空壳村”，集体缺乏为村民提供公共服务、应对市场风险的经济能力。

当集体既不能带来经济收益，又不能提供有效服务时，其在村民生活中的重要性就急剧下降。人民公社时期的“群众关心”是一种在特定封闭体制下的生存性依赖，而当前的“不关心”则反映了产权模糊和利益联结断裂下的理性冷漠。

5.意识形态倒退：集体主义到利己主义

人民公社时期，集体主义精神通过劳动参与、工分制分配与社区生活的紧密联系得以强化，其可贵之处在于在物质匮乏的年代，以共同的理想信念和紧密的组织生活，创造了巨大的物质与精神财富，让农村社区充满了团结和活力。

而当代集体经济组织的行政化运作，脱离其“民有、民治、民享”的本质，则会进一步加剧集体主义精神逐渐消解，助长利己主义的理性计算。

当成员无法从集体发展中获得切实利益，且参与集体事务的渠道被虚化时，其对集体的认同感与归属感逐渐降低，关注集体发展变成了一项“高风险、低回报”甚至“无回报”的事情，理性的选择便是转向对个人利益的精打细算。

而村庄能人和村民不愿将资源投入缺乏透明和激励的集体框架，而是通过其他渠道谋求个人利益，或者部分管理者利用制度漏洞为自身牟利。

这样就会产生危害，不仅破坏团队合作和互信，导致内部矛盾与不信任，更从根基上瓦解了集体经济赖以存在的合作基础与共同体意识，使得“众人拾柴火焰高”的集体力量无法形成。

长此以往，将导致农村社会资本的枯竭，使乡村陷入个体原子化、合作困难的困境，与乡村振兴所倡导的共建共享理念完全相悖。

6.宏观目标的倒退：集体保障到系统缺位

人民公社的集体经济在国家工业化提供原始资本积累、大规模改善农业生产基础条件、以及推动农村社会事业全面发展等多个方面都发挥了重要作用。

以高度组织化的形式，最大限度地动员农村资源，为国家工业化提供了至关重要的原始积累。以集体协作的力量，完成了依靠小农经济根本无法想象的庞大基础设施建设，彻底改变了农业生产条件。

初步构建了农村教育与医疗的公共服务框架，促进了社会公平。

当前及未来的农业政策核心目标之一，是保障粮食和重要农产品稳定安全供给。

这要求农业生产必须提升组织化、规模化、科技化水平，以增强抗风险能力和市场竞争力。

但现在普遍陷入“决策虚置、激励不足、成员疏离”的行政化集体经济组织，根本无法有效承担起连接分散小农户与现代农业、组织规模化标准化生产、对接市场与科技的关键中介职能。

也就难以成为落实国家粮食安全战略、稳定重要农产品生产的可靠组织基础，让宏观战略在基层失去了有效的承接载体。

在人民公社时期，集体经济组织与社员生活深度绑定，形成了一种虽然水平较低但覆盖广泛的集体保障雏形。

分田单干以后一直到现在，农民养老回归“以家庭保障为主”，但家庭规模缩小、人口流动加速，使得家庭养老负担沉重且不可持续。

国家号召集体经济补充城乡居民养老保险，但现在的绝大多数集体根本无法实现这一职能。所以现在的很多农民既失去了传统集体的庇护，又未能被现代社会保障体系充分覆盖，陷入“集体保障失落”与“社会保障不足”的双重困境。

集体经济本应是提供社区福利、应对社会风险的核心主体，现在却连作为“补充者”都力不从心。

三、成功典范的幻象与普遍现实的困境

现在全国出现了7000多个“新集体经济”典范村庄，它们人均收入高、福利优渥，是政府树立的样板。

但这恰恰反衬出问题的普遍性与严重性。

首先，这7000个村庄相对于中国庞大的行政村总数而言，只是凤毛麟角的盆景。它们的成功往往依赖于特殊的历史机遇、强大的能人领导、优越的地理位置或稀缺的资源，其模式难以简单复制。

其次，这些“样板村”的集体经济强大，往往意味着其行政权力也更为集中。

小岗村就是典型，拥有着顶级的光环和外部资源输入，是国家级改革标志和重点扶持对象，也是行政资源的顶级汇聚，是历史符号和政策扶持塑造的样板。

它们的光环，掩盖了全国绝大多数村庄集体经济薄弱、空壳或高度行政化的普遍现实。

对于绝大多数普通村庄而言，集体经济既无法提供人民公社时期那种全覆盖的(虽然是低水平的)组织与分配，又未能实现市场经济所承诺的基于明晰产权的富民效应。

它们卡在历史的夹缝中，既失去了旧体制的强制整合力，又未能获得新体制的市场活力与成员真心拥护。这种两头不靠的尴尬境地，还不如人民公社。

人民公社至少完成了其历史阶段性的整合与动员使命。而当前的行政化集体经济，却在许多地方陷入了目标模糊、动力错位、成员疏离的困境。

四、两条不同的改革出路

1.改革出路1：继续深化农村产权制度改革，开展政经分离改革，强化群众参与。

面对当代集体经济组织的多重困境，理论界一条是主流的、自上而下的“制度内改革”路径，即从厘清产权、强化参与和推进“政经分离”入手，旨在让集体经济组织回归其民事主体和市场主体的本质。

主要思路是通过农村集体产权制度改革，清产核资、确认成员身份、折股量化，将集体资产以股份形式清晰确权到每个成员，让农民从抽象的“集体一员”转变为拥有具体“股权”的股东，让集体经济的发展好坏直接关系到个人的股份分红，认为这种产权上的清晰化是激发群众关心的制度前提。

但笔者认为这条路走不通。

现在的农村的产权制度改革已经无法再深化，再深化就要触及红线。

产权改革的深化存在一条不可逾越的“红线”，即必须坚持农村集体所有制。

折股量化到人，虽不改变法律上的集体所有权性质，但在收益分配权上强化了个人份额，一定程度上还与集体产生了对立。

这是“准私有化”的倾向，在操作层面与“集体所有”的公有制基础存在张力，导致改革难以彻底，常常停留在“确股不确地、股份静态管理”的初级阶段，无法形成真正可流转、可交易的完整产权，因而也难以彻底激发成员的“主人翁”意识。

如果再深化就只能是私有化改革，这显然是动摇中国社会主义公有制的基础。

“政经分离”在现实中难以实现且逻辑存疑。

政策层面，“政经分离”被视为明确方向，其核心逻辑在于厘清村委会与集体经济组织的不同属性与职能。

村委会主要从事公益事务或受政府委托的管理性事务，具有行政性质和公法利益;而农村集体经济组织是“从事各种经营活动的组织”，其原则上是经济性、民事性、财产性的。

理论上，将两者分开是为了减少矛盾，避免集体经济发展中产生的贪污或分配纠纷，影响到村庄整体的治理。

“政经分离”要求人员、职能彻底分开，但这在现实中几乎难以做到。“一肩挑”和“一套人马”是普遍现实，这并非基层有意抵制，而是有其内在合理性。

乡村社会事务复杂但规模有限，专业管理人才稀缺，由熟悉村情、拥有权威的村干部统一协调管理，往往是成本最低、效率最高的选择。强行分离可能导致“经济自治强、社会自治弱”的治理畸形，甚至造成村民自治价值的消解。

某地的改革实践也显示，即便在完成“五分开”后，仍有大量村书记被聘用为集体经济组织的理事长，这证明了人员彻底分离的困难。

“政经分离”是将村委会与集体经济组织对立起来的预设逻辑。

两者在本质上服务于同一共同体，其潜在冲突的根源在于“对上服务”(完成行政考核)与“对下负责”(服务村民利益)的张力，而非组织职能本身必然矛盾。

只要坚持以“为人民服务”为统一原则，两者完全可以在同一领导框架下协同运作。

因此，刻意的、彻底的“政经分离”不仅不现实，其理论前提也值得商榷。

强化群众参与流于形式化，群众参与的实质难以触及。

当前的产权制度改革，在程序设计和宣传动员上不可谓不细致。

有地方宣传展示，为了“提高基层广大干部群众对产权制度改革的知晓率、参与度、认同感”，相关部门开展了“平面式、立体式宣传相结合”的广泛动员，包括发放宣传手册、悬挂标语、利用大喇叭和新媒体推送政策等。同时，工作程序也被高度规范化，制定了统一的《改革工作指导规程》，明确了“时间表、路线图”，并确保“镇村干部、村民代表人手一份，流程示意图做到村村上墙。

但对于广大的村民来说，他们被动地接收信息，在关键节点(如身份确认、折股方案表决)上行使形式上的同意权，但对改革的核心内容——如何量化资产、股权如何设置、未来如何运营——缺乏深度理解和实质性的议价能力。

这种参与更像是在一场由上级设计好剧本，村民子演出中扮演“群众演员”，程序虽然合法合规，但成员的主动性和创造性并未被真正激发，其“主人翁”地位并未因持有“股权证”而自然确立。

问题的关键不在于在组织架构上强行将村委会与集体经济组织拆分为两套人马，而在于能否重建集体经济与成员之间血肉相连的利益共同体关系。

2.改革出路2：功能分层创新，让行政的归行政，让市场的归市场，让成员参与受益，让集体回归集体本质与成员主体，在现实约束中重构利益共同体。

这是笔者经过多年的乡村实践，看过了太多的失败案例所得出的经验总结。

具体做法就是让集体经济组织成为”村资委“，类似于“国资委”，集体经济发展以村资委为集体资源资金资产的管理主体，发展多种可以动员群众参与的集体经济，也就是村办民参的现代企业。

尽量做到产权明晰化、资产资本化、运营市场化、治理民主化，构建一种基于现代产权和契约精神的、新型的“利益共同体”以“财务分离”作为改革的核心与底线，保障独立性与安全性及一定灵活性。

核心构想：功能上分离，组织上协同。

不强行改变“一套人马”的权力组织结构，避免因机构分设带来的高昂协调成本。

顺着现在政策法规的设计趋势，将现有的集体经济组织在市场功能上“悬置”，明确为村级集体资产的“持有与管理平台”，类比为“村资委”(村级集体资产监督管理委员会)。

其核心职能是代表全体成员，履行出资人职责，负责集体资产的保值增值与基础性、保障性收益的公平分配(如全村福利、公共服务补贴)。

在党组织统一领导下，由同一批干部统筹村内事务，但通过严格的财务分账和审计制度，将经济运营的账目阳光化、规范化。

操作机制：体外循环，激活市场。

具体操作上，由“村资委”作为出资方或发起方，依据《公司法》《合作社法》等商事法律，联合本村村民、外部资本等，成立完全独立、按市场规则运行的市场化运营主体(如项目公司、合伙企业)。

村民可以自然人身份自愿出资入股，成为这些新主体的股东。

在新主体内部，完全按照出资额、管理贡献、技术投入等市场要素进行分配，实行“多投多得、多劳多得”，从而在集体经济框架之外，解决激励相容问题。

为避免贫富分化加剧，可设置弱势群体先入多入的原则，尽量保障公平性。

分配上除集体投资用于给全体成员分红或公共建设公共事务公益事务外，可以在自愿的前提下让有能力或收益高的村民让渡一部分利益帮扶村内困难群体，也可以直接支持公共事务。

当农民成为拥有清晰股份权能的集体企业股东，能从集体发展中获得稳定、增长的财产性收入，并能够参与和监督集体运营时，他们必然会像关心自己的家庭经营一样关心集体。

关键保障：财务分离与风险隔离。

成功的关键在于严格的财务分离与审计公开。

从建立现代企业制度的角度看，政企分开、产权明晰的核心要求之一，正是独立的财务分析和监督。

财务是集体资产管理的命脉，也是最容易滋生问题、引发不公的领域。

必须在“村资委”(集体资产平台)与各个市场化运营主体之间建立清晰的财务和法律防火墙。

所有经济往来必须独立核算、分账管理、阳光审计。

这既确保了集体资产的安全，防止被挪用或流失，又为成员监督提供了最直观、最有力的依据。财务分离迫使决策和运营结果必须通过专业账目呈现和检验，是实现有效监督的基石。

只有让村民(股民)能看清账本、关心收益，法律赋予的“成员权”和“参与权”才能从纸面走向现实，集体经济也才能真正摆脱单纯的“行政任务”，回归其“发展经济、服务成员”的本位。

但做以上的改革也不是那么容易的，还有一些注意事项：

(1)集体资产出资的合规性与风险隔离：村集体经济组织作为出资方，其出资行为(如以土地、资金入股新公司)必须经过严格的民主决策程序，并做好资产评估，防止资产流失。同时，必须建立清晰的财务和法律防火墙，确保新市场主体的经营风险不会直接穿透并无限追溯至村集体，避免全村为个别项目失败承担连带责任。

(2)“村民”双重身份与利益协调：村民将同时具有两种身份：作为集体经济组织成员(享有平均分配权)和作为新市场主体的股东/参与者(享有按出资贡献的分配权)。需要设计好两种收益的发放渠道和时序，避免混淆。更重要的是，要确保入股机会的公平性，防止出现内部人控制，导致只有少数人能参与新项目，加剧另一种不公。

(3)人才与能力建设：成立和运营市场化主体需要专业人才。这既需要吸引本村能人，也可能需要引入外部职业经理人。如何建立与之匹配的薪酬激励和考核机制，是成功的关键。

(4)与现有治理体系的融合：新市场主体如何接受村党组织和监事会的监督，同时又保持经营自主权，需要明确的章程约定。其成功经验(如利润)如何反哺和改造原有的集体经济组织治理文化，也值得思考。

最后提醒

在当前社会环境下，重回人民公社是不现实的，但要学习人民公社的成功经验，吸取失败教训。

任何脱离乡村社会实际、忽视成员真实参与感和获得感的集体经济制度设计，无论其理论多么完美，都可能陷入形式主义甚至引发新的问题。

真正的进步，不在于追求一个与过去截然不同的、形式上完美的现代组织外壳，而在于能否在当下的制度环境中，找回那种能让每个成员感到“与自己息息相关”的共同体精神，建立产权明晰、利益直接、财务透明、民主真实的现代组织体系。

否则，所谓的“新集体经济”，恐将长期陷于不如从前的历史评价之中。